治理老年贫困的措施

四　治理老年贫困的措施

（一）治理老年贫困的自身鼓励政策

1.老年人本身要加强自我保护和自我养老意识

老年人口是一个脆弱群体，需要特殊保护。传统上，中国城市老年人口主要靠公共转移，农村老年人口主要靠私人转移来维持老年生活支出。在新的形势下，依靠任何一方都不可能解决所有的养老问题，政府、市场、单位、社区、家庭和个人是合作关系，而不是依赖关系。为此，老龄工作部门和新闻媒体应该引导全社会各个年龄组的人口从现在做起，从我做起，不等不靠，逐步增强抵御风险的能力。

2.提高老年人的自我肯定意识，提倡健康老龄化和积极老龄化

老年人参与社会发展以及预防和消除贫困的前提是，具有健康的身体和适应老年型社会发展的知识和技能。1993年国际老年学大会将大会主题定为“科学为健康老龄化服务”。联合国制定的《2001年全球解决人口老龄化问题方面的奋斗目标》强调：“开展健康老龄化运动旨在从整体上促进老年人的健康，从而使老年人在体力方面、才能方面、社会方面、感情方面、脑力和精神方面得到平衡发展。”实践告诉我们，实现健康老龄化和积极老龄化，可以减少因病致贫的机会，提高参与社会和自食其力的自养能力，延长健康预期寿命，降低医疗和护理费用，从而大大有助于预防和消除老年贫困。

3.鼓励和组织老年人参与发展，增强老年人自我养老能力

预防和消除老年贫困的另一项重要措施是，鼓励和组织没有丧失劳动能力的老年人，参与社会发展，增强自我养老能力。2002年第二届世界老龄大会发表的《政治宣言》强调，“老年人的潜力是未来发展的强有力的基础，社会开发老年人的技能、经验和智慧，不但能首先改善老年人自己的社会条件，而且还能促进全社会条件的改善”。这表明了老年人参与发展对自己、对社会都有利的观点，已经在国际上获得了共识。

老有所为是我国老龄工作力争实现的“六个老有”之一。我国20年的实践已经证明，老年人参与发展，对国家社会经济发展作出了贡献，对提高参与者的经济收入和自养能力，也发挥了重要作用。利国利民的“老有所为”，不失为预防和消除老年贫困的一项得力措施。

（二）治理老年贫困的社会政策

1.加强法制建设，建立健全老年法律体系

为了切实维护老年人的权益，发展老龄事业，治理老年贫困问题，我们应尽快制定养老保险法、医疗保险法、社会救济法、家庭赡养法、社区服务法、老年人住宅法、老年福利法和老龄事业发展法。实践证明，建立健全老年法律法规体系，可以惩处侵犯老年人合法权益的违法行为，增进老年群体与其他群体之间的良性互动，促进社会和谐发展。

2.完备老年社会保障制度

保障老年人的基本物质生活和精神生活是老龄社会的重要使命。笔者认为，就现代社会的正常运行来看，社会保障作为一种基本的制度安排，其基本的功能定位，仍然在于为社会困难群体和出现基本生活困难的社会成员提供支持和保障。即不管是由于各种个人的原因（比如年老、疾病、伤残等），还是社会的原因（比如经济发展停滞和社会经济结构调整引发失业等），甚至是自然的原因（比如自然灾害的发生等），只要社会成员出现了基本生活困难的情况，国家和社会就有义务、有责任通过社会保障制度这一制度化的手段和途径，为其提供规范化的保障措施。这既是维护社会稳定、保证社会健康有序发展的需要，更是切实保障社会成员基本生活权益、保障和提升社会成员的生活质量、实现社会文明进步的需要。

3.改善和健全老年福利机构体制

加大福利院建设力度，为丧失劳动能力的老人提供安度晚年的场所。建设社会福利院应采取社会捐助、群众出工、政府补贴、部门扶持的办法，不能只依靠基层努力，更不能抱着等、靠、要的思想，而应上下联动、群众互动、共同建设社会福利事业。积极吸收民间资本参与社会福利事业，全面提升社会福利机构管理服务水平，加强国内福利机构间的交流与合作，不断满足社会不同群体对养老服务的需求，促进养老事业的社会化、产业化。

4.开征社会保障税

随着中国人口老龄化速度的加快和老龄化程度的加深，特别是随着中国社会经济不断发展和社会制度体系的变化，政府将担负更多的养老责任。就一个国家的政府供养负担人口的能力而言，政府的财政收入是一个很重要的因素，而政府财政收入的主要来源是税收。中国人口年龄结构的老龄化将使总抚养比上升，意味着被负担人口的增加和劳动力人口的相对减少，意味着纳税人口数量的减少。这样，如果在税率保持不变的情况下，由于人口年龄结构老龄化而导致的总人口抚养比的上升将会使政府的税收总量减少。这会使我国一方面面临对政府财政支出需求加大，另一方面面临对政府财政收入供给减少的不利局面。因此，为保证政府税收水平的提高或不变，要在不同的时期，依据人口年龄结构的变化适时地调整税率的高低，并适时地调整税率结构。

