公共文化服务体系的基本理论

第一节　公共文化服务体系的基本理论

一、公共文化服务体系的内涵

近年来，随着政府职能转变的不断加快和公众文化需求的逐步增长，公共文化服务体系建设已经成为经济社会发展中一项重要的战略任务。从文化建设的角度看，公共文化服务体系在当前还是一个全新的课题。2004年，国家发改委颁布的《关于2004年经济体制改革的意见》中，首次提出了“公共文化服务体系”这一概念。2006年9月，《国家“十一五”时期文化发展规划纲要》明确提出要将“公共文化服务”作为下一步文化建设的重要组成部分。2007年8月，《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》首次对加强公共文化服务体系建设进行了系统深刻地阐述。2011年10月，党的十七届六中全会通过的《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》，也特别提出要将“加快构建公共文化服务体系”作为“大力发展公益性文化事业，保障人民基本文化权益”中的重要内容。构建公共文化服务体系已经与发展文化产业一道，成为了当前文化建设的重要理念和内容。

关于“公共文化服务体系”这一概念及其内涵，不同的学者往往有着不同的研究视角。黄旭涛认为，公共文化服务体系是指为满足社会的公共文化需求，由公共组织机构使用公共权力与公共资源，向公民提供公共文化产品的服务行为及其相关制度与系统的总称。他将公共文化服务分为广义和狭义两类。广义的公共文化服务是指政府提供的所有公共文化职能，包括发展文化产业；狭义的公共文化服务是指与文化产业相对应的文化事业，即公益性文化活动，满足广大群众基本的文化需求，体现文化的福利性和普惠化。^[1]赵江滨等认为，所谓公共文化服务体系，即保证公民基本文化权利，满足公民公共文化需求的文化产品生产与服务体系。具体包括公共文化政策理论体系、公共文化基础设施体系、公共文化生产运营体系、公共文化信息体系、公共文化资金保障体系、公共文化人才体系和公共文化评估监督体系等内容。^[2]陈立旭则认为，“公共文化服务”是“公益性文化事业”在市场经济条件下的“飞跃”，它与“公益性文化事业”最大的区别是“加强公私合作，建立政府、市场和社会的伙伴关系”。因此，构建公共文化服务体系要体现“政府主导、社会参与、市场化运作”、“免费或低收费”等全新理念和全新方式。^[3]持类似观点的还有傅才武，他认为当代公共文化服务体系的建设本质上是一种基于传统文化事业体系但又必须超越传统文化事业体系的系统结构创新，是一种基于市场经济环境的公共文化发展模式的重构，绝非对传统文化事业体系的“小修小补”或功能升级。^[4]

综合现有的观点，“公共文化服务体系”具有以下内涵和特征：首先，公共文化服务的供给主体应是政府或文化事业单位等公共部门和机构。提供公共文化产品和服务是政府的职责，是政府的核心职能之一。但是政府并不是唯一合法的提供公共文化服务的结构，提供公共文化服务应是一个以政府为主导、社会参与、市场运作的多元化体制。其次，建设公共文化服务体系的主要目的是为了满足社会的公共文化需求和公民的公共文化权利。公共文化服务体系是现代社会文明的基本标志，它体现了文明社会以人的全面发展为终极目标的人本体现，标志着国家赋予和保护公民基本文化权利的宪政文明。最后，公共文化服务体系应该是一个涵盖了基础设施建设、政策法规体系、组织机构、人才经费等在内的制度与系统的总称。

二、新公共服务理论视角下的公共文化服务体系

公共文化服务的理论背景可以追溯到20世纪80年代在西方兴起的“新公共服务”运动，他们所提出的学说为公共文化服务的发展提供了理论指导。基于对新公共管理理论的反思和批评，以美国著名公共管理学家珍妮特・登哈特和罗伯特・登哈特夫妇为代表的一批公共管理学者建立了一种新的公共管理理论，这一理论对我国正在进行的公共文化服务体系建设具有很大的理论启示。新公共服务理论强调以服务为宗旨，指出公共行政人员的责任就是帮助公民明确表达并满足他们利益的需求，而不是去控制和驾驭社会，即“服务，而不是掌舵”。

（一）新公共服务理论的价值诉求

新公共服务理论是在公民权理论、社区和公民社会理论、组织人本主义与新公共行政理论、后现代主义理论四大理论基础上提出来的，它主要包括七个基本的价值诉求：一是服务公民，而不是服务“顾客”。新公共服务理论认为公共利益是共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。因此政策行为要着重关注公民的需求。二是追求公共利益。公共行政官员必须树立一种集体的、共同的公共利益观念。三是重视公民权胜过企业家精神。新公共服务理论认为，致力于为社会作出贡献比致力于为私人企业服务更重要。四是在思考上具有战略性，行动上具有民主性。满足公共需要的政策和项目可以通过集体努力和合作过程得到最有效并且最负责地实施。五是承认责任并不简单。要关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。六是服务，而不是掌舵。要利用基于价值的共同领导，而不是试图控制或掌握社会的发展方向。七是重视人，而不只是重视效率。如果公共组织及其所参与其中的网络基于对所有人的尊重，并通过合作和共同领导来运作的话，那么从长远来看，他们就更可能取得成功。^[5]

