以广东为例

以广东为例&;;&;;&;;&;;_粤治撷英治理现代化的广东探索

何增科

地方治理是国家治理的重要组成部分，地方治理现代化是国家治理现代化的一项重要内容，地方治理创新是通向地方治理现代化的必由之路。近些年来浙江和广东等省地方治理创新高度活跃，高质量的地方治理创新层出不穷，他们已经成为全国范围内地方治理创新的领跑者，其地方治理现代化在全国范围内也处于领先水平。本文以广东省为例，选取了2000年以来广东省申报“中国地方政府创新奖”的项目和获得“粤治”优秀案例的项目为分析对象，分析了广东省自2000年以来地方治理创新的类型分布与演变趋势，总结了广东省地方治理现代化的基本特点，并对广东省治理创新和治理现代化的未来努力方向进行了展望。

一、广东省地方治理创新的类型分布与演变趋势

北京大学中国政治学研究中心教授 何增科

“中国地方政府创新奖”是由北京大学中国政治学研究中心的前身中国政府创新研究中心联合中央编译局和中央党校的相关研究机构联合举办的全国性民间奖，目的在于鼓励地方政府创新行为。该奖项创办于2000年，每两年一次，到2016年已经举办了八届，在学术界和政界享有很高的声誉。从历年来广东省申报“中国地方政府创新奖”的项目数量和获奖项目数量可以看出广东省地方治理创新的活跃程度（它可以根据申报“中国地方政府创新奖”项目的数量所反映的发生频率来衡量）和创新项目质量（它可以根据获奖项目数量来衡量）。八届“中国地方政府创新奖”申请项目总数为2004个，其中广东省申请项目总数为114个（具体项目名录见附录一），占比达到5.69%，而第七届全国申报项目中广东一省占比竟高达28%以上，第八届全国申报项目中广东一省的占比也高达23%以上，这从一个侧面反映出广东省确实是地方治理创新大省，地方治理创新非常活跃。^[2] 而从“中国地方政府创新奖”获奖项目数量来看，八届“中国地方政府创新奖”获奖项目总数为177个（剔除两个非地方政府层级的创新项目），广东省一个省份获奖项目总数为18个（具体项目名录见附录二），占比达到10%以上或者说十分之一以上。^[3]获奖项目多反映出高质量的地方治理创新多，这从一个侧面说明广东省在全国各省份中同时还是地方治理创新强省。

2000年以来，广东省地方治理创新在不同年份的活跃程度存在着很大的差别。广东省全省申报历届中国地方政府创新奖的项目数量的变化从一个侧面反映了这一点。见图1。在图1中，广东省申报历届中国地方政府创新奖的项目数量经历了起伏波动，但总体上呈现上升趋势，这从一个侧面反映出进入新世纪以来广东省地方治理创新日趋活跃的发展趋势，尽管这其中不同年份有起伏波动。

图1　广东省申报历届中国地方政府创新奖项目的数量

地方治理创新有多种类型划分方法。本文沿用了作者对地方政府创新四大类28个子类的类型划分，以便于对广东申报中国地方政府创新奖的项目进行类型划分并分析其总体状况与演变趋势。地方治理创新的四大类和28个子类分别是：政治改革类，行政改革类，公共服务类，社会管理类。政治改革类地方治理创新又可以进一步细分为7个子类：民主选举类，民主决策类，民主管理类，民主监督类，政务公开类，提高立法质量类，司法改革类。行政改革类地方治理创新也可以进一步细分为7个子类：改善监管类，节约成本类，提高效率类，绩效管理类，行政问责类，依法行政类，专业行政类。公共服务类地方治理创新可以进一步细分为7个子类：服务特殊人群类，保护弱势群体类，扶贫济困类，社区服务类，社会保障与社会救助类，服务方式创新类，基本公共服务均等化类。社会管理类地方治理创新也可以进一步细分为7个子类：社会组织管理类，社区管理类，流动人口管理类，信访体制改革类，利益协调与纠纷调处类，社会治安管理类，社会应急管理类。^[4]

从2000年以来到2016年八届中国地方政府创新奖广东申请项目的类型分布来看，社会治理类地方治理创新项目总数处于领先地位，其次为公共服务类地方治理创新项目，再次为行政改革类地方治理创新项目，政治改革类地方治理创新项目数量最少。具体见图2。而从前述四大类项目各自的演变趋势来看，社会治理类地方治理创新项目逐年增多，而在第六届（2011—2012年）到第七届（2013—2014年）之间项目数量激增，随后到第八届（2015—2016年）又出现明显的下降趋势；公共服务类地方治理创新项目则在高位上经历了三个起落波动；行政改革类地方治理创新项目虽有起伏波动，但总体上呈现出稳步上升的趋势；政治改革类地方治理创新项目其间经历了两次起落而在低位上徘徊。具体见图3。

图2　广东省申报历届中国地方政府创新奖项目的类型分布

图3　广东省申报历届中国地方政府创新奖的四类项目的演变趋势

从2000年以来到2016年八届中国地方政府创新奖，广东申请项目中政治改革类项目7个子类型的具体分布来看，民主选举和民主决策类地方治理创新项目处于领先地位，其次为政务公开和民主监督类地方治理创新项目，再其次为民主管理和司法改革类地方治理创新项目，提高立法质量类地方治理创新项目则付之阙如。具体见图4。而从这7个子类型的演变趋势来看，民主选举类地方治理创新项目第一届数量最多，第五届又出现过一次，而在其他各届则归于消失，民主决策类地方治理创新项目从第六届开始出现并有所增加，民主管理类地方治理创新项目从第一届出现过一次后就归于消失，民主监督类地方治理创新项目仅在第四届和第五届各出现过一次此前和此后都没有再出现过，政务公开类地方治理创新项目在第四届、第五届和第七届各出现过一次而在其他各届则未曾出现过，司法改革类地方治理创新项目仅在第一届出现过一次，随后就未再出现过，提高立法质量类地方治理创新项目自始至终就不曾出现过。具体图5。