5.发挥社区、非营利组织在养老中的重要作用

随着核心家庭增多、人口老龄化发展、老年人健康预期寿命延长，老年人需要社会提供照护。但是家庭能给老人提供的照料资源逐渐减少，需要通过发展社区、非营利组织服务来弥补家庭养老的弱化。第一，我们应把发展社区、单位以及非政府组织服务纳入社会发展规划，按照社会保险基金管理模式建立统一的管理部门；第二，国家对社区服务设施的建设给予必要的经济支持和优惠政策，并鼓励单位和非政府组织参与老龄福利事业；第三，进一步探索符合我国可持续发展原则的社区服务管理模式，以满足老年人地生活照料需求；第四，加强管理干部和服务人员的专业培训，提高老龄机构、组织的管理水平和服务质量。

6.鼓励家庭发挥养老功能

继续发扬中华民族的优良传统，增强法律意识，增强尊老敬老养老的责任心。充分发挥家庭为老年人提供物质保障、生活照料、家庭亲情慰藉的作用。我国现阶段还是工农业并存的二元经济，在农村养老以家庭保障为主的情况下，要采取有效的措施，充分发挥家庭的养老功能。第一，对于有养老任务的子女在经济上给予适当的资助；第二，开展尊老爱老敬老崇老的教育和宣传，定期评选敬老好儿女，并给予适当的物质奖励；第三，加强法制教育，对不赡养老人、侵犯老人合法权益，以及虐待、伤害、遗弃老人者，给予法律制裁。

7.加强老年教育工作，鼓励老年人口再就业

就一定意义而言，老年人口是比较脆弱的群体。但是这一群体又有丰富的实践经验和深厚的知识积累，是国家、社会宝贵的人力资本。因此，帮助老年人口再就业，实现老有所为，不仅有利于国家、社会，也有利于个人。政府应制定相关社会政策，从宏观和微观两个层面对老年人口再就业进行指导、协调。通过举办行业协会，延长特殊行业、特殊人才工作年限等方法，充分发挥老年人口的各种潜能，这能既为国家、社会作出贡献，又对预防、消除老年贫困具有现实意义。

（三）治理老年贫困的经济政策

1.加快地方经济建设，增加养老服务的投入

经济是社会存在与发展的基础，是国家方针政策得以实施的保障。现阶段，我国老年贫困主要发生在经济欠发达地区，这是受当地经济发展水平的制约，经济落后，导致当地福利水平不高。因此，走出困境的根本出路在于发展经济，特别是经济欠发达地区，老年贫困发生率较高，要提高老年福利水平，增加养老服务的投入，发展经济是预防和消除老年贫困必不可少的物质条件。

2.建立退休金正常增长机制，保障退休人员的实际生活水平不受影响

1944年第26届国际劳工大会通过的《收入保障建议书》提出，“社会保障待遇标准应该随着主要收入水平或生活费用的任何变化而重新审查”。国际劳工局1983年的一项调查报告指出，考虑到物价变化和在职人员工资收入的增加，应该增加退休金。因此，国家应建立退休金正常增长机制，使退休金与物价指数和国内总产值的指数联系起来，保障退休人员的实际生活水平不致因物价上涨而降低。

3.扩大养老保险覆盖面，增加养老金的给付能力

与世界其他国家相比，我国老年人口的社会保险与福利费比重居于中等偏上水平，但是实施效率较低，存在诸多弊端：如农村、城市两张皮，许多农村居民游离于社会养老保障体系之外；国有单位负担较重，政出多门、管理松懈、运行效率较低；隶属于较低层次保障水平，基本生活费用占社会保障费用较重。因此，当前要务除了扩大社会保障覆盖面，还亟须提高社会福利费用使用效率，保证其严格管理、运行有序、合理使用。

（四）有待进一步探讨的几个问题

浙江省作为我国东部沿海地区经济发展较具活力、经济实力较强的省份之一，其在农村社会保障事业发展中的一些探索，具有一定的启发意义，但在工作实践中，也碰到一些问题，值得有关部门和研究者进一步探究。

1.农村贫困对象的救助问题

各地农村的经济社会发展，都取得了较大的变化。但与此同时，农村居民的贫富分化程度也有所加剧，出现了一些新的困难群体。这些困难群体中，既包括“三无”对象范围内的老人、残疾人和孤儿，也包括因病、因灾落入贫困的农村居民。他们的生活处于难以为继的边缘，急需获得社会的制度性保障。在这一领域，有几个问题有待明确：（1）“五保”和“低保”的界限划分问题。有些地方为了减轻自身的保障负担，首先把“五保”对象列入“低保”的范围，让其享受到低保补助后，再为其贴补享受“五保”所需的费用；有的地方则索性将“五保”对象简单地直接划入“低保”了事。（2）如何准确地确定“低保”对象的资助标准问题。“低保”对象所应享受到的资助标准，应当随着各地物价水平和生活费指数的变化进行动态调整，但对于广大农村地区如何进行这方面的动态监测，在多大范围内确定和使用统一的标准，的确面临很大困难。（3）老年人和“五保”对象如何参加合作医疗的问题。一般而言，人到了老年之后，患病概率和就医费用会大大增加，老年群体参加合作医疗的需求更为迫切。但由于所要支付的医疗费用有可能高于其他年龄群体的参保者，所以，有些地方的农村合作医疗，为了避免医疗资金入不敷出的情况出现，不允许超过一定年龄的老年人加入，使得他们难以得到有效的医疗保障，这一问题值得引起重视。而农村地区那些“五保”对象，由于支付能力所限，其参加合作医疗需要个人支付的费用部分，也需要由各级政府负责解决。（4）“五保”老人集中供养的问题。笔者认为，有条件的地方，可以在老年人及其亲属自愿接受的前提下，逐步提高集中供养的比例，而一时难以具备集中供养条件的地方，要从实际出发，做好“五保”老人的集中供养工作，以保障其基本生活为原则，没必要非强调硬性地达到某一个集中供养比例，要注意淡化和克服行政指令色彩。