（二）新公共服务理论视角下的公共文化服务体系建设

新公共服务理论强调从公民权利、公共对话、社会资本三个维度确立了检验公共行政发展的标尺，构建起了政府与公民平等对话、沟通协商与互动合作的公共管理新模式，^[6]对于正处于体制改革关键时期的当前我国文化管理体制重构具有重要而深刻的影响。

1.要立足于公民的文化权利，推动公共文化管理流程的重构

在新公共服务理论中，对民主和公民权的关注占有非常重要的地位。公民的权利不仅是法律体系规定的公民的权利和义务，也是一些与公民在某一政治共同体中的成员特性有关的一些问题。显然，作为公民的一种基本权利，文化权利和经济权利以及政治权利是平等的概念，政府必须创造各种条件保障公民文化权利的充分实现。

2.要立足于公共对话的要求，推动公共文化生产过程的民主化

新公共服务理论认为，为了实现集体意识，所制定的计划不仅要有远见，还要使所有相关的各方共同参与到一些将会朝预期方向发展的政策方案的执行过程中。因此，在构建公共文化服务体系时要特别注重公共对话的重要性，推动公共文化服务公开性、民主性和互动性建设，建立政府与公民之间的信任与合作关系，推动政府角色从控制转变为议程安排，促进公共文化生产过程的民主化和参与性。

3.要立足于社会资本的特征，推动公共文化服务供给的多元性

新公共服务理论认为，对于公共管理者而言，社会公共需求的多样性使公共政策目标难以确定。现代公共服务领域必须吸引社会力量参与其中，建立分散化的管理决策模式。因此构建公共文化服务体系必须在明确政府主体责任的条件下，确立公共文化产品的供给者、生产者与消费者均参加公共文化生产与分配全过程的制度通道，建立起政府、公益性文化单位、社会非营利文化组织多元化的公共文化服务供给模式。

三、完善公共文化服务体系的重要意义

2011年7月通过的《宁波市“十二五”时期文化发展规划》明确提出“十二五”时期宁波文化发展的总体目标是实现由“文化大市”向“文化强市”跨越。2011年12月，《中共宁波市委关于贯彻党的十七届六中全会精神加快文化强市建设的决定》更进一步明确了建设文化强市的重大意义和总体要求。构建和完善公共文化服务体系是文化强市建设的重要有机组成部分，对于推动宁波加快建设与现代化国际港口城市相适应的文化强市具有重要意义。

（一）完善公共文化服务体系是宁波建设文化强市的重要基础

文化是城市发展的灵魂，一个城市能否实现可持续发展，除了城市发展的硬条件外，更关键的还在于文化软实力。公共文化服务具有公益性、基本性、均等性、便利性的基本特征，是文化软实力建设中最基础的部分。公益性是指政府提供的公共文化服务基本上是免费服务，或者是低于成本、收费很少的服务；基本性是指政府提供的是基本文化服务，而不是所有文化服务；均等性就是不分男女老少，不分富人穷人，不分城市农村，不分东、中、西部，都平等地享受服务；便利性就是服务要网点化，做到一定范围内必须有公共文化活动场所，方便群众就近参加。这四大基本特征，意味着公共文化服务满足的必然是公民最基本的精神文化需求，保障的必然是公民最基本的文化生活权利。建设文化强市，首先必须加强公共文化服务。市委书记王辉忠在谈到宁波建设文化强市的内涵和目标时，认为宁波所要建设的文化强市，首先应该有助于进一步改善文化民生，提升市民生活品质，是文化生活品质优、文化综合实力强的文化强市。同时他还提出将公共文化服务力强作为文化强市的六大具体目标之一。^[7]公共文化服务在文化建设中的基础地位，决定了完善公共文化服务体系是建设文化强市的重要基础。

（二）完善公共文化服务体系是宁波建设文化强市的主要途径

为了实现到2020年将宁波建设成为文化事业繁荣、文化产业发达、文化设施完备、文化生态良好、文化品位高尚、文化魅力彰显的文化强市的目标，市委、市政府提出了深入实施公共文化全民共享、文化名城形象塑造、文化项目开发建设、文化产业振兴壮大、文化传播能力提升、文化保障体系建设等“六大文化行动计划”，提高市民生活品位，提升市民生活品质。其中“公共文化全民共享行动计划”与“完善公共文化服务体系”内涵一致，其目标就是实现公共文化全民共享；“文化名城形象重塑行动计划”中的重点，如“保护历史文化遗产资源”、“加强博物馆体系建设”等，也是完善公共文化服务体系的主要内容；“文化项目开发建设行动计划”的目标是促进城乡公共基础设施覆盖更加广泛、管理更加有效、利用更加合理，这也是宁波今后完善基层公共文化服务设施体系，实施新一轮重大文化设施项目所要达到的目的。“文化产业振兴壮大行动计划”、“文化传播能力提升行动计划”和“文化保障体系建设行动计划”中也有不少内容与完善公共文化服务体系相契合。因此，进一步完善公共文化服务体系，大力助推实施“六大文化行动计划”，是宁波建设文化强市的主要途径。