户籍与福利剥离背景下农民工市民化新特征

郑　萍

《河北省委省政府关于推进新型城镇化的意见》提出了到2020年全省常住人口城镇化率达到56%左右，实现1000万左右农业转移人口和其他常住人口落户城镇的目标。这意味着，我省新型城镇化过程，将是上千万农业转移人口市民化渐进过程。这一过程既非简单的农业人口空间形式的迁移，也不是凭借户籍登记“市民化”就能完成的身份转换，必须依托大批农民工进城就业创业进而定居城镇来实现。由此可见，庞大的农民工群体是未来新市民的后备军，是这一城镇化目标实现的关键。

传统研究认为农民工市民化的主要障碍来自于户籍，城乡二元的户籍制度阻碍了农民工市民化。但是对于河北来说，通过近几年的户籍制度改革，农民工群体已经可以同城市居民一样同等享受免费义务教育，参加城乡居民养老保险，申请保障性住房。除了最低生活保障和医疗保险外，农民工基本与城市居民享有同样的基本公共服务，河北省各大城市落户门槛也已经降得非常低，但并没有出现人们预想中的大批农民工落户城市的现象。在新型城镇化背景下，尤其是户籍与福利剥离背景下，农民工市民化到底是一个什么状况，需要我们深入思考。为了准确把握全省农民工市民化现状，为我省有序推进农民工市民化提供决策参考，我们选取了全省11个地级市为调查点，采用问卷调查、座谈会和个案访谈等方法，进行深入调研，并在此基础上形成报告。

一、农民工市民化调查分析

（一）留城与落户相背离，农民工留城意愿强烈，落户意愿较低

在户籍与福利逐渐剥离的情况下，出现了留城与落户相背离的现象。调查显示，68.1%的受访者有留城意愿，24.3%的受访者不愿留在城市，7.6%的受访者没有考虑此问题。在有留城意愿的群体中，56.2%的受访者愿意留在城市，但不愿意落户，27.5%的受访者愿意落户城市，16.3%的受访者没有考虑落户问题。愿意留城的人群中，以青年居多，尤其是1990年后出生的青年人，大多没有干过农活，对农村认同度较低，更愿意留在城市。

随着城市户籍与福利越来越分离，城市户籍对农民工的吸引力也越来越弱，国家各项惠农措施，反而使农村户籍的含金量不断增加，尤其是农村土地价值越来越凸显，农民工更不愿意因放弃户籍而失去土地。在集体经济发达的农村地区，农村户籍附带的集体经济分红，使得农村户籍含金量远远超过城市，这也是农民工不愿放弃农村户籍的重要原因。对于河北这样户籍政策比较宽松的城市来说，农民工即使没有落户，也可以参加城乡养老保险，子女同样可以享受免费义务教育，户籍对其城市生活的制约越来越弱，权衡利弊，更多的农民工选择留城，但不落户，出现留城与落户相背离的现象。

（二）农民进城务工的主要目的是获得收入，而不是市民化

调查显示，87.6%的受访农民工进城主要目的是获得更高收入，6.7%的受访者是喜欢城市生活才进城务工，仅有2.5%的受访者是为了成为城市人而进城务工。市民化并不是农民进城的主要目的，至少不是最初目的，获得更高收入才是农民进城的主要最初目的，这也是农民功利思维的一个重要表现。市民化最初更多是国家意愿的体现。但是农民工长期的城市生活，对城市了解深入，城市生活对其吸引力也越来越大，留城意愿也越来越强烈，进城务工目的由单纯获得收入，向更高层次的市民化倾向转化。

（三）户籍不再是农民工留城的主要障碍，经济困境成为第一大“难”

户籍制度改革不断深入推进，河北各大城市落户门槛相对较低，即使石家庄省会城市只要办理居住证一年以上就可以申请落户，大部分农民工只要有意愿，都可以申请落户，户籍不再是农民进城的主要障碍。但调查显示，大部分农民工都不愿意以放弃土地来换取城市户籍。传统研究过分强调户籍所附带的社会保障和福利对农民工的吸引作用，认为只要将与户籍或常住人口挂钩的社会福利给了农民工，就能吸引农民工定居城市。这只是看到了问题的一个方面，社会福利对老年农民工来说，或许有些吸引力，但对中青年农民工来说，一份稳定可靠的收入，才是他们最想要的。社会福利只能提供最基本的生存保障，不能提供发展的空间，农民工并不想成为政府救济的城市贫民，永远生活在城市最底层。

经济是城市生活的基础，预期在城市能够获得更高收入是农民工向城市迁移定居、实现市民化的主要因素。在农村务农收入水平既定的条件下，城乡收入差异越大，城市吸引力就越强，农民工市民化倾向就越明显，也就是说，农民工在城市取得的收入越高，市民化意愿倾向就越强烈。相反，由于城市的生活成本、就业成本和子女教育费用比农村高，农民工没有一定的经济收入预期将很难维持家庭在城市的生活，难以实现市民化。

河北农民工月收入多在3000—4000元，从绝对数字上看，与城市职工的工资差距不大，但农民工要支付租房费用，提高了农民工的生活成本。农民工无法获得银行贷款，仅靠务工收入无法支付高昂房价。调查显示，在不愿落户城镇的农民工中，因买不起住房而不愿落户城镇的占95.8%，因生活成本高不愿落户城镇的占58.3%。