图4　广东省申报历届中国地方政府创新奖的政治改革类项目中7个子类型的具体分布图

图5　广东省申报中国地方政府创新奖的政治改革类项目中7个子类型的具体演变趋势

从2000年以来到2016年八届中国地方政府创新奖广东申请项目中，行政改革类项目7个子类型的具体分布来看，提高效率和改善监管这两个子类型的地方治理创新项目的总数处于领先地位，绩效管理类、依法行政类和节约成本类这三个子类型的地方治理创新项目的总数处于第二梯队的地位，专业行政类地方治理创新处于第三梯队的地位，而行政问责类项目处于缺位的状态。具体见图6。从这7个子类型的演变趋势来看，改善监管类地方治理创新项目在起伏波动中缓慢上升，节约成本类地方治理创新项目在低位上徘徊不定，提高效率类地方治理创新的项目虽有起伏波动但总体上呈现明显增加的趋势，绩效管理类地方治理创新项目在起伏波动中呈现出稳步上升的趋势，行政问责类地方治理创新项目始终处于缺位状态，依法行政类地方治理创新项目在起伏波动中呈现逐步增加的趋势，专业行政类地方治理创新项目经历了一个从无到有的演变过程。具体见图7。

图6　广东省申报历届中国地方政府创新奖的行政改革类项目中7个子类型的具体分布图

图7　广东省申报中国地方政府创新奖的行政改革类项目中7个子类型的具体演变趋势

从2000年以来到2016年八届中国地方政府创新奖广东申请项目中，公共服务类项目7个子类型的具体分布来看，服务特殊人群类和服务方式创新类这两个子类型地方治理创新项目就其数量来说处于领先地位，其次为社区服务类地方治理创新项目，再其次为扶贫济困类、社会保障与社会救助类、基本公共服务均等化类等三个子类型地方治理创新项目，保护弱势群体类地方治理创新项目的数量最少。具体见图8。从7个子类型的具体演变趋势来看，服务特殊人群类地方治理创新项目经历了从无到有并在第五届登上峰值随后又急剧减少直至消失这样一个过程，保护弱势群体类地方治理创新项目仅在第七届时出现过一次此前和此后各届都未曾出现过，扶贫济困类地方治理创新项目在第一届和第二届各出现过一次，随后就归于消失，社区服务类项目在起伏波动中缓慢上升，社会保障与社会救助类地方治理创新项目在第一届和第七届各出现过一次，而其他各届未再出现过，服务方式创新类地方治理创新项目在不同年份有起伏波动但总体上有所增加，基本公共服务均等化类地方治理创新项目仅在第七届有过两次，而其他各届则未曾出现过。具体见图9。

图8　广东省申报历届中国地方政府创新奖的公共服务类项目中7个子类型的具体分布图

图9　广东省申报中国地方政府创新奖的公共服务类项目中7个子类型的具体演变趋势

从2000年以来到2016年八届中国地方政府创新奖广东申请项目中，社会管理类项目中7个子类型的具体分布来看，社区管理和社会组织管理两个子类地方治理创新项目的数量处于遥遥领先的地位，其次为信访体制改革和流动人口管理体制改革两个子类型的地方治理创新项目，再其次为社会治安管理类和利益协调与纠纷调处类地方治理创新项目，而社会应急类地方治理创新项目则付之阙如。具体见图10。从7个子类型的具体演变趋势来看，社会组织治理类项目经历了从无到有、从少到多再有所减少这样一个过程，社区治理类项目经历了从无到有到近年来迅速增加这样一个发展趋势，流动人口管理类项目经历了从无到有稳步增加但第八届又归于消失这样一个过程，信访体制改革类项目在第一届、第五届和第八届各出现过一次，而在其他各届未曾出现过，利益协调与纠纷调处类项目只是在第七届出现过一次，而其他各届均未再出现过，社会治安类项目同样只是在第七届出现过一次，而其他各届均未再出现过，社会应急类项目则始终出现过。具体图11。

图10　广东省申报历届中国地方政府创新奖的社会治理类项目中7个子类型的具体分布图

地方治理创新的主体包括党的机关、行政机关、司法机关、人大、政协、群团组织和其他组织等。从广东省申报历届中国地方政府创新奖的项目单位来看，行政机关申报数量最多，其次为党的机关，随后为群团组织，人大和政协申报数量很少。具体见图12。这从一个侧面反映出广东省地方治理创新不同主体在活跃程度上的重要差别。党的机关发起的地方治理创新涵盖政治改革、行政改革、公共服务和社会治理等四大类别且相对比较平衡，其中以政治改革和社会治理类项目居多，行政改革和公共服务类项目数量次之。具体见图13。行政机关发起的地方治理创新项目以社会治理类项目居多，其次为行政改革和公共服务类项目二者不相伯仲，行政机关发起的政治改革类项目数量很少。司法机关发起的地方治理创新项目主要属于政治改革类，人大没有申报过地方政府创新奖，政协发起的创新项目主要属于政治改革类。群团组织发起的地方治理创新项目以公共服务类居多，其次为行政改革和公共服务类项目二者持平，群团组织没有发起过政治改革类项目。从地方治理创新各个主体在16年间发起地方治理创新方面的具体表现来看，党的机关在发起地方治理创新方面16年间经历了三个起落但总体来看呈现出日益活跃的趋势，行政机关这16年间在发起地方治理创新方面有起伏波动但总体呈现出高度活跃的趋势，司法机关在第一届时曾比较活跃随后就归于沉寂，政协到最近一届中国地方政府创新奖时开始活跃起来，群团组织在发起地方治理创新方面经历了一个从不甚活跃到较为活跃再到不太活跃的转变过程。（见图14）

