民生政策与法律的辩证统一关系

（一）法律是党的政策的具体体现，党的领导依靠社会主义法治

民生政策反映出执政党关于民生问题的政治主张，并通过法律加以确立。共产党作为执政党是国家的领导力量，但其本身不是国家机关，因此，其政策只能是政党意志，而非国家意志，政策的非国家意志性，使其不能名正言顺地依靠国家强制力普遍实施。要切实体现党的领导，使其具有国家意志的属性，保证其在社会政治、经济、文化生活的各个领域正确贯彻实施和落实，就必须依赖于另一种统治工具，即表现为国家意志的具有规范性、稳定性、强制性的法律。就是将政策上升为法律，实现政策的法律化。

（二）党的政策是法律的灵魂，法律离不开党的政策的指导

党的十三大报告中指出，“党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导……党对国家事务进行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志。”这从另一个方面说明法律是党的主张和人民意志的统一，是被国家权力机关接受或认可的政策的规范化、定型化和进一步发展。执政党的一切活动都在于实施其政治主张，法律作为许多统治工具中的一种，必然要求反映和体现党的政策。在党的领导下，一些带有指导性、方向性、原则性的或者经过实践检验行之有效并且符合客观形势需要的民生政策，被具体化、规范化为直接调整社会关系的民生权利义务关系，从而被赋予法律特征、法律价值、法律功能，更利于实现社会的进步和党的领导。从这个意义上讲，在法律所规定的权利义务关系被履行的同时，隐含其中的政策也得到了贯彻和实施，执政党对事关国计民生的社会政治、经济、文化等方面的领导得以实现，执政党的领导地位得以巩固和加强。

（三）政策在法律允许范围内对法律实施具有指导、补充、完善作用

法律一经公布实施，即应严格遵守执行。但是，处于经济社会转型时期，法律因其自身的稳定性，无力自发地对各种客观变化做出及时反应。同时由于有些法律过于原则、抽象甚至模糊，立法滞后和操作性不强的特点难免凸显出来，法律不能适应现实社会生活的需要时，就需要能对客观形势变化做出迅速灵活反映的政策的指导和补充。当然，这种指导不是任意指导，而是保持在法律原则的允许范围之内，以国家法律授权许可的方式运行。如我国刑事、民事、婚姻、诉讼等各个法律以及各类问题的司法解释，都具体指导着司法实践工作。如2014年最高人民法院公布的《关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》，就集中反映了改革开放以来建筑领域存在的拖欠农民工工资、黑白合同、因资格、资质缺陷影响合同效力问题、实际施工人的劳动权利保障等等问题，具有极强的现实指导意义。

要使党的各项民生政策得到贯彻，必须完善民生方面的立法。政策与法律二者相互作用，相互配合，辩证统一。执政党根据客观形势的发展变化，针对某一时期民生发展的新问题，提出政策，然后将政策法律化，形成相对稳定的制度。法律一经制定，付诸实施，即具有相对的独立性、稳定性和权威性，相应政策的实施及新政策的制定必须受法律的制约。经过一段时期的社会实践，相对稳定的法律不能适应形势的发展时，政策面临调整，法律也需要完善。比较而言，政策更具有灵活性，能够及时调整民生关系中的新变化；法律则应把握政策的精髓，不断适应新的社会关系，才能保证民生领域的正常秩序。

在社会主义法律体系没有建立以前，党的政策与法律关系结构是“政策做主导，法律做工具”，即“以政策为主，兼有法律”。^[6]随着社会主义法治建设的逐步完善，党的领导只能理解为路线、方针、政策上的宏观领导，而不是对行政工作、司法业务、经济活动、文化教育等等事务的具体干涉。一旦路线、方针、政策、任务确定下来，就应该依靠各部门积极地去实施。这时，党也由宏观上的决策地位转换为宣传、动员、教育、监督等的“监政”地位。政策与法律关系也由此前的“政策作主导，法律作工具”逐渐转型为“政策作先导，法律相跟进”的新的结构形态。党的十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》吹响了全面深化改革的集结号，宣布改革进入了全面深化改革的新阶段。相应地，党的政策与法律有了新的阐释，即开始了“政策做引导，法律做依据”的政策法律关系新结构，依法治国方略的深化与具体化路径更加清晰，那就是加强顶层设计、依法推进改革。

