流域反公地悲剧的解决思路

4.4.2　流域反公地悲剧的解决思路

通过对中国流域污染的考察，我们可以看到，政府各部门在当前水资源管理上所拥有的权力差异很大，流域水资源的经济属性比其环境属性更受到重视，各级环境保护部门虽然负有保护水质的作用，但是在干预水用户行为的能力上存在诸多限制。相对于水资源的经济属性，环境属性更多地体现为水资源的非生产性价值：净化水质、美化环境和增加生物多样性。在发展中国家，由于经济发展的需要，大部分水资源的管理资源很有可能置于短期的经济效益而非长远的环境发展目标，因而对水污染进行规制的管理资源供给相对不足。这意味着，水用户在使用水资源时所需遵循的水质保护标准并没有得到严格的界定和执行，环境属性更多地不是体现为国有所有，而更像是置于公共领域的可自由进入资源，在各地区政府和各水用户经济理性的驱使下，租值耗散不可避免，如果不采取更为严格的污染规制措施，流域整体污染程度上升则是可以预计到的结果。

如果对各国流域管理机构进行考察，我们会得到一个很有意思的发现。在发展中国家，经济发展的偏好超越了环境治理的偏好，水资源的主管部门往往是水利部、农业部或者交通部等更为重视水资源经济属性的机构，而发达国家则更多地将主要管理责任置于环境部这样的更为重视水资源环境属性的机构进行管理。例如OECD和欧盟国家都一致认识到，所有关于水的政府职能应该交给环保部门统一管理。以法国为例，法国将包括水生态环境保护、水环境自然灾害预防与水资源开发利用在内的职责均交给环境部统一负责^[35]。环境部职能界定明确，属于公共管理的事务由政府来做；市场可以接受的由市场做。环境部通过管理特许权，将水资源的开发利用，工业用水、农业用水和城市用水的供应交给企业经营。但是，诸如水源地和地下水保护等涉及生存权的公共管理事务，以及污水处理等经济效益低的污染治理项目则由政府负责^[36]。法国的流域水环境保护管理体制的主要特点是：水管局作为流域委员会秘书处负责流域日常管理，环境部负责总体监管和协调。水管局局长由环境部部长提名，总理任命，水管局的工作在对流域委员会负责的同时，更主要的是对环境部负责，业务必须遵守环境部制定的原则和指南。

在我国，水资源的主管部门是水利部。水利部对水资源的管理从工程水利转向资源水利，这是实现水资源价值的重要改革措施。以往的工程水利将流域水资源进行空间和用途的重新配置，实际上是国家运用用水顺序权对水用户的取水权进行分配。不同的用水顺序对水用户来说具有不同的价值，具有优先用水权的水用户所获得的水存在着级差的自然力，可以获得更大收益。在工程水利中，国家财政承担水工程的建设和运营成本，水资源的国家所有没有得到落实。目前的资源水利则注意到水资源的经济属性所拥有的价值，要求水用户承担水利工程的成本，通过用水顺序权获得租金。但是，由于水利部门以及各地方政府更重视水资源的经济属性，与环境保护部门对水资源环境属性的关注存在一定的紧张关系，包括越界污染的流域污染问题在这种管理制度下难以从根本上解决。

第三章对中国流域污染的案例分析表明，由于水质与水量并不可分，水质的恶化将影响到水资源的可利用规模和可利用水平，水质恶化到一定程度极有可能引发水用户之间的剧烈冲突。我国目前的人均GDP水平虽然只在400—1　000美元，但是出现了发达国家人均GDP　3　000—10　000美元阶段的严重污染。如果不加强当前污染的规制力度，按照目前的污染水平，15年以后污染总量将随着经济总量一起翻两番。由于我国人口众多，人均水资源严重缺乏，环境容量有限，无法模仿发达国家在人均GDP　8　000—10　000美元阶段再着手进行环境治理工作，而更有可能面对的状况是：在人均GDP　3　000美元时，环境危机及其夹带的其他社会问题构成对整个社会经济发展的强烈冲击^[37]。鉴于我国的人口资源环境结构现状和流域严重污染的现实，需要加强对流域污染的规制力度，国家在水资源的宏观管理中需要加强环境保护部门的地位和权威，加强对污染的规制力度，在保护水资源环境属性的前提下实现水资源的经济价值。

中国目前对流域越界污染的规制主要体现在国家相关部门对省级断面和重点断面的水质监测上，行政辖区之间由于水污染引发的纠纷采用协商或者上级行政部门仲裁的方式协调。水质监测为保护水资源环境属性提供必要的技术信息，是实现越界污染有效规制的信息基础设施。但是，目前的监测体系仍然具有“反公地”的色彩：国家环保局和国家水利部的国家级水质监测系统是平行的，在诸多方面存在重叠。例如，水利部所监测的37个地表水指标中有15个环保局也监控；水利部所监测的27个地下水指标中有17个环保局也监控。河流流量对计算污染负载是非常重要的，但这一关键指标不是国家环保局所监测的内容，而是由水利部负责。国家环保局从法律上负责发布水质信息，而水利部数据主要用于内部使用。

总体而言，水利部与环保局之间在水资源管理上更具有竞争性而非合作性，两部门没有实现数据共享，监测参数不必然反应特定流域部门的需要，也难以被一般的水用户所理解。对水质监测权进行整合可以有效地节约有限的规制资源。两个部门应界定流域水资源数量（水利部）和质量（环保局）之间的劳动分工，在数据共享和合作程序上达成共识，建立更高层级的机构整合水质监测系统，包括站点地位、观测频次、样本选择与分析的责任分担等等。