（四）农民工愿意定居的城镇类型与政策引导出现差异

调查显示，当前农民工最想定居的城市类型是一般地级市，占愿意定居城镇人数的46%，其次是省会城市和县（县级市），分别占25%和22%，选择在镇上定居的比例最少，为9%。数据显示，农民工愿意定居的城市类型偏向于“城”而非“镇”，而且更愿意定居在“大城市”或“特大城市”，选择定居在一般地级城市及其以上规模城市的比例超过70%。从当前中国的现实情况来看，大城市、特大城市不管是在人口容量上还是在交通等基础设施上都达到或即将达到饱和状态，政府要合理控制这类城市的规模。但是另一方面正是由于大城市、特大城市拥有更多的就业机会和更好的公共设施，使得这类城市成为进城务工人员定居意愿较强的城市类型。如何引导农民工向中小城市、镇流动定居将成为摆在政府面前一大难题。

二、促进农民工市民化的对策思考

（一）弱化户籍城镇化，走常住人口城镇化之路

新型城镇化是以人为本的城镇化，更注重人的自由发展，而不仅仅只是户籍身份的城镇化。农民工市民化要不断弱化户籍的人口控制功能，还原户籍原本的人口登记功能，因此要弱化户籍城镇化，不必过分强调农民工落户城市，而是努力提升农民工整体素质，促进其能力、素质的市民化，这是更深层次的市民化，也是新型城镇化的本质所在。首先以国际通用的城镇化标准，即常住人口城镇化率来衡量城镇化水平。户籍城镇化是户籍二元结构背景下中国特有的一种城镇化，应伴随户籍制度改革和新型城镇化发展逐渐弱化。其次要还原户籍本质，剥离附着在户籍上的社会福利以及土地承包权。对于河北来说，户籍与社会福利的剥离已经迈出了很大步伐，应进一步将户籍与土地承包权分离，减少农民工因进城落户而失去土地的忧虑。最后将“农民工”称谓改为“新市民”。“新市民”称谓更体现了对农民工群体的尊重，也暗含着这一群体享有与城市市民同等的权利和待遇。这表面上是称谓的改变，深层次体现了农民工从社会排斥走向社会融合。使用“新市民”称谓初期，要多种方式进行宣传，各种文件、新闻报道都要规范使用“新市民”，形成使用“新市民”称谓的氛围，形成尊重农民工的社会氛围。

（二）促进农民工就业，提升市民化能力

实现就业，获得稳定收入是农民工留城的基本条件，也是重要条件。政府应加强农民工就业服务，提升农民工市民化能力。一要通过产业结构调整，大力发展服务业，尤其是就业吸纳能力强的劳动密集型产业，积极承接京津服务业向外转移，为农民工提供更多就业机会。二要完善针对农民工的创业扶持政策，鼓励农民工以创业带动就业，加大对农民工创业的金融支持，简化程序，降低门槛，政府可以给予适当的贴息补贴，让金融成为农民工创业的助推器。三要创新农民工职业教育培训。整合教育、人社、农业等部门培训资源，根据企业需求，采取订单式、定向型、委托培养方式，使培训和就业有效衔接。

（三）给予人性化关怀，提升市民化意愿

调查显示，农民工最初进城目的并非市民化，而是获得更高收入，长期的城市生活使他们越来越喜欢城市，市民化意愿也逐渐增强。鉴于此，政府要给予城市生活的农民工更多人性化关怀，提升其市民化意愿。重点注意以下几个方面：一是解决住房困难。相对稳定收入来说，住房问题是农民工面临的第二大障碍。引导房屋中介机构向农民工市场靠拢，增加廉租房源。借鉴外省经验，探索实施政府统租房，建立针对农民工及城市低收入群体的“城市住房保障基金”。二是建立农民工工会，鼓励农民工积极加入工会。工会要积极维护农民工收入分配权益、劳动安全卫生权益、社会保障等合法权益，为农民工提供法律援助，切实让农民工感受到城市温暖，激发其潜在的市民化意愿。三是加强市民化软文化建设。通过社区组织加强农民工和城市居民沟通交流，帮助农民工消除城市生活中的心理隔离、文化隔离。鼓励农民工积极参加社区文化活动，在参与活动的过程中扩展社会交往范围，增加社会资本，提升农民工市民化社会能力。

（四）尊重农民工意愿，构建多元土地流转方式

农民工市民化过程中，要充分尊重农民工意愿，确立农民工在土地处置中的主体地位，允许农民工进城落户不以放弃农村土地为代价。同时要建立多种形式的农村土地流转机制，给予农民更多的选择空间。可以尝试以下几种形式：一是土地入股，建立土地股份制合作社，农民工以土地入股，获得股权和分红；二是转让土地承包权，通过一次性转让土地承包权，获得转让费，用于城市生活支出；三是土地置换，通过土地置换公司，将土地使用权与城市住房按一定比例置换，帮助农民工更快定居城市。

作者单位：河北省社会科学院社会发展研究所