如今的改革与改革开放初期的改革有了明显的区别，其中最为突出的一点就是民生法治背景不同。

1978年开启的改革，是在社会主义法律体系不健全不完善基础上的从无到有，从少到多的过程，今天的改革则是在中国特色社会主义法律体系已经形成的基础上的改革，是更多地或者说主要强调顶层设计的改革。发展民生，改善民生最大的区别是依据法律，而不是依据政策。改革需要依法稳步推进，法律制度需要更加健全，那种认为改革就是要“大胆突破、勇闯禁区，敢于冲破法律的束缚”的观点，与依法改革的中央精神显然是相违背的，是不适应现代改革实际要求的。正如习近平总书记2015年在山东考察时指出，“要准确推进改革，认真执行中央要求，不要事情还没弄明白就盲目推进。要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。”也就是说，在深化体制改革过程中，涉及民生领域的改革与现行法律制度的矛盾是不可避免的。一方面，改革不能拖宕，但也不能抢跑，要通过顶层设计，有序依法推进，避免由于盲目改革给国家社会和人民生活带来不必要的损失；另一方面，改革如果需要突破现行法律，则需要有法律的特别授权，禁止没有法律依据的所谓改革。

一个典型的事例就是广东的试点。2012年5月，广东省人民政府向国务院呈报了关于深化行政审批制度改革先行试点的请示，请求国务院授权该省调整由法律、行政法规和国务院文件规定的部分行政审批。这些行政审批中有25项要由全国人大常委会授权国务院暂时进行调整。在十一届全国人大第三十次会议上，全国人大常委会授权国务院在广东省暂时调整部分法律规定的行政审批。据此，广东深化行政审批制度改革试点得以规范有序推进。以我国广受老百姓关注的农村土地问题为例，现行的土地管理法与推进农村土地流转、增加农民财产性收入改革的目标存在着一定差距，但这并不意味着因此就可以违法买卖农村集体土地、承包地、宅基地。在现行土地管理法没有修改之前，任何借口改革而违反法律的行为都是不允许。总之，依法依规全面深化改革，任何突破现行法律的改革都要得到法律授权，已经成为新时期改革应当遵守的基本原则。

以计划生育政策的演变和发展为例。我国1980年的《婚姻法》和1982年的《宪法》都规定了国家推行计划生育的原则，但是没有具体规定其计划内容。实践中，普遍执行的是1982年3月中共中央、国务院制定的《关于进一步做好计划生育工作的指示》，即要求国家干部和职工、城镇居民，除特殊情况经过批准者外，一对夫妇只生育一个孩子，农村普遍提倡一对夫妇只生育一个孩子，某些群众确有实际困难要求生育两孩的，经过审批可以有计划地安排。独生子女的计划生育工作一直以党和国家基本国策的形式强制推行，直到2001年，《人口与计划生育法》颁布实施，计划生育工作自此开始走上依法治理的轨道。为了促进人口均衡发展，完善人口发展战略，2015年10月召开的十八届五中全会制定了全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。但是，在依法治国的背景下，仅有此政策是不够的，或者说是不能执行这个已经改变了的政策，此时规范人们生育行为的仍然是人口与计划生育法。直到十二届全国人大常委会第十八次会议依据党的政策修改了人口与计划生育法，才标志着二孩政策的实施有了新的法律依据，施行三十多年的独生子女政策宣告终结。

政策和法律的根本目的都是集中体现人民的意志和利益，反映民生诉求，即两者都是集中和体现人民意志的形式。但是，随着社会主义法治进程的推进，党的执政方式发生了根本性的变化，政策与法律的集合更加紧密，更加科学。政策指导法律的制定和法律规范社会有序发展有了更为实质性内容。在新的历史阶段，不论政策与法律，都有了更深的民生意蕴。