关于城镇化与城市化的讨论

第一节　关于城镇化与城市化的讨论

改革开放以前，我国没有“城市化”与“城镇化”的提法，只有城市发展方针、城市建设、城市管理的说法。20世纪70年代末，城市化的概念才从国外引入我国。在后来有关城市的研究中，有时会出现两个看似相同又似不同的术语，即“城市化”和“城镇化”。其实这两个术语都来自urbanization一词，是同一个词汇的两种不同译法，其根本含义是指大量农业人口向非农产业和城市或城镇的转移。20世纪80年代初，我国在农村广泛实行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民发展生产的积极性，促进了农业生产力的迅速解放；同时长期束缚于土地的农业劳动力得到了释放，加上人多地少的矛盾十分突出，从而出现了大量的农村劳动力要向非农产业转移、向城市和城镇转移。发达国家的城市化走了一条以工业化为推动力、人口向大城市集中的道路。而中国是一个有着悠久农业文明、人口众多、自然条件差异很大、地区发展不平衡的国家，因此，改革开放以后，广大的农村人口要向城市转移，应向什么城市转移？如何转移？中国城市化的发展道路应该怎么走？这些问题一直是我国学术界和实际工作者争论的热点问题。在这些争论中，主要有以下三种观点：

一是小城镇发展模式。在我国，主张走小城镇道路的观点最早出现在20世纪80年代，至今它仍占主导地位。这种观点从国情出发，认为我国原有的城市无力接纳众多的农村剩余劳动力和乡村人口，同时我国的国力又难于再建更多的新城市，因此只能在原有的乡村集镇的基础上发展小城镇，这样一部分农民就可以“离土不离乡、进厂不进城”，将大量的农村剩余劳动力就地消化。这种观点极大地影响了我国在20世纪80年代的农村工业化和农村城市化的实践。

二是大城市发展模式。这是20世纪90年代国内一些学者根据国际经验及针对小城镇模式的缺陷而提出的观点。他们认为，国际经验证明，城市，特别是规模较大的城市，会产生明显的聚集效应，从而带来更高的规模收益、更多的就业机会、更强的科技进步动力和更大的经济扩散效应。小城镇的发展存在着制约因素，它是特殊历史条件下的产物，是在城乡分割体制下产生的；分散式的小城镇经济规模小、经济效益低，难以担当转移几亿农民的重任；发展小城镇不能从根本上解决农村改革与发展的问题，而且过度发展小城镇会造成土地的浪费和生态的破坏，会得“农村病”，这比“城市病”产生的问题更严重。

三是中小城市发展模式。这是一种走中间路线的城市化模式。提出这一模式的学者认为，我国为了避免“城市病”和“农村病”，应依托现有的县城（包括县级市）发展中小城市，再把一些条件较好的中等城市扩展成百万人口的大城市，并适当保留、改制和建设一些重点小城镇。

以上三种观点各有道理，但本书笔者基于国情，认为城镇化战略更符合我国当前的实际。其出发点基于以下三条。

第一，从城市化的发展过程来看。一般来讲，城市化发展过程包括村落的集镇化（乡镇化）、乡镇的市镇化（城镇化）、县城（城镇）和小城市的大城市化、大中城市的国际化。前两者为农村城市化，或叫“城镇化”，主要体现为农村人口向城镇的转化与聚集；后两者为城市化，体现为农村人口向大城市的转移与城市内涵的提升、城市的进一步现代化。所以，从长远来看，城镇化是城市化的一个阶段。发达国家由于人口少、大城市工业化程度比较高，大多走的是农村人口向大城市积聚的城市化道路。但我国在改革开放初期，由于大城市工业化程度不高、城市经济还不发达，难以接受大量农村剩余劳动力的转移，所以应在政府的主导下，强调农村人口向乡镇企业和小城镇转移。在这个意义上，我国应使用“城镇化”的概念，而不是“城市化”的概念。

第二，从城镇化的含义来看。城镇化与城市化都是指大量农业人口向非农产业地区转移，但前者既包括城市，也包括镇。我国非农村社区不仅包括大中小城市，还包括镇（含建制镇和非建制镇），因此政府采用“城镇化”的提法，是基于本国人口众多的国情。从全国的角度出发，强调我国的城市化不仅仅是像西方那样农村人口向大城市转移，更要注意发挥小城镇的作用，防止一些地区人口大量拥入大城市所产生的“城市病”。因而把“城市化”称为“城镇化”，更符合我国现阶段的国情，符合中国的实际。所以，在我国政府关于城市化的政策和战略中，都是采用“城镇化”的提法。

第三，从不同时期城镇化任务的变化情况来看。改革开放之初，我国有80%的人口生活在农村，20世纪80年代农村联产承包责任制的实施，极大地解放了农业生产力，加上人多地少的矛盾始终比较突出，农村剩余劳动力问题日渐突出，出现了一浪高过一浪的“民工潮”，至今持续不衰。从城市化发展的阶段看，农村人口城市化、农村人口向小城镇和乡镇企业转移是我国改革开放初期城市化的头等任务。但20世纪中后期，在市场经济的作用下，我国农村人口大量向大中城市转移。所以，2000年之后，在我国城市化发展的新时期，党的十六大报告明确提出，要逐步提高城镇化水平，坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路。我们可以看出，在城镇化的提法上，这一论断是我国以前城镇化政策和战略的继续，但它认为在新的历史阶段，要实现大中小城市和小城镇的协调发展。这是一个根本性的变化，符合新时期我国城市化发展形势。无论是提“城市化”或“城镇化”，实质是一样的，在总体目标上没有区别，即要实现由农业社会向现代工业社会转变。但要注意，提“城市化”时，不能忽视小城市和小城镇的发展；提“城镇化”时，不能忽视大中城市的发展。