图11　广东省申报中国地方政府创新奖的社会治理类项目中7个子类型的具体演变趋势

图12　广东省申报历届中国地方政府创新奖的项目单位类别分布图

图13　广东省申报历届中国地方政府创新奖的各类项目单位发起的创新类别分布图

图14　广东省申报历届中国地方政府创新奖的项目单位逐届变化图

图15　广东省申报历届中国地方政府创新奖项目单位行政层级分布

地方治理创新在不同行政层级上活跃程度不同。地方行政层级可划分为省级、副省级、地市级、区县级、乡镇（街道）层级和其他等不同层级。广东省申报历届中国地方政府创新奖的项目单位按其行政层级分布来说，区县级申报项目数量最多，其次为地市级，再次为副省级，省级和乡镇级申报项目数量相同。具体见图15。这从一个侧面反映出广东省地方治理创新在区县这个层级最为活跃，其次为地市级，其原因或许在于区县级和地市级政府面临的问题最为迫切同时又有足够的自主权去解决这些问题，因而地方治理创新最为活跃。乡镇和街道尽管面临的问题最为直接而具体，但由于条块分割授权有限因此创新反而不太活跃。更高层级的地方政府在创新方面更为谨慎，更愿意在总结基层和低层级地方政府试点基础上进行创新推广工作，由此导致省级和副省级层面上地方治理创新相对较少。在乡镇级政府发起的地方治理创新项目中，社会治理类项目最多，其次为公共服务类，行政改革和政治改革类项目最少。在区县级政府发起的地方治理创新项目中，社会治理类项目最多，公共服务类项目次之，行政改革类项目又次之，政治改革类项目最少。在地市级政府发起的地方治理创新项目中，社会治理类项目最多，公共服务类项目次之，政治改革和行政改革类项目并列第三位。在副省级政府发起的地方治理创新项目中，公共服务类项目最多，行政改革和社会治理两个子类型并列第二位，政治改革类项目最少。在省级政府及其职能部门发起的地方治理创新项目中，行政改革类项目最多，公共服务和行政改革类项目并列第二位，没有政治改革类项目。具体见图16。在2000年以来的16年间，乡镇级政府在地方治理创新活跃程度方面经历了三个起落，区县级政府在地方治理创新活跃程度方面有起伏波动但上升趋势显著，地市级政府在地方治理创新活跃程度方面起伏波动较大但总体仍呈上升趋势，副省级政府在地方治理创新活跃程度方面处于低位徘徊的状态，省级政府及其职能部门在地方治理创新方面经历了一个从无到有低位徘徊的过程。具体见图17。

图16　广东省申报历届中国地方政府创新奖不同层级项目单位发起创新的大类分布图

图17　广东省申报历届中国地方政府创新奖不同层级项目单位数量届别变化图

地方治理创新活跃程度在不同经济发展水平和条件的地区之间呈现出显著的差异。广东省区域经济发展不平衡，珠三角地区经济发展水平和条件明显好于东翼、西翼和山区，而东翼和西翼又要好于山区。^[5]而从广东省这四个区域申报历届中国地方政府创新奖项目数量来看，珠三角地区申报项目高达92项之多，反映出经济发达地区地方治理创新更为活跃的事实。但广东山区五市虽然经济发展水平不及东西两翼，但申报项目数量却要明显高于东西两翼，山区五市申报项目数量为11项，东西两翼分别只有6项和5项，这表明经济欠发达地区只要勇于创新，在地方治理创新方面同样可以表现活跃。具体见图18。从地方治理创新的具体类型分布来看，不同区域地方治理创新的侧重点存在着明显的差异。珠江三角洲地区的地方治理创新就其类型分布来看，公共服务类地方治理创新项目数量最多，其次为社会治理和行政改革类地方治理创新项目，政治改革类地方治理创新项目数量最少。东翼地区的地方治理创新就其类型分布来看，公共服务和社会治理类项目较多，政治改革和行政改革类项目较少。西翼地区的地方治理创新就其类型分布来看，政治改革和行政改革类项目较多，社会治理类项目较少，公共服务类项目基本没有。山区地区的地方治理创新就其类型分布来看，社会治理类项目最多，政治改革类项目次之，公共服务类项目又次之，行政改革类项目缺位。具体见图19。就这四个区域地方治理创新在2000年以来16年间的演变趋势来看，珠三角地区的地方治理创新虽有起伏波动但总体来看呈现显著上升趋势并维持着高位，东翼地区的地方治理创新在低位上经历了三起三落，西翼地区的地方治理创新同样在有和无的低位上经历了三个起落，山区的地方治理创新在起伏波动中呈现出缓慢上升的趋势。但值得注意的是这四个区域申报第八届中国地方政府创新奖的项目数量均出现了明显的下降。具体见图20。

图18　广东省申报历届中国地方政府创新奖项目四大区域分布图

广东省各个地级以上市在地方治理创新的活跃程度上也呈现出明显的差异。在广东省申报历届中国地方政府创新奖的114个项目中，深圳市申报项目数量达到50个，遥遥领先，属于地方治理创新高度活跃的城市；广州、佛山、江门、清远等市申报数量在5—7个之间，属于地方治理创新较为活跃的城市；珠海市、云浮市、东莞市、中山市、阳江市、汕头市申报数量在3—4个之间，肇庆市、梅州市、潮州市、湛江市、茂名市、揭阳市仅有1—2个申报项目，这些城市皆可归于地方治理创新不太活跃的城市；河源市、汕尾市和韶关市这三个城市在16年间没有申报过一次中国地方政府创新奖，这些城市可归于地方治理创新不活跃的城市。具体见图21。

深圳市依靠改革创新成为中国经济最为发达的城市之一，经济的外向开放和充满活力又推动了地方治理创新，地方治理创新和经济发展在深圳市已经形成了一种互为因果相互促进的良性循环。

