经济全球化背景下的私有化

第一节　经济全球化背景下的私有化

“私有化”一词最广泛的含义，是指通过减少或限制政府当局在使用社会资源、生产产品和提供服务中的职责，与此同时增加私营企业在这些事务中的职责的一切行为。在现代资本主义的发展过程中，私有化是一种非常常见的现象，尤其在经济活力不足的阶段，私有化经常被作为一种刺激手段来使用，但对于很多实行传统计划经济的国家，私有化具有更特别的含义。

一、各领域的私有化

在19世纪到20世纪的大部分时间里，政府承担了范围日益扩大的社会责任，特别是承担了社会性的医疗卫生等责任。19世纪后叶，特别是20世纪初期，政府承担了提供基础设施的职责，如建设高速公路、机场、港口、电信和邮政服务、供水与储水、排污与灌溉系统、医院、学校等，有些基础设施实际上是由私人企业建造和拥有的，后来才收归国有，尤其是一些铁路、输变电网和电信网络。20世纪60—70年代，一些从殖民统治下独立出来的国家将基础设施收归国有作为政府正常的任务和责任。到20世纪70年代末，世界上绝大多数国家政府都广泛承担起了提供基础设施和各种生产服务的责任。

从20世纪80年代起，新的趋势开始出现，这种趋势主要表现为对大批原本属于公共领域的行业进行私有化，同时伴随着在原来受保护的行业中引入竞争、减少对私营企业行为的限制等。自此，私有化范围逐渐扩大，各国政府开始了各个领域的私有化，包括基础设施部门、教育和医疗等公共服务部门、能源部门、电信和邮政服务部门、交通部门，甚至政府某些特定职能部门的私有化，比如，公安与监狱等部门的私有化。在这些领域的私有化中，有些是比较成功的，的确能提高效率，有些则带来很多负面影响，甚至造成了严重的社会后果，引发一系列其他社会问题，有其局限性。

二、私有化的局限

从经济层面上看，私有化以提高经济效益为目的，如公有企业私有化后，经济效益可能提高了，但相应的社会成本可能增加了，有时甚至会大大超过效率提高带来的收益，如就业歧视和失业的增加，对资源和环境的过度开发，所提供的公共产品和公共服务的质量和数量下降而价格却上升，等等。从社会层面看，私有化也会加剧社会的贫富分化，导致社会的不安与动荡。从政治层面看，私有化也削弱了政府及其维护社会公平的能力。从文化层面看，私有化也极有可能侵蚀普遍的文化价值观念，使其屈从于商业利益的需要。具体地说，私有化的局限表现在以下几个方面。

（1）缺乏投资治理法规。公共机构往往缺乏充分指导私营投资者运作行为的法规，私有化过程中也缺乏约束公共机构自身行为的法规，从而导致私有化过程中的混乱。

（2）竞争不充分与私营垄断。私有化的支持者认为私有化会引入更多的竞争，从而提高效率。但是有些私有化案例中，随着放松管制，最终导致了伴随垄断或半垄断情形的不良后果。这使企业赢得绝对的市场份额，导致消费者在获取他们所需的产品和服务时几乎没有选择余地，而且企业一旦确立市场支配地位，往往会提高价格。

（3）公共产品供应中的不公平现象。政府也有可能将公共产品的提供转包给私营者，并在他们不能获利的时候补偿他们。当政府无法负担这种补偿时，就会允许私营者向服务受益者收费，从而不可避免地引发严重的不公平问题，使原来的公共产品现在成了富人产品，而穷人则无法享受作为一个公民的合法权益。私有化会将社会分成“有”与“没有”两个群体，两个群体享有的服务（比如教育、治安保护、干净的饮用水、供电以及娱乐设施）或者服务的质量有着很大的差别，使人们不得不花费更多的收入来满足这种“基本需求”。

（4）欺诈行为与腐败。私有化会为企业的各种欺诈行为创造条件。比如，在20世纪90年代的俄罗斯，一些企业在私有化浪潮中积聚了大量的财富，尽管在国家垄断之下也容易发生贿赂，但是在私有化情形下，在出售或出租国有资产的招标或决策过程中，产生腐败的可能性大大增加了。

三、私有化的经验教训

私有化应被看做是提高效率的手段，而不是削减或破坏政府地位的途径。在有些情形下，私有化也许是好的选择，但是在另外一些情形下，对公共部门进行改革也许反而是更好的选择。关于私有化的经验教训可以简要总结如下。①逐步形成有效的治理、强有力的管制和监管制度。②不要对公共部门仍可以做的领域进行私有化。③绝不要出于意识形态上的原因进行私有化。④确保对监管体制的民主控制，并使政府能够在私有化遭到重大失败时撤销私有化。⑤壮大公共部门和私有部门之间的第三部门，即基金会、慈善机构、市民社会。

此外，实施私有化要因事、因地制宜，所有利益相关者都要参与，要有强有力的实施程序。在私有化过程中，我们必须遵循以下的行动准则。①维持或建立一个明确私营者必须达到的目标的可靠监管机制。②确保公平的、有意义的竞争，确保一个竞争性的、透明负责的投标过程。③用一种使有关国家、省市政府、市民信服的方式对业绩进行考核。④必要时实施处罚。⑤保护弱势群体并处理（转化）社会成本。⑥保护公共产品或公共资源，如要防止诱使私营参与者过度使用、特别是破坏公共产品的激励结构。⑦防止将自然垄断转为商业垄断。⑧不断提升公共部门的财力，确保当消费者没有能力来支付公共产品成本费用的时候，能够在必要服务（例如用水、教育、能源、通信以及交通）上对私营者进行补贴。

政府在推行私有化时，要以全社会的利益为基础，建立和维持一个有效合理的监管体系，确保公平竞争，但是也不可能始终做到对社会、对企业公平合理、全面有效的治理和监管。从企业这方面来说，虽然企业对社会公共利益负有不可推卸的责任，但仅仅依靠社会责任感或指望企业的善意是不能保证所有企业（无论是公有企业还是私有企业）始终对社会利益负责。那么，怎样才能在政府和企业的能力或意愿有缺失的情况下，保证弱势群体的利益和社会公共利益不被私有化损害呢？答案是依靠所有利益相关者充分地、广泛地民主参与。

公有企业是全社会的公共财产，公有企业的私有化不只涉及买卖两方的一个简单的市场交易，而是牵涉社会各方利益的一场博弈。只有利益相关各方根据合理透明的游戏规则来公平竞争，博弈各方的利益才能得到认定和保证。对处于弱势的各利益群体来说，认识到这一点并积极主动地参与到这一博弈过程中去，以争取和维护自己的利益尤为重要。

因此，我们可以把市民社会称为私有化治理中的第三个支柱，而与政府和私营企业这两个支柱并列，只有维持三个支柱间的力量平衡才能有效地应对私有化过程中的各种挑战。