国际环境议题上的政治博弈与影响

第三节　国际环境议题上的政治博弈与影响

发达国家应当承担起历史责任，应带头承诺大规模减排，这是国际环境保护与建设中的公平原则。发展中国家积极参与国际环境保护活动，为减少温室气体排放作出贡献。然而，历史发展不是一帆风顺的，围绕国际碳减排，存在着较多的政治博弈。

一、工业发达国家推卸历史责任的活动

为了推动国际性应对气候变化谈判，参加联合国气候谈判的各国代表一致同意，实施了减排双轨制行动。具体是成立两个联合国工作组，一个是“依据《京都议定书》附件I国家的未来承诺特设工作组”（The Ad Hoc Working Group on Further Commitments for Annex I Parties under the Kyoto Protocol，AWG-KP.）；另一个是“依据《公约》的长期合作行动特设工作组”（The Ad Hoc Working Group on Long-term Cooperative Action under the Convention，AWGLCA.）。联合国AWG-KP和AWG-LCA工作就是国际减排领域的“双轨制”。但是，在全球气候谈判立场上，一些发达国家极力反对减排双轨制，他们要求：主要排放国不分发达国家和发展中国家，要一体参与减排，减排目标要与其他国家的自愿性目标挂钩。

美国是全球人均温室气体排放量最高的国家，然而，美国政府迟迟不作减排承诺，同样拒绝接受具有法律约束力的《议定书》，力主各国自主减排。一直到2009年11月25日，也就是哥本哈根联合国气候变化大会的前夕，迫于国际压力，美国总统奥巴马才公布了该国的减排目标。美国的减排目标仅相当于在1990年的基础上减少4%，几乎是一个毫无诚意的目标，这个比例远远低于欧盟及发展中国家对美国的要求。只需要通过鼓励民众储蓄、轻微加税与节能跨国购买，美国的这个目标就可以轻易达到。而且，从实现的难易程度来看，这种目标的实现难度也远远低于中国^[22]。相反，对于一些发展中国家，美国却坚持要求他们参与强制减排，履行自己的“义务”。

澳大利亚承诺到2020年达到在2000年基础上减排5%～25%，新西兰、加拿大等发达国家也分别作出了低比例的减排承诺，但很显然，他们的承诺都没有诚意，当然，也受到了国际社会的批评。在多次召开的联合国气候变化大会上，发展中国家普遍认为，发达国家应将减排幅度提高至40%。只有这样，我们才有使全球气候变暖不会达到危险水平的前景。

二、中国与发展中国家保护全球环境的行动

发展中国家在保护环境方面作出了巨大贡献，不仅是积极履行《公约》规定，更是对应承担的责任责无旁贷。中国作为第一大发展中国家，在多个方面起到带头作用，既依据国情调整减排标准，又积极配合发展中国家参与环保行动。发展中国家在保护全球环境中实施了一些具体措施，这些行为可圈可点。

（一）发展中国家保护环境的行动

很多发展中国家积极参加世界减少温室气体排放活动，已经取得了一些业绩，其中作为“基础四国”的巴西、印度的经验值得总结。

1.巴西

自20世纪90年代起，巴西对国际环境合作持积极态度，在全球气候变化谈判中积极参与，发挥了重要作用。1997年京都会议之前，巴西提出了《关于＜联合国气候变化框架公约＞议定书的要点提案》。该案文建议：设立清洁发展基金，这个基金由未能完成量化减排指标的发达国家缴纳的罚金构成，用来支持发展中国家使用清洁技术。这个提议得到发展中国家的广泛支持，但却遭到发达国家的一直反对。数月后，美国和巴西宣布了对清洁发展基金的修改方案，即设立清洁发展机制。这个机制的核心内容是，允许发达国家通过支持发展中国家建设可持续发展项目，用于在一定程度上降低或抵消发达国家应当承担的碳排放指标。这个双赢的安排得到了缔约方的普遍支持，成为《议定书》最富创造的制度设计之一，并有着较为乐观的发展前景^[23]。此后，巴西在CDM具体实施细节上又进一步提出了诸多建议，如设立新基金、帮助发展中国家获得更多的清洁技术等。

2.印　度

印度在国际环境事务参与中的态度积极，其维护发展中国家利益的立场也非常坚定。在不少发达国家眼中，印度是一个强硬的对手。比如，在气候变化谈判中，印度首先提出承担减排责任，提倡应以人均排放为标准。2002年11月，印度利用《公约》第八次缔约方会议东道主的地位，积极推动《德里宣言》的出台。《德里宣言》的核心思想是在可持续发展的框架下解决气候变化问题，并强调解决脆弱性和适应性问题的紧迫性。《德里宣言》重申了《公约》的一系列重要原则，包括“共同但有区别的责任”原则；经济和社会发展以及消除贫困是发展中国家缔约方首要的压倒一切的优先事项；各缔约方应对气候变化的政策应符合其国情和国力，并应纳入其国家发展规划。此外，《德里宣言》还要求改善能源供应，大幅度增加全球可再生能源比例，加强技术转让和能力建设^[24]。总之，《德里宣言》的内容基本符合发展中国家的意愿。