2.被征地农民的社会保障问题

被征地农民的产生，是城市化和城市建设加快推进的必然产物。他们作为一个特殊的人群，其权益保障问题已经引起有关部门的关注。笔者认为，对于这一人群，要加以进一步区分。尤其是对于那些尚处于劳动年龄段的失地农民，不应当仅仅靠一些补偿金和保障措施来把他们“养起来”，成为一个特殊的“寄生”或“食利”阶层，而是应当采取一定的措施，提供一些条件，加大就业培训的力度，实现“转岗”和“再就业”意义上的长远保障，而不局限于短期的“安置式保障”。这里，既需要适当的引导，更需要相应制度措施的落实到位。

3.流动人口的社会保障问题

当前我国农村的经济社会发展，具有极为突出的“非农化转变”的特征，大量的社会流动贯穿其中。有的是从农业流动到非农产业，有的则是在实现了产业转移的同时，发生了地域空间的变化。所有这些复杂的情况，都给农村社会保障的制度设计带来操作上的困难。笔者认为，鉴于社会流动普遍存在的客观情况，应当突破静态的“户籍管理”的思路，采取动态的“属地管理”的办法，将农民工的社会保障问题在“流入地”加以分门别类地解决。如果是在“流入地”从事非农产业、进入企业就业的，则须优先考虑按照当地的标准，纳入相应的社会保险和福利保障体系之中，因为他们的大部分生活时间都会在“流入地”度过。如果确实无法纳入“流入地”的保障体系，也应纳入到户籍所在地建立的相应的保障体系之中。

【注释】

[1]原文为《江南三镇农村老年人的日常生活活动能力（ADL）分析》，发表于浙江省老龄科学研究中心、浙江省老年学学会主办的《老龄问题观察》2001年第3期；提交中国老龄协会、日本长寿会、韩国全国老人福祉团体协议会主办、浙江省老龄工作委员会协办的2001年第十六届东北亚老龄化学术研讨会。

[2]周丽苹：《老年人口健康评价与指标体系研究》，红旗出版社2003年版，第165页。

[3]桂世勋主编：《中国长江三角洲地区农村养老模式研究》，华龄出版社2000年版，第400页。

[4]具有自我养老资源的老人也接受儿女或其他亲属经济上的支持，或接受政府公共养老金，出现了复合选择，因此各项选择的合计超过100％。

[5]浙江省民政厅、浙江大学课题组：《浙江省民政事业“十一五”规划执行情况》2006年第6期。

[6]刘晓清、张国强：《加快构建具有浙江特色的社会救助体系》，《新华网浙江频道》，http://www.zj.xinhuanet.commagazine/2007-03/21/content＿9572880.htm。

[7]俞仁龙：《浙江农村建立社会养老保险制度的经济可行性分析》，《嘉兴学院学报》2005年第4期。

[8]姚引妹：《经济较发达地区农村空巢老人的养老问题》，《人口研究》2006年第6期。

[9]卢余群：《被征地农民利益保障问题探讨》，《嘉兴学院学报》2004年第5期。

[10]浙江省老龄科学研究中心编：《浙江省人口老龄化图集》，浙江科学技术出版社2003年版。

[11]Robert C.Atchley＆Amanda S.Barusch.Social Forces＆Aging：An Introduction to Social Gerontology.10th Edition，Wadsworth，Thomson Learning，INC.，Belmont，2004.

[12]中国老龄科学研究中心：《中国城乡老年人口状况一次性抽样调查数据分析》，中国标准出版社2003年版。

[13]［美］威廉·D·诺德豪斯、保罗·A·萨缪尔森：《经济学》（第十四版）上，首都经济贸易大学出版社1998年版。

[14]Maxine Molyneux.Mobilization without Emancipation？Women's Interests，the State and Revolution in Nicaragua，Feminist Studies，1985（2）.

[15]费孝通：《乡土中国　生育制度》，北京大学出版社1998年版，第122页。

[16]穆治锟：《老年贫困：老龄化的人道主义危机》，《世界知识》2004年第17期。

[17]佟新：《社会性别研究导论——两性不平等的社会机制分析》，北京大学出版社2005年版，第4页。