关于进一步深化社会保障制度建设的调研与思考

浙江省义乌市总工会　王勇林　葛海有

政府的社会保障功能不仅仅是保障社会公平、稳定、社会再生产的正常进行，而且是能否保障和促进市场经济的社会主义性质，是否高举中国特色旗帜的问题，也是“关注民生”，落实十七大精神的重大议题。

就义乌目前的情况下全市的各项社会保障工作都是卓有成就的。据有关资料社会调研，目前农村实现大病医疗保险的人员已达540393人，被征地农民社会保险158423人;城镇职工实现医疗保险的有89750人，实现女工生育保险的有35647人，实现企事业养老保险的有187418人(其中企业167704人)，工伤保险的2586人。这对本市原先68万市民来说，无可非议，这是一件非常了不起的，在全国也是走在前面的。

但事物发展是客观也是辨证的，对于目前义乌这个新兴的农民工“临时定居”的近100万人的移民城市而言，其社会保险工作无论对政府的压力，还是对广大进城农民工来说，要真正把外来人口实现市民化管理，这实在是一个非常实际而又非常艰难的社会问题，对义乌市场经济的拓进，对义乌和谐社会的构成，都将带来巨大的社会影响。鉴此，如何进一步深化义乌的社会保障体系建设问题，值得我们认真调研，并致力三思。以笔者感悟，突出值得思考的问题有如下五个方面:

(一)对“公平优先”与“兼顾效率”的思考

据调研，义乌目前实现的最低生活保障线，农村是人均月170元，城市职工是270元，相比于外省市要多60～70元左右，原因是义乌是改革开放后经济比较发达的城市。在国内一些经济贫困后进县市的务工者眼中，义乌是遍地黄金的地方。因此淘金者每年以十余万的数字递增，至今务工者已达110余万人。

为什么在市场经济快速发展的义乌，工薪阶层可以拿到数千元，甚至上万元收入的今天，在物价大增，看个感冒也得200～300元的消费的今天，而作为保命生存的最低生活保障线仍处于这个极限，不得不令人深思，这是过分强调市场“经济效率”所造成的必然结果。

解读这种现象，以笔者管见，其原因在于改革开放前，由于计划经济过分强调公平，导致了在分配领域长期严重的平均主义，对工作效率构成了巨大的损害。而在改革开放后，由于过多地强调效率，又容易忽视公平。这是影响低保制度运行及政策调整的深层次的原因之一。正因为如此，在市场不能自发地实现社会公平的情况下，必然造成一部分社会群体在社会竞争中的弱势和不利地位，进而导致其生活上的窘迫。我国政府之所以要出台最低生活保障制度，其目的就是为了弥补市场机制的缺陷，保障弱者的生存权利，进而维护社会公平，促进社会稳定。这种对弱势生存权的保障，实际上是为了保障社会的稳定。

依据国务院颁发的《城市居民最低生活保障条例》规定:“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质保障的权利。”按此规定，最低生活保障的对象除了“贫困”之外，不再需要其他特别的条件。由此我们不难感悟这个政策的初衷在于解决城镇居民的困难。但在城市化、工业化进程加快的今天，大批的农民拥进了城市，社会保障也复杂化了，因而在多种社会保障功能中，对人的社会保障功能体现的是政府为民保命的第一功能。政府的社会保障功能不仅保障社会公平、稳定、社会再生产正常进行，而且保障的是市场经济的社会主义性质，是事关民生的大政方针，是放入政府议事日程的大事。