图19　广东省四大区域申报历届中国地方政府创新奖项目类型分布

图20　广东省四大区域申报历届中国地方政府创新奖项目数量变化

图21　广东省地方治理创新活跃程度地域分布

地方治理创新活跃程度不仅在区域之间、城市之间不平衡，而且在城乡之间也很不平衡。申报项目总数中城市地区有94项，农村地区只有20项，城市地区地方治理创新比农村地区明显要活跃得多。具体见图22。城市地区地方治理创新主要集中在行政改革、公共服务和社会治理三大类上，政治改革类地方治理创新很少，反映出城市地区地方治理创新类别分布上的不平衡。农村地区地方治理创新以政治改革类和社会治理类居多，行政改革类和公共服务类次之，但类别比例相对平衡。具体见图23。

图22　广东省申报历届中国地方政府创新奖项目的城乡分布图

二、广东省地方治理现代化的基本特点

前面我们根据广东省申报历届中国地方政府创新奖的项目分析了2000—2016年该省地方治理创新的类型分布与演变趋势，接下来我们根据南方报业集团下属的南方舆情研究院（现更名为南方舆情数据研究院）2013年以来举办的三届“粤治-治理现代化”优秀案例归纳总结2013年以来广东省在地方治理现代化方面所呈现出来的基本特点。南方报业集团主办的“粤治-治理现代化”优秀案例评选活动，2013年以来共举办了三届，共评选出优秀案例80个（其中第一届23个，第二届31个，第三届26个，具体项目名录见附录三），评选专家主要由专家学者和媒体工作者组成。这个优秀案例的评选标准参照了中国地方政府创新奖的评选标准，它也是一项民间奖，具有价值倡导和方向引领功能。

“粤治”优秀案例对案例分类有自己独特的标准。第一届“粤治”优秀案例的获奖案例分为三个类别，即政府治理创新、舆情引导、网络问政。第二届则分为四个类别，即政府治理创新、网络问政、舆情引导、品牌管理。第三届获奖案例的类别又调整为政府治理创新、舆情引导、大数据+公共服务。政府治理创新和舆情引导两个类别保持了基本稳定，网络问政类别存在了两届，仅保持了相对稳定，品牌管理类仅存在了一届，缺乏稳定性，大数据+公共服务类属于新增类别，稳定性有待观察。

对这80个案例的具体内容的分析，有助于我们总结出2013年以来广东省在地方治理现代化方面所表现出来的一些新动向和基本特点。

（一）积极推动治理技术现代化，实现电子政务升级换代，迈向智慧治理

图23　广东省城市和乡村地区申报历届中国地方政府创新奖项目的类别比例分布图

依靠信息技术和大数据的挖掘运用推动治理智能化，是治理现代化和治理创新的一种重要的国际潮流。广东省在地方治理创新和地方治理现代化方面顺应了这一潮流，努力实现治理的信息化网络化，不断提高大数据的共享和应用水平，积极迈向智慧治理的新时代。广东省及其下属各级地方政府这些年来在电子政务建设方面已经走过了搭网络、建网站、做系统的初始阶段，开始进入以大数据技术推动业务流程再造、建立网上政府、辅助公共决策的电子政务升级版的新时代。广东省率先在省一级建立了网上办事大厅，提供“一站式服务”，一些地方政府还开通了微博微信，建立了微信办事大厅，将政务服务搬上互联网和移动互联网，打造24小时全天候永不下班的“网上政府”，极大地便利了居民和企业网上办事。一些地方还在城市和农村社区建立了电子社区综合信息服务管理平台，在基层社区层面实现了电子化办公和网上办事平台，努力建立智慧社区。群团组织也借鉴了互联网+政务的模式，广东省总工会率先建立了“工人在线”，将工会组织搬到网上，建立“网上工会”，积极服务工人，努力维护职工权益。广东省人大和人大代表也积极利用互联网和大数据服务于代表履行职责，省人大专门为人大代表开通了大数据履职服务平台，一些人大代表也主动开通了微信公众号以征求选民的意见和建议，如全国人大代表黄细花开通了“花姐”微信公众号等。广东省不少地方政府及职能部门通过对大数据的整合统筹，深度开发，积极运用，增强了政府的监管能力和服务能力，提升了地方治理水平。如佛山市南海区在全国率先建立数据统筹局，设立首席数据官和数据管理专员，搭建政务数据统筹机制框架，在数据的统筹应用方面取得了阶段性成果。广东省交通运输部门在推进全省公交一卡通（名称为岭南一卡通）工作过程中，积极研究与应用岭南一卡通的大数据优化交通资源配置，同时构建公共交通服务大数据开放式公共服务平台，方便居民公交出行。广东省食品药品安全监管部门建成全国首个覆盖生产、流通和销售全环节的婴幼儿配方乳粉电子追溯系统，为企业、公众和监管部门三方提供相关大数据服务，有力提高了政府的食品安全监管水平。

（二）及时主动公开回应公众的诉求与关切，努力建设回应型政府

及时主动公开回应公众的关切和诉求，增强政府的回应性，建设回应型政府乃是治理现代化的题中应有之义。政府对民众的诉求和关切及时回应是自古以来好政府的一个重要标志。而互联网时代的政府治理，要求政府公开回应公众的诉求和关切，并接受网民对政府回应质量的评价。唯有及时主动公开高质量地回应公众关切，才能赢得公众的信任和赞许，而只有这样的政府才有资格称得上是回应型政府。广东省一些地方政府建立网上信访平台，鼓励网民通过政府设立的官方微信、微博、网上座谈对话、网络热线、网上领导信箱等平台反映自身的诉求，并积极给予回复，甚至答复情况纳入干部政绩考核体系中，从而增强了政府的回应性。前两届“粤治”优秀案例的网络问政类优秀案例中有不少就属于这类地方治理创新案例。如阳江市政府2013年起将“网上访民情，网下解民忧”的受理办理网民来信情况纳入各部门日常工作绩效考核，使许多网民的诉求及时得到解决。广东省总工会的“工人在线”为工人提供了一个充分表达意见呼声和诉求的平台，各级工会通过线上接受诉求，线下办理诉求解决困难，积极为工人服务。深圳龙岗则设立了“外网回音壁”在网上公开回应民众诉求，解决民生问题，外网回音回应，直达民众内心。东莞则在阳光网设立“阳光热线”，有180多个政府职能部门和机构上线，各部门负责人定期上线与网友交流互动现场答政。2005年9月以来，该平台共处理群众投诉15.8万条，为网民解决问题14.8万个。政府的回应性不仅体现在平时，还应体现在危机处理和应急管理等非常态时期。危机时期的舆情应对不当又可能引发舆情危机，并放大危机事件引发更大的危机。在突发重大公共事件时期不回避不躲闪不隐瞒，直面公众的关切和质疑，及时主动公开发布权威信息，乃是平息公众恐慌或愤怒情绪、平息事态的唯一正确途径，同时也是对回应型政府的一项基本要求。三届“粤治”优秀案例中“舆情引导”类案例多是这种应对网上突发重大舆情事件表现得当的案例。无论是在广东省卫计委应对“现埃博拉病例”谣言事件中，还是在汕头公安处置“虐童事件”舆情引导案例中，无论是在深圳市应对光明新区重大滑坡事故舆情引导案例中，还是在广州地铁集团有效应对“超级细菌”事件案例中，当地党委政府及相关职能部门都能在第一时间权威发声，提供真实公开的信息，及时公开回应公众的关切和疑惑，从而有效地平息了事态，赢得了公众的信任。

