树立应急法治理念提高依法应急能力

谷春江

党的十八届四中全会提出了建设中国特色社会主义法制体系，建设社会主义法治国家的总体目标，提出全面推进依法治国的重大战略任务，为突发事件依法应急、依法管理、依法处置，为全面推进突发事件应急管理法治化指明了方向。我国2007年颁布的《突发事件应对法》将突发事件分为四大类，即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件，基本涵盖了各领域中危害公共安全的所有突发性事件。十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)要在经济、民主、文化、民生、国家安全、生态环境、改革、反腐败等重点领域加强立法，这就为处置各领域中的突发事件提供了法律保障，加强重点领域的立法，就是从根本上预防和减少突发事件的发生。《决定》中提出，深入推进依法行政，加快建设法治政府。要求依法全面履行政府职能，健全依法决策机制，深化行政执法体制改革，坚持严格规范公正文明执法，强化对行政权力的制约和监督，全面推进政务公开，这为提高政府依法应急能力提供了法制保障。要提高各级政府及其工作人员的应急管理能力，必须树立以下几方面的法治理念:

一、树立有法可依的应急法治理念

2003年针对“非典”疫情适时制定公布的《突发公共卫生事件应急条例》标志着我国应急管理法治建设真正开始，进而将突发公共卫生事件应急处置纳入了法制轨道。

2004年3月国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》明确指出，建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，妥善处理各种突发事件，维持正常的社会秩序，保护国家、集体和个人利益不受侵犯。

2007年正式颁布《中华人民共和国突发事件应对法》，进而我国已初步形成以《突发事件应对法》为基本法，加上《国家安全法》《传染病防治法》《食品卫生法》《防震减灾法》《消防法》《安全生产法》《破坏性地震应急条例》《水法》等几十部单行立法与之并存的全方位、多角度、分层级、多领域的应急法律体系，突发事件应急管理从预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会管理与动员、恢复与重建、应急保障、评估与奖惩、应急管理培训等机制依法运行，真正做到突发事件应急管理有法可依。但我们也看到在一些领域应对突发事件的相关法律还不健全，在处置非常规的突发事件时，管理者无法找到法律依据，也就无法做出准确的应急决策，例如应对恐怖袭击，相关的法律依据就不充足，十八届四中全会的《决定》明确指出，贯彻落实总体国家安全观，加快国家安全法治建设，抓紧出台反恐怖等一批急需法律，推进公共安全法治化，构建国家安全法律制度体系。

二、树立有法必依的应急法治理念

传统突发事件应急管理与现代突发事件应急管理最大的区别就是“人治”与“法治”的区别。“人治”是基于管理者个人能力和主观经验之上，对事件做出决策的主观行为。众多事实告诉我们，这种缺乏科学依据和法律保障的“人治”应急管理方式，往往会导致事件态势的进一步扩大，最终导致突发事件所造成的影响和损失更为巨大。而现代的突发事件应急管理是建立在“法治”基础上，管理的方法、管理的手段、管理的过程都要服从法律的规范，在法律的范围内依法应对。

这就要求政府所有应对行为都要排除法外行政，在以往，许多管理者和执行者认为，应对突发事件需要行使紧急权利，这种紧急权利不应受到法律的约束，否则就不能有效处置突发事件，这个观念是错误的。虽然突发事件的处置一般属于非常规决策，在紧急状态下，为了维护国家主权，保护社会秩序和公共利益，政府可以根据宪法或法律的授权，采取必要的应急措施，但此时政府处置行为的合法性就显得更为重要。《突发事件应法》第七条明确规定:“突发事件发生后，发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展，组织展开应急救援和处置工作，并立即向上级任命政府报告，必要时可以越级上报”。

三、树立执法必严的应急法治理念

严格执行法律，就要求政府行政管理者和执法者严格贯彻好这一法制原则要求，结合本职工作，在突发事件预防准备、监测预警、信息报告、决策指挥、危机沟通、社会管理与动员、恢复与重建每一个环节都要严格执突发事件应对法和其他单行实体法，不折不扣，程序上要合法规范，实体上要依法行政、依法决策、依法管理。十八届四中全会《决定》着重强调要建立健全社会矛盾预警机制，建立健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济救援机制，畅通群众利益协调、权益保障法律渠道。把信访纳入法治轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。

突发事件具有紧急性，宪法和法律出于利益损失最小化的立法考虑，给予政府更多的应急权利，但这种应急权利也是一把“双刃剑”，执法必严既要求政府行使应急权利带领民众战胜危机，同时也要求在法律允许范围内，造成损失最小情况下，保证法律赋予公民的最基本的权利不受侵犯，如生命权、不受奴役权等最基低限度人权得到保障。因此法律要对政府的应急权利做出明确规范，这种规范应具有不可逾越性，以防止行政主体在应对突发事件时滥用应急权利，在根本上背离宪法和法律的宗旨，违背依法行政的原则。十八届四中全会《决定》明确指出行政机关不得法外设定权利，没有法律法规依据不得做出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。推行政府权力清单制度，坚决消除权利设租寻租空间。

四、树立违法必究的应急法治理念

违法必究要从两个方面考虑，首先是突发事件直接责任人的违法行为必须追究。对突发事件进行调查研究，一旦定性为责任事故的，依照法律必须追究相关责任人的责任，触犯法律的依法移交司法机关立案侦查。

其次，是对在突发事件中具有应急管理责任的政府行政人员，其行政责任也必须依法追究。不但要追究其在突发事件应急管理过程中的失职和渎职行为以及腐败问题，涉嫌犯罪的要依法处置，同时更要追究其在处置突发事件过程中决策责任，十八届四中全会《决定》指出，要建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制，对决策严重失误或者依法应该及时做出决策但久拖不决造成重大损失、恶劣影响的，严格追究行政首长、负有责任的其他领导人员和相关责任人员的法律责任。有效防止玩忽职守、不恰当履行职责、逃避责任等现象发生，明确表明，要加大“行政问责”的法律力度，政府在处置突发事件过程中，相关领导或者责任人如果不作为或者不及时积极作为，同样也要受到追责。

树立应急法治理念，提高依法应急能力，完全符合十八届四中全会精神，全会指出依法治国是坚持和发展特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安，因此加强我国应急管理的法治化进程势在必行。

(中共吉林省委党校)