(二)对“属地市民”与“异地民工”的思考

对比本市居民和外地进城务工农民的实际情况，其凸显的问题有三:一是在1.7万家非公企业中，新一代原生态的产业工人多达60余万，而目前实际只获得社会养老等保险的仅为167000余人，仅占总人数的1/3还不到;二是在5.8万家摊店等第三产业务工的人员也多达40余万，他们是任何保险也没有的;三是10余万求职未果的属于流动的失业者，据义乌救管站调研数据表明:2006年获救助的外地农民工有3200余人，2007年为2600余人，平均每人救助在50元左右。这些实际情况对义乌的社会稳定也必将带来较大的影响。造成这个社会问题的原因也很简单:义乌政府的财政和现有的政治体制都无力承受这样的压力。对此，政府根本无法做到“公平兼顾”，而只能是“效率优先”了。但是从社会稳定和市场经济和社会政治文明、社会稳定的需要出发，从事关民生的大局出发，我们却不能一概而论地将“效率优先，兼顾公平”套用为最低生活保障制度的内部原则，而应将维护公平作为其优先保证的基本原则，即“公平优先，兼顾效率”。正是基于这种考虑，义乌目前的保障标准过低，使其保障的对象只能是义乌市贫困人口中特别贫困的部分，义乌农村低保的只有6900余人，城镇则只有273人享受。对外地务工群众根本无法顾及，这就是人为造成的“门槛过高”、“入口过紧”，不得不将一批有劳动能力的在职、失业、下岗职工排斥在保障之外，使最低生活保障救助的保障效果大打折扣，给社会稳定埋下了隐患。鉴此，这种新情况、新问题值得我们深思，我们必须在社会保障上进一步深化保障的范围，研究新对象，拿出新办法，解决新问题。

(三)对“保障来源”与“资金支撑”的思考

完善最低社会保障和救助机制，这是保障公民基本生存权为目标的救助制度，是社会保障制度的最后一张安全网，其本质是保障社会成员的最低极限的需求，也是政府对人民最基本的社会责任和承诺，关键在于政府的有作为，在于有否规范的保障供给机制和资金来源作支撑。

据目前义乌社会性救助情况调研，市民政局在农村安排享受低保的市民约有6900余人，每年需支付低保金在140.76万元左右，城镇低保为273人(含三无人员)，年支出约为88.45万元。在工矿企业一块，市总工会开展救助工作。2007年统计，工会救助困难户为167户，救助金为19万元左右，特困52户，每户月救助100元，计6.24万元，临时性救助11人，救助金1.85万元，慈善救助11人，救助金3.8万元，金秋助学救助15人，2.59万元，共计救助金为33.48万元。除此以外，各乡镇、街道、社区、部门和企事业单位各依据实际情况，分别开展社会救困济危工作。救助中，大家“各行其是”，救助金也因时因地因人而异，在实施社保中各有许多偏差，究其原因在于经济背景，各有各的财政困难，而更多的是出于“形象”和“政绩”工程的驱使，借以表达地方领导对一方“民众和民生”的关怀、责任和义务。

何以在社会保障中会出现如许情况，原因在于“资金支撑”的来源不一。说实在的地方政府更多的在安排财政预算时，偏重的在于“经济效益”，而轻视“社会效益”。对显示政绩的经济建设项目和城市建设项目，而把“最低生活保障”和“社会救助”放在次要的，甚至是“兼顾”位置上来考虑。用党的十七大“关注民生”问题的理念来审视，这个问题“既现实又客观”，但却是“要不得的”。原因就在于实现最低生活保障制度，保障及帮扶救困工作是贫困者的最低生活需求，具有极强的刚性，保障资金供给不足的直接后果就容易导致地方政府官员从自我财政的力度出发，压低保障水平，扎紧保障网的入口，从而大大削弱了社会保障功能的真正到位，并取得实际的社会效果。

正是基于上述分析和解剖，以笔者社会调研，为确保“资金支撑”上，当在以下四个方面作出积极努力:

首先，要加快税收制度改革，建立稳定的保障资金来源渠道。我市非公企业居多，个人所得税拥有庞大的税源，将个人所得税辟为社会救济的专项税源，预期每年可征收数百万元。其次，市政府要建立救济资金多层次投入机制，调节乡镇、街道、社区间的不均衡性。其三，实施城市低保制度所需资金和救助资金，应由地方各级报市政府列入财政预算，确保足额安排，及时到位，以满足最低保障救助发放的实际需要，并纳入社会救济专项资金支出科目，专账管理，专款专用。其四，在切实加大社保资金投入的同时，政府应加大调整财政支出结构的力度，逐步提高最低保障资金和救困资金，在财政支出中的比例。

(四)对“保障结构”和“实施方式”的思考

以笔者的社会调研来解读社会保障工作，要完善义乌的社会保障制度，必须改变过去以单一结构对应各种不同类型贫困者的状况，应根据求助对象的家庭特征设计出可以体现特征区别的、有差别的救助金标准和支付方式，提高保障资金的使用效率，要克服“一刀切”170元或270元的城乡差别。对此，建议有四:一是要改变已定居义乌3年以上的外来务工群体中的贫弱困难者不列其中的做法，既作为“新义乌人”，就当实现外来工的市民化管理，一视同仁。二是在在低保金额上，应根据家庭户的规模有所区别。事业者和退休者、健康者和不健康者、有人口负担和没有人口负担、子女在不在义务教育期，费用都是不同的。对一些特殊对象，如优抚对象、孤寡老人、残疾人、单亲家庭等则应提高生活救助标准。三是通过实施特殊的救助，保障贫困者获得最基本的教育和医疗服务。贫困者接受教育和医疗服务如果没有特殊的救助，必然会造成贫困群体素质的进一步恶化，深化城市的贫困问题。因此，可以规定教育、医疗等费用支付的合理的上限，在规定的限额内实报实销。也可以采取优惠、减免的方式减轻贫困户的负担。同时，加大督查力度，坚决克服在实行优惠、减免救助的政策实际办理中不落实、不兑现、救助不到位等现象。四是建立规范化的具有激励作用的保障标准和支付方式，防止有劳动能力的贫困者对保障的消极依赖，努力克服“福利陷阱”的产生。对此，可与社区服务相结合，以工代赈，将救助金转化为推动其工作的劳动津贴。

(五)对“政府责任”与“社会责任”的思考

由于现行各保障项目的目标分割，部门和政策的分割，造成各社会保障项目难以实现功能的互补和有机结合，而且政出多门且缺乏协调。因此，现行的社会保障体系是由各个社会保障项目叠加而成的，缺乏整合。所以，应对现有的社会保障项目和政策进行整合。对策建议有六:

一是围绕城市贫困家庭的需要，可将最低生活保障、灾害救助、失业保障、再就业培训和服务、教育与医疗救助等制度和政策整合为一体化的城市贫困救助体系。二是各保障项目之间目标一致、政策协调、相互沟通、协同运作，以期获得具有“合力效应”的高效率的保障。三是市政府应统一社会保障机构，统一管理社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置，发挥社会保障最大功能;同时社会保障各子系统应分兵把守，各司其责，进一步完善和落实社保标准，充分发挥养老、失业保险等各条保障线的作用，做好各条保障线之间的衔接工作，减轻社会救济工作的压力，才能有效发挥社保“最后屏障”的作用;四是政府要调动各方面的积极性，动员和组织社会力量对社会救济工作齐抓共管，形成合力。目前，市民政部门作为政府主管社会救济工作的职能部门，理所当然要担负起自己的责任，但单靠民政部门是难以完成任务的，必须依靠财政、统计、物价、劳动、工会、教育、粮食、卫生等有关部门通力协作、共同努力。五是在具体操作中，要特别注意发挥街道(乡镇)、居(村)和各企事业单位以及各基层工会的作用，调动他们的积极性。六是要坚持“政府领导，民政主管，部门协助”的管理体制。要注重建章立制，完善操作程序，坚持“平等、公开、民主”的原则，做到保障对象公开、保障标准公开、保障资金公开，接受社会监督，确保救济对象享有合法权益，使穷者不再变穷。