（三）积极推进生态治理创新，促进生态现代化

生态现代化是现代化中的一项重要内容，它直接关系到人们的生活质量和幸福感。2000—2010年期间，生态治理创新和生态文明建设尚未引起人们的足够重视，这期间五届中国地方政府创新奖获奖项目中竟没有一个生态治理创新项目。而在2013年后举办的“粤治”优秀案例评选中，已经能够发现多起生态治理创新的优秀案例。第一届“粤治”优秀案例中“广东启动碳排放权交易”案例，第二届“粤治”优秀案例中“深圳大鹏新区生态文明体制改革”案例，第三届“粤治”优秀案例中“珠三角大气污染联防联控技术应用示范”案例、“中德金属生态城探索新型办园模式”案例以及“以气象大数据信息化建设助推气象防灾能力提升”案例，都属于生态领域治理创新的优秀案例，对于促进当地的生态现代化，提升生态环境质量发挥了积极作用。其中深圳市盐田区首创的城市GEP（生态生产总值）核算体系及运用项目还获得了第八届中国地方政府创新奖优胜奖。这表明，积极推进生态治理创新，促进生态现代化已经成为广东省治理现代化的一个新的重要动向。

（四）以权力运行透明化规范化标准化促进治理方式现代化

治理方式现代化是治理现代化的一项重要内容。治理方式的现代化要求权力运行过程公开透明规范标准，以增强人们对治理行为的确定性预期。从三届“粤治”优秀案例中可以看出，广东省各级地方政府在推动权力运行过程透明化规范化标准化方面做了大量积极的探索。佛山市顺德区从2011年开始在全国县区级政府中率先公布“权力清单”，共清理和公示出1500多项审批事项，取消了300多项审批权限，编制了科学合理的审批事项目录，大幅度优化整合审批流程，压缩审批法定时限50%，推进了行政审批权相对集中，向镇（街）下放审批事项600余项，实现了“一站式审批”全覆盖，提高了审批效率，让审批权在阳光下运行。佛山市南海区则实行行政审批的“三单”（即负面清单、准许清单、监管清单）管理，划定了权力的边界。他们将三份清单一起纳入网络审批和监督系统，权力标准化与网络行政相结合，并将审批过程通过互联网向全社会开放。他们的做法释放了市场空间，压缩了政府部门与官员的寻租空间，规范了行政审批行为。深圳则从2013年起率先实施商事登记制度改革，将企业登记前置审批事项由原149项减为12项，降低或取消了公司注册资本、注册场所、经营范围等门槛，政府监管从事前审批转向事中和事后监管，提高了审批效率，激发了民间投资创业的热情。2014年3月，广州市各委办局等财政拨款单位在公布“三公”预算的时候还首次单列了会议费预算，所有一级单位全部公布“三公”信息并将会议费预算和用途单列公布，广州的做法在全国都是第一次。广东省食品药品监督管理局在化妆品安全监管中引入风险管理国际标准，构建了以风险评估、风险防控、风险交流和绩效管理为主线的化妆品安全风险监管新模式，取得了良好的效果。广东省上述推动权力运行过程透明化规范化标准化的做法，促进了自身治理方式的现代化，代表了治理现代化的一种方向，值得肯定和鼓励。

（五）推动基层社会治理法治化，提升基层治理现代化水平

治理法治化是治理现代化的一项重要内容。基层社会治理法治化构成治理法治化的重要一环。在2013年以来的三届“粤治”优秀案例中，出现了不少推动基层治理法治化的优秀案例。惠州市从2009年试行，到2012年起全面推行村（居）聘任“法制副主任”制度，由政府出资购买法律服务，聘请法律专业人士担任村（居）委会“法制副主任”，后者帮助村（居）审查经济合同，制定、修改完善村规民约，依法化解矛盾纠纷，“法治惠民”，促进了基层社会的和谐。广州市萝岗区从2011年起在全区推广“一村（社区）一法律顾问”制度，他们采用“公益+补贴”的方式推动法律服务入社区，同时鼓励律师事务所在履行公益服务合同之外开拓农村基层法律服务市场。2009年以来全区各村（社区）调处的3000多起矛盾纠纷里有90%以上由律师参与调解或提供法律帮助，从而促进了基层社会的依法治理。广东省总工会2010年7月在全国率先组建广东工会法律服务律师团，成员多达1402人。他们充分发挥律师作用，帮助工人依法维权，5年多来为职工挽回经济损失8亿元。广东省总工会还与省司法厅合作聘请工会律师团律师担任企业工会的法律顾问，预防排查企业劳资纠纷，维护职工合法权益。基层社会治理的法治化助推了广东省的治理现代化。

