健全城乡发展一体化体制机制

党的十八届三中全会《决定》中的第六大部分专门就“健全城乡发展一体化体制机制”作出新的重要阐述。为进一步贯彻落实十八届三中全会精神和要求，2013年12月，中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议相继召开，其中，中央城镇化工作会议是改革开放以来中央召开的第一次城镇化工作会议。这些会议都有关于“城乡发展一体化”的重要部署和科学安排。学习和领会有关精神和内容，是我们当前和今后一段时期的重要任务。

一、科学把握“两大要求”

《决定》在这一部分的开头就鲜明的指出，城乡二元结构是制约“城乡发展“城乡一体化”一体化”的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。细细品读这两段文字，总体上可以归纳为两大基本要求。

（一）必须处理好城乡关系和工农关系

“城乡一体化”的思想早在上个世纪就已经产生了。我国在改革开放后，特别是在80年代末期，由于历史上形成的城乡之间隔离发展，各种经济社会矛盾出现，“城乡一体化”思想逐渐受到重视。近年来，许多学者对“城乡一体化”的概念和内涵进行了研究。“城乡一体化”涉及社会经济、生态环境、文化生活、空间景观等多方面。社会学和人类学从城乡关系的角度出发，认为“城乡一体化”是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小城乡之间的基本差别，从而使城市和乡村融为一体。经济学则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发，认为“城乡一体化”是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求，是指统一布局城乡经济，加强城乡之间的经济交流与协作，使城乡生产力优化分工，合理布局、协调发展，以取得最佳的经济效益。规划学从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划，即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学从生态环境的角度，认为“城乡一体化”是对城乡生态环境的有机结合，保证自然生态过程畅通有序，促进城乡健康、协调发展。尽管人们对“城乡一体化”的理解虽然有所不同，但城乡关系和工农关系一直贯穿其中，是两对最基本的层面。

工业与农业、城市与农村的关系，是一个国家、一个地区发展进程中必须处理好的重大关系。妥善处理工农城乡关系，是统筹城乡发展、建设社会主义新农村的内在要求和重要内容。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的“中国梦”，这其中就包含对统筹城乡发展、缩小城乡差距的要求。不能只重视城市、忽视了农村，只重视工业、忽视了农业，只重视城市居民收入提高、忽视了农民增收。“城市建设得像欧洲，农村发展得像非洲。”这样的思维该走到尽头了。新中国成立以来，我国对工农关系、城乡关系的调整，主要是在农业养育工业、农村支持城市这一大政策下进行的。这种调整有其历史必然性。在一穷二白的基础上，在自力更生的条件下，它对推进工业化、城镇化，巩固和建设社会主义事业具有巨大作用，但也在客观上形成了城乡二元结构，导致农业发展明显滞后于工业发展，农村发展明显滞后于城市发展，“三农”问题日益严重。农业和农村经济实现了较快发展，但从总体上看，农业综合生产能力较差、农民收入水平偏低、农村社会事业发展滞后、城乡差距扩大等矛盾依然突出，农业和农村发展仍处在艰难的爬坡阶段。特别是城乡居民收入差距明显，并呈逐步拉大的趋势。只有走“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的道路，积极调整和妥善处理工农城乡关系，才能改变工农关系失调、城乡发展失衡的现状，才能破解“三农”难题，尽快改变农村落后面貌。“小康不小康，关键在老乡”，随着经济社会的持续快速发展，我国综合实力大大增强，总体上已进入“以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体”的发展新阶段。