（二）中国保护环境的发展历程

中国的环境保护起步虽然较晚，但成就突出，具有自己的特色。随着经济的发展，人们知识的增长，保护环境不仅是治理污染的技术问题和保护人民健康的福利问题，更是一种政治问题、经济问题。

1.中国环境保护事业起步发展（1973～1978年）

中国于1972年发生了几件较大的环境事件。例如：大连湾污染告急，涨潮一片黑水，退潮一片黑滩，因为污染荒废的贝类摊晾地带达5000多亩，每年损失海参1万多千克，贝类10万多千克。同年，根据周恩来总理的指示，中国派代表参加了1972年6月5日在斯德哥尔摩召开的人类环境会议。

在这样的背景下，1973年8月5日至20日，由国务院委托国家计委在北京组织召开了第一次全国环境保护会议，揭开了中国环境保护事业的序幕。会议得出了环境问题“现在就抓，为时不晚”的明确结论，向全球表明了中国不仅认识到环境污染，而且有决心去治理污染。与会代表一致通过了《关于保护和改善环境的若干规定》，确定了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的“32字方针”，这是中国第一个关于环境保护的战略方针。

2.努力开拓有中国特色的环境保护道路（1979～1992年）

中国自1978年末实施改革开放政策之后，环境保护事业先是逐步恢复，而后又迅速发展，开拓出一个有中国特色的环境保护发展之路。例如，1983年12月31日至1984年1月7日，在北京召开了第二次全国环境保护会议。这次会议是中国环境保护工作的一个转折点，为中国的环境保护事业作出了重要的历史贡献。会议提出，“经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展”，要实现“经济效益、社会效益和环境效益的统一”。这就是著名的“三同步”与“三统一”的战略方针。

20世纪70年代至80年代末，环境问题更加成为举世瞩目的重大问题。在环境保护工作实践中，中国也积累了比较丰富的经验。为了进一步推动环境保护工作上新台阶，1989年4月底至5月初，第三次全国环境保护会议在北京召开，这是一次开拓创新的会议。这次会议正式提出：“努力开拓有中国特色的环境保护道路”。会议还总结确定了八项有中国特色的环境管理制度。按照在环境管理运行机制中的作用，8项制度可分为3组。这些会议与制度推动了中国环境保护工作的展开，为民众创造了城乡生产生活环境优美、安静的局面，使得全国环境状况基本上同国民经济和人民物质文化生活水平的提高相适应。

3.可持续发展时代的中国环境保护（1992年以后）

1992年在里约热内卢召开了联合国环境与发展大会，实施可持续发展战略由此成为全世界各国的共识，世界进入可持续发展时代，环境原则已成为经济活动中的重要原则。在此阶段，中国环境保护主要体现在贯彻三个原则方面，即工业生产发展的环境原则、经济决策中的环境原则和国际贸易中的环境原则。

4.现阶段环境保护工作

2011年12月20日至21日，国务院召开了第七次全国环境保护大会，会议提出要全面贯彻《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，坚持在发展中保护、在保护中发展，推动经济转型，提升生活质量，为经济长期平稳较快发展固本强基，为人民群众提供水清天蓝的干净的宜居安康环境。依据这次会议精神，中国现阶段环境保护工作的发展方向主要在四个方面：第一，改造升级传统产业、发展高技术产业和先进制造业，同时，大力支持服务业发展，形成有利于节约和环保的产业体系。第二，政府加大环境保护资金的投入，推进环保科技攻关、实施一批国家重点生态环保工程，同时，继续注重发挥市场机制的力量，大力发展节能环保技术装备、服务管理、工程设计、施工运营等产业，增强保护与改善环境的能力。第三，强化环保责任，把住环境准入门槛，同时，完善相关激励和约束政策，使企业能够在节能环保中增效益、有动力，实现经济效益和社会效益、环境效益的多赢。第四，在促进区域协调发展、优化经济布局时，要严格环境准入标准，根据主体功能区规划，实行分类指导、差别化的经济政策。

总之，控制人口和保护环境是中国必须长期坚持的两项基本国策。中国人口众多，资源相对不足，环境污染严重，已成为影响我国经济和社会发展的重要因素。为了促进国家经济和社会的可持续发展，必须保护自然资源，保护良好的生态环境，这就是中国环境保护发展的历程。