（六）创新服务方式，以治理专业化助推治理现代化

治理专业化是治理现代化的重要内容和基本要求。只有尊重社会分工规律，创新服务方式，培育和发展专业服务机构和专业人士，让专业机构和专业人士供给社会公共服务，才能提高公共服务质量。治理的专业化会推动治理的现代化。在2013年以来举办的“粤治”优秀案例中我们会发现不少这方面的案例。前述政府为村（社区）购买律师的专业法律服务的案例就属于这方面的典型案例。还有一些地方政府通过政府资助或出资购买公益服务的方式，鼓励专业化的社会组织提供相关公益服务。如广东省中山市从2013年起由政府出资筹建公益创投平台，社会组织策划、竞投和实施公益项目，热心市民和企业参与资助和监督公益项目。社会组织自主策划多方资助的公益服务项目切实回应了公众的需求，有效弥补了政府提供的公共服务的不足，推动了志愿服务的专业化。广东省妇女儿童工作委员会于2012年10月启动了“集思公益 幸福广东”——支持妇女计划，他们筹集资金，鼓励社会组织提出服务妇女的公益项目并给以资助，以培育社会组织，开拓社会服务空间。该计划共资助项目206个，引入专业社工或聘请社工督导200多名，发展义工2900多人，直接服务妇女儿童68万人次，有效满足了妇女儿童多样化的社会服务需求。惠州市从2014年12月起依托网上办事大厅建立起中介超市，面向全国引入21类资质服务的专业中介机构入驻中介超市，为企业提供优质中介服务。广东省不少地方近年来还设立专门的大数据研究与应用机构，依靠精准的大数据服务提高服务和监管水平。第三届“粤治”优秀案例评选设立“大数据+公共服务”这个新的类别就是顺应了大数据专业服务机构和专业人士助推治理专业化的大趋势。如广东省人大常委会依托专业公司建立大数据服务平台支撑保障代表履职，佛山市南海区建立专门的数据统筹局统筹应用政府大数据提升政府治理能力，广东省岭南通公司利用公交一卡通大数据优化交通资源配置，广东省气象探测数据中心利用气象大数据提升气象防灾能力等。

（七）以参与式治理和协同治理来助推治理现代化

公共参与和社会协同是现代治理不同于传统的政府管理的重要标志，参与式治理和协同治理的兴起是治理现代化的重要标志。近年来广东省不少地方在促进利益相关方参与决策，推动社会各方参与社会治理发挥协同作用方面进行了许多有益的探索。2013年起举办的“粤治”优秀案例评选中就有不少参与式治理和协同治理的案例。2013年广东省中山市南头镇穗西社区率先建立广东首个“电子社区”，居民足不出户就可以通过网络平台对村务发表意见、讨论事务和投票决策。增城市下围村近年来推行村务“民主商议，一事一议”，通过“村事共商”破解了“问题村”的治理难题，增城市正将这个村协商参议的经验在全市范围内推广。中山市引入现代公益理念，创新提出了“全民公益1+1+1”模式，即政府出种子资金搭建公益创投平台，热心市民和企业参与资助和监督公益项目，社会组织策划、竞投和实施公益项目，在公益服务方面实现了三方协同联动和力量倍增。汕头市潮阳区成立公益基金会推动项目合作，动员和吸纳潮阳区在外的乡贤回乡投资兴业，参与当地民生事业建设，“反哺”潮阳助力发展，发挥好乡贤在助推当地发展方面的协同作用。潮州市则建立了乡贤咨询委员会，引入在外工作的潮州乡贤参与乡村治理，借助乡贤的人脉、资金和智力资源优势推动乡村建设。广州市城管委2014年在官方微博上发起“垃圾分类万人行”活动，让市民群众自觉参与到垃圾分类行动中。珠海市于2012年在广东省率先成立社会创新专家咨询委员会、民情观察员队伍和研究基地，发挥好专家学者和热心市民在社会治理中的参与和协同作用。2014年茂名市在官渡三路建设中拦路的黄花梨树林种植户提出11亿元赔偿款要求，工程被迫停工，权威媒体对此事做了深度报道后，引发网民热议和高度关注，大家对业主只顾赚钱不顾公益的行为进行谴责，有人建议请第三方机构来评估并公开整个赔偿过程。通过巧设议题，引入社会舆论关注，业主最终答应先迁移保证道路施工再谈赔偿，并自行聘请第三方机构进行评估，事件最终得到圆满解决。

三、广东省治理创新和治理现代化：优势、短板与努力方向

从广东省申报历届中国地方政府创新奖项目的定量分析和三届“粤治”优秀案例的定性分析可以看出，广东省在地方治理创新和地方治理现代化方面既取得了很大的成就形成了自身的优势，同时又存在着严重的不足乃至于短板。保持优势克服短板，成为未来重要的努力方向。

（一）广东省治理创新和治理现代化的优势

广东省既是全国治理创新大省，同时又是全国治理创新强省，地方治理创新高度活跃，同时高质量的地方治理创新又层出不穷。这是2000年以来广东省在地方治理创新方面的一个重要成就，同时也是广东省在全国范围内继续保持地方治理创新领跑者地位的一个重要优势。广东省一些区域和城市如珠江三角洲地区和深圳市在治理创新活跃和经济社会发展之间互为因果，相互促进，已经形成了一种良性的循环。行政改革类、社会治理类和公共服务类地方治理创新项目改善了政府的监管能力和公共服务供给能力，增强了政府化解社会矛盾、处理重大突发公共事件的能力，提高了效率，从而为当地经济社会发展创造了一种良好的环境，而地方经济社会发展的内在需求和强大实力又孕育和催生了更多的地方治理创新。“创新驱动发展”和“发展催生创新”的良好生态成为未来进一步发展和创新的宝贵资产。地方治理创新既是问题乃至危机驱动型创新，同时更是精英驱动型创新，开明的地方领导干部在地方治理创新中发挥着关键性的作用。广东省活跃的地方治理创新背后是拥有一支富有创新意识、创新魄力、创新智慧和创新才能的领导干部队伍，这些创新型领导干部在本地区本部门打造了鼓励创新争创一流的组织结构和组织文化，创新型组织及其文化基因的传承保证了地方治理创新的连续性。创新型领导干部和创新型组织的产生和发展是广东省地方治理创新的又一笔宝贵财富。外部竞争的强大压力，经济社会发展先行一步所遇到的问题和挑战，过往应对外部竞争和内生问题的经验和教训，使广东省社会各界形成了一种“不改革死路一条”，唯有创新才能杀出一条血路的支持改革创新的高度共识。这种改革创新高度共识无疑是广东省继续保持地方治理创新全国领先地位的一个重要优势。