（二）必须注重目标导向和过程导向

构建“新型工农城乡关系”这是总体目标。如何实现这一目标，当然少不了党委政府的引导、推动和政策支持，但更重的要农民“平等参与”和“共同分享”。从哲学和经济的角度我们都可以认为：无论是理念还是制度，都源于人们对人生意义、价值的认知和关怀。“平等、共同”从本质上体现着人的内在精神诉求。平等参与不只是“让我参与、要我参与、我也参与”，更应该是“有权参与、主动参与、共同参与” ；共同分享不只是“给我分享、我要分享、我得分享”，更应该是“有权分享、快乐分享、平等分享”。现代化程度越来越高，国家综合实力越来越强，人民生活条件越来越好，人民的自主作用越来越充分发挥，人民的尊严地位越来越高度体现。但是现实生活中，存在较多的农民不知情、不被告知的现象；社会贫富差距、阶层差距显性或隐性地存在。尤其表现在农民与党员干部的关系有些不和谐、农民与市民的待遇和机会不对等方面。如收入、卫生、医疗、教育等方面都出现了不少的不公平、不和谐。广大农民进城务工，在劳动用工、工资待遇、权益保障等方面还不能享受同城市市民一样的平等权利。公共资源城乡配置不均衡，农村发展边缘化。总体看，城里人大多数都小康了，现在特别贫困人口以及收入很低的，主要在农村。

新世纪以来，在科学发展观的指导下，我们确立了城乡统筹发展思路，废除农业税，建设新农村，取得了显著成绩。未来，我们要在更深的层面、更广的领域改革，以“四个让”的有力举措，即“让农业经营有效益、让农业成为有奔头的产业、让农民成为体面的职业、让农村成为安居乐业的美丽家园”，来实现“平等参与”和“共同分享”。

二、防止陷入“三个误区”

近些年来，各地加大城乡一体化建设的力度，取得了很多成绩。但是，由于外在的考核评价体系的偏差、内在的急功近利地追求所谓的政绩，理论上缺乏对城乡一体化深入研究，实践中没有结合实际的总体部署、分步实施，使得城乡一体化建设出现了一些不容忽视的问题，这与十八届三中全会的精神和要求是背道而驰的。

误区之一：城乡一体化就是城乡一样化

主要表现：在城乡一体化工作中，将城市建设照搬照抄到新农村建设中去，城里有的，农村也一样拥有，追求外在形态的一样化，其结果多了几条和城里一样的大路，多立了几幢漂亮的高楼，而农民的生活并未得到明显改善。

城乡一体化不是城乡一样化。城市和乡村有许多不同之处。实现城乡一体化，根本目的是为了打破城乡二元经济、社会结构，实现城乡融合，实现共同发展、共同富裕，而不是为了城乡一样化。城与乡各有特点、优势、地位、功能、作用，同时又相互依存、互为补充、不可替代。城、乡应实现资源共享，优势互补，共享改革发展成果，共同繁荣。城乡一体化不等于城乡一样化，但是这并不是说乡村就不能和城市一样，就一定比不上城市，就不能发展为城市，就不能比城市发展得更快、建设得更好。

一个国家从传统的农业社会进入工业社会，与之伴随的是城市化的进程。随着工业化和城市化的推进，城乡居民生产方式、生活方式逐步发生变化，城乡一体化就是做到城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展。因此，城乡一体化不是城乡一样化，而是在空间形态上，要求城市像城市，农村像农村；而在社会形态上，要实现城乡一体，使广大农村既保留优美的田园风光，又能享受到城市的现代文明。苏州在推进城乡一体化的过程中，提出城乡一体化就是要打破城乡分割的二元体制，要做到“三个不同”、“三个一样”。“三个不同”是城乡经济发展产业不同、城乡居民从事职业不同、城乡居民居住环境不同。“三个一样”是城乡居民收入水平一样、城乡居民社会保障一样、城乡居民享受的公共服务一样。这“同”与“不同”之间如何把握，值得参考借鉴。

误区之二：城乡一体化以新农村示范建设替代化

主要表现：把新农村建设等同于城乡一体化建设，特别是认为城乡一体化就是抓新农村建设的示范典型，只抓公路沿边村庄建设，把大量的财政资金堆积某一个或几个村，忽视全局和普惠，只讲统筹不讲