年以前中国社会保障管理体制存在的缺陷

二、1997年以前中国社会保障管理体制存在的缺陷

(1)政出多门，多头管理，条块分割，相互掣肘，缺乏统一的管理机构。管理机构分散，是造成社会保障管理中许多问题和矛盾的最大根源。例如社会保险的管理，涉及劳动、人事、卫生、民政、财政、计生、银行、商业保险、审计、教育、司法、工会、妇联等许多部门。再例如，养老保险领域搞条块分割，分行业搞养老保险，由铁路、邮电、电力、民航、水利、中建总公司、金融、石油、天然气、煤炭、有色金属、交通11个行业单独负责本行业的养老保险。城镇职工养老保险和失业保险由劳动部门负责，而部分集体所有制企业职工养老保险由人寿保险公司负责，这其中就存在职能交叉的现象。具体到地方，还出现了上海养老保险由社会保险管理局和民政局两家分管的情况(前者管理城镇养老保险，后者管理农村养老保险)，致使一些同时雇用了城镇职工和农民工的乡镇企业究竟是由社会保险管理局管理还是由民政局管理变得说不清道不明。

图3-1　我国1997年前的社会保障管理体制

这种多头管理的现象，直接造成了机构重叠，成本过高，效率低下等多种弊端。

(2)政事不分，宏观间接管理与微观直接管理不分，管理机制缺乏有效性和科学性。分管部门按险种实行立法、实行、监督、经办“一条龙”管理，这种“一条龙”管理难以建立有效的监督约束机制，极易造成滥用保险资金、挪用公款等违法乱纪问题，且弱化各自管理责任，什么都管却不对其中任何一个部分负责。这种状况的一大现实危害是难以提高基金营运效率并实现基金的保值增值。政事合一，基金分散管理，各部门没有办法同时在行政管理和事业运营两个方面都有所作为，也没有办法达成统一的社会保障基金运作制度，且各主管营运部门缺乏基金保值增值的长期计划，致使基金的整体运营效率没有办法保证，基金保值增值目标更是无从说起。

(3)政监不分，缺乏有效的监督制衡机制。社会保障的决策、经办、监督由同一部门负责，如主管社会保险的行政部门既负责制定政策和规章制度，又负责操作经办，缺乏有效的监督机制。这样，极易造成社会保险基金被挪用、挤占、多提管理费等各类流失现象，腐败问题大量产生也不足为奇。如送给企业当“启动资金”，或用于当地重点项目建设搞“市政开发”，有的甚至直接借给某些个人办企业、社团，而被借走的资金大多有借无还。

(4)法制建设不完善。立法滞后，立法程序缺乏客观性和公正性。我国虽然曾经制定了不少社会保障方面的单项法规、法条，但社会保障制度建立、发展近50年，连一部完整而统一的《社会保障法》或是《社会保险法》都未出台。在实践中，只能依靠各部门自行制定的法规、条例，致使各地区法规的标准差异极大，很多地区的法律、法规甚至相互矛盾。在各部门的立法过程中，由于受到自身利益的驱动和无统一的全国法令的指导，各部门都拟定有利于本部门、地区利益的法律、条例。另外，在社会保障基金管理方面，坚持“社会统筹”，忽视对个人账户的建设，致使社会统筹和个人账户相结合的养老保险新机制无法建立。总之，由于法制不健全，尤其是立法滞后，严重阻碍了我国社会保障事业的发展。

(5)企业和国家背上了沉重的社会保险费用开支的包袱。我国自20世纪50年代初期到20世纪90年代初期的40年间，享受劳动保险制度的人数大约增加了18倍，国有企业的劳动保险费用开支以14.5%的增长率每年递增，而反观同时期的国民经济增长水平，GDP年均递增8.8%，国民收入年均增长6.8%，国民经济的增长速度低于劳动保障费用开支的增长速度。在这种局面之下，老牌的国有大中型企业，由于老职工较多，负担更加沉重。随着经济体制改革的深入发展，当需要国有企业成为独立的生产者和经营者，追求其营利性和竞争性之时，企业难以公平地参与市场竞争。政府不得不利用减税、固定资产加速折旧等各种经济政策和法律手段给予国有大中型企业一些变相补贴，其结果导致国有大中型企业失去了参与竞争的积极性，其他各类所有制企业怨声载道，整个经济运行呈现低效率状态。另外，各个企业社会保障负担轻重不一，致使职工的被保障程度差距明显，社会公平原则被严重违背。如福建省，国有企业养老保险由劳动保险公司负责，商业系统缴费率曾经高达33%;而集体企业养老保险先后经由人民保险公司、劳动保险公司承办，仍难以保证基本生活需要;相比之下，人事部门制定的机关事业单位职工养老保险待遇明显高于其他部门。