如前所述，近年来广东省在治理现代化方面表现出一些新的动向，在治理现代化方面正在形成自己的独特优势。优势之一是，高度重视信息技术和大数据技术在地方治理中的运用，广东省在促进地方治理信息化、智能化水平方面高度重视，投入力度大，电子政务和智慧治理建设水平在全国处于领先地位。优势之二是，高度重视生态治理创新，努力通过生态文明体制机制改革，引入市场机制实行碳排放权交易，将城市生态生产总值核算引入领导干部政绩考核，实行区域性联防联控改善区域生态环境，持续不断的生态治理创新使广东省在生态现代化方面处于全国领先地位。优势之三是，广东省不少地方和部门顺应互联网时代的政府治理和社会舆论赛跑的新要求，及时主动公开回应网上社会舆论的关切和网民的诉求，响应型和回应型政府的雏形正在形成。优势之四是，积极推进行政审批制度改革，简政放权，实现审批权力网络空间运行的透明化规范化标准化，释放市场潜能，激发民间活力，地方治理又增添了新的协同力量。优势之五是，将律师和法律顾问制度引入社区治理和矛盾纠纷处理中，提高了基层社会治理法治化水平。优势之六是，通过服务方式创新，在公共服务供给中引入专业服务机构和专业人士，提高了公共服务质量，适应了多样性的需求。最后一个优势是，在基层公共事务决策中引入公民参与，保障公民知情权和参与权，实行参与式治理，在公共服务供给中鼓励经济社会组织参与，其中发挥协同作用，实现协同治理。从路径依赖的角度而言，广东省各地在治理现代化方面这些新的探索为下一步的治理现代化指明了路标。

（二）广东省治理创新和治理现代化的短板

在充分肯定广东省治理创新和治理现代化成绩的同时，也要看到广东省治理创新也存在着明显的短板。最明显的短板就是，在不同区域之间、不同城市之间以及城乡之间地方治理创新活跃程度差距极大，表现出严重不平衡的特点。从广东省申报历届中国地方政府创新奖项目数量来看，总数为114项，珠三角地区申报项目高达92项之多，深圳市一个市申报项目数量高达50项之多，这反衬出其他三个区域、其他地级以上市在地方治理创新活跃程度方面的差距。同样，在城乡之间地方治理创新活跃程度也存在着严重的差距，城市地区有94项，农村地区只有20项。不同的治理主体、不同行政层级之间在发起实施地方治理创新的频率方面也存在着显著的差距。行政机关、党的机关和群团组织在发起实施地方治理创新方面更为积极主动，频率也更高，而人大、政协、司法机关在发起实施地方治理创新方面积极性不足。区县和地市这两个行政层级发起实施地方治理创新方面更为频繁活跃，其他行政层级特别是省级和乡镇级明显不太活跃。地方治理创新的类别分布和各个大类中的子类分布也很不平衡。从地方治理创新类型分布来看，社会治理、公共服务和行政改革三大类地方治理创新较为活跃，而政治改革类地方治理创新明显不太活跃。而在政治改革类地方治理创新项目中，民主选举、民主决策、民主监督、政务公开四个子类项目较多更为活跃，而提高立法质量、民主管理、司法改革三个子类则不太活跃。在行政改革类地方治理创新项目中，提高效率和改善监管这两个子类的地方治理创新项目总数处于领先地位，绩效管理、依法行政和节约成本三个子类次之，而专业行政和行政问责项目数量明显偏少，属于薄弱环节。而在公共服务类地方治理创新项目中，服务特殊人群和服务方式创新两类项目数量遥遥领先，社区服务、扶贫济困、社会保障与社会救助、基本公共服务均等化四个子类较为活跃，而保护弱势群体类项目明显偏少。从社会治理类项目中7个子类型的具体分布来看，社区治理和社会组织治理类项目数量最多，其次为信访体制改革和流动人口管理体制改革项目，再其次为社会治安类和利益协调与纠纷调处类，社会应急类项目属于短板。可喜的是，在三届“粤治”的舆情引导类优秀案例中这方面的项目数量增多，这是对这块短板的一种补足。而从地方治理创新的演变趋势来看，近年来无论是从申报地方政府创新奖项目数量来看还是从“粤治”优秀案例来看，都会发现地方治理创新项目的数量和质量有明显的下降，这种趋势值得高度关注。

近年来广东省在治理现代化的进展方面也表现出明显的短板。短板之一是，治理技术现代化和治理制度现代化不协调，治理制度创新不足、惰性严重部分地抵消了治理技术现代化的成效。治理制度有着自己的惰性和惯性，它通过自身的激励机制、机会结构和约束机制塑造着人们特别是官员的行为，制度创新不足，单靠治理技术现代化孤军深入效果往往令人失望。短板之二是，增强治理的回应性与缺乏治理的问责性不相匹配，如前所述，问责类地方治理创新项目的缺失使得官员对民众诉求的回应更多地靠的是自身的觉悟而缺乏制度的保障和约束，如果回应性不足得不到问责，民众缺乏监督问责的手段，回应的程度仍有可能出现回落。短板之三是，在地方官员面临经济发展目标和生态治理目标的冲突时，生态治理创新实践在保经济增长压力下往往被迫让位于发展经济优先的目标选择，经济下行时期地方官员在目标冲突时面临的压力尤为巨大，生态治理在政绩考核中比重仍然低于经济发展目标。短板之四是，权力运行过程透明化规范化标准化仍然停留在行政审批、行政执法等治理过程的下游，而在利益表达、利益整合、政策制定、干部选任等治理过程的上游和中游制度化程序化规范化程度仍有不足，治理方式现代化呈现出上中游狭窄下流开阔的“堰塞湖”现象。短板之五是，社会治理法治化仍然停留在基层社区和企业层面，地方层面社会治理法治化水平有限。短板之六是，在推进服务方式创新，引入政府购买服务时，对利益输送的防范严重不足。短板之七是，参与式治理仍然停留在较低层次和较小范围内，其作用仍然十分有限。总之，广东省在治理现代化方面虽然处于全国领先地位，但仍然属于早期阶段，需要补齐的短板仍然很多。

（三）广东省治理创新和治理现代化的努力方向

改革开放以来广东省能在经济社会发展和现代化建设方面“先行一步”（傅高义语），是同广东省在改革创新方面“先行一步”密不可分的。广东省若想继续在全面建成小康社会和现代化建设方面保持全国领先地位，就需要在治理创新和治理现代化方面继续“先行一步”，这是因为治理创新是经济社会活力的解放者，治理现代化是政府主导官民合作的现代化模式中牵引其他方面现代化的“火车头”，广东省自身的经验已经反复证明了这一点。如果治理创新动力衰减，治理现代化停滞，现代化事业就会严重受挫。

展望广东省治理创新的努力方向，主要有如下几个方面。首先是在凝聚“改革创新驱动广东发展”共识的基础上，面对地方治理创新活跃程度下滑的趋势，抓紧构建鼓励地方治理创新的友善的法律政策环境，营造支持地方治理创新的友好的社会舆论环境，为地方治理创新提供更大的制度空间和舆论空间，在总结地方自主创新成功经验基础上不断完善顶层设计。其次是畅通创新型干部的晋升通道，提拔重用那些在地方治理创新方面敢作敢为、成效卓著的创新型干部，将创新创优的表现作为政绩考核的重要内容并同干部的升降奖惩挂钩。再次是通过干部交流、任职培训等多种途径，将创新型干部交流到那些地方治理创新不太活跃或不活跃的地方任职，围绕创新型干部的培养和创新型组织的培育主题开展参观考察交流和培训，激发干部的创新意识，提高干部的创新本领。最后则是针对地方治理创新类别分布中那些失衡薄弱的环节，有针对性地鼓励相应类别的地方治理创新，补齐短板，通过不同类别地方治理创新的均衡发展促进地方治理能力的全面发展。

展望广东省治理现代化的努力方向，主要有如下几个方面。一是在继续推进治理技术现代化的同时，大力推进治理体制创新，促进治理制度现代化，形成治理现代化的“双轮驱动”模式。二是在继续增强政府治理回应性的同时，提高民众在选举问责、监督问责、干部选任、民主管理和绩效考核等方面的发言权和影响力，依靠刚性的制度约束保障地方治理对地方民众的回应性和责任感。三是在全省范围内实现国民生产总值和生态生产总值的双核算双考核双提升（目前这种做法仅限于深圳市的个别区），使各级地方领导能够生态治理与经济发展并重、生态现代化与经济社会现代化并重，唯有如此才能保证生态治理创新的可持续性和可推广性，才能将生态现代化成果巩固下来。四是权力运行过程的透明化规范化标准化向利益表达、利益整合、地方立法、政策制定等治理过程的上游延伸，提高利益表达制度化水平和利益整合协调性程度，改进地方立法和公共政策质量。五是社会治理法治化从基层社区企业向更高层级的地方治理延伸，法治化从社会治理领域向经济治理、文化治理和生态治理等更多领域延伸。六是在创新服务方式推动公共服务供给的市场化社会化的同时，履行好政府保障基本公共服务均等化的职责，增强廉政风险的防范，堵塞可能的利益输送的漏洞。七是将参与式治理向更高层级延伸和在更大范围内实施，使公民在了解和参与治理决策中增进对公共权威的信任，在参与式治理实践中建立官民合作协同治理的新格局。

【注释】

[1]这是笔者协助俞可平主持的“地方治理创新与地方治理现代化：以广东为例”课题的主报告。本报告写作过程中的调研和资料使用得到了课题负责人俞可平老师的大力支持，关于“粤治”的有关资料的使用得到了南方舆情数据研究院蓝云秘书长及其团队的倾情支持，对广东省申报“中国地方政府创新奖”的资料的定量分析得到了北大政管院博士研究生史霞的热情协助，笔者在此向他们表示衷心的感谢。当然本报告的文责由作者自负。

[2]地方政府创新，根据俞可平教授的定义，是地方公共权力机关发起实施的创造性变革，其目的是提高政府效率或增进公共利益。地方治理创新是多种地方政治行为主体围绕地方公共事务管理而发起实施的创造性变革，其目的是提高治理效率，增进地方民众利益。地方政府创新是地方治理创新极为重要的组成部分。地方治理创新包括了地方政府创新，同时也包括了其他地方政治主体发起实施的创造性变革。我们这里主要是根据地方政府创新情况来勾画地方治理创新图景。

[3]笔者曾长期担任中国地方政府创新奖组委会主任，相关数据系笔者根据原始数据自己计算而得来。

[4]对这一类型划分框架感兴趣的读者可参见何增科．中国政府创新的趋势分析——基于五届“中国地方政府创新奖”获奖项目的量化研究[J]．北京行政学院学报，2011，1．

[5]珠三角范围包括由珠江沿岸广州、深圳、佛山、珠海、东莞、中山、惠州、江门、肇庆9个城市组成的区域，东翼是指汕头、潮州、揭阳、汕尾四个地级市，西翼是指湛江、茂名、阳江三市，山区是指韶关、梅州、清远、河源和云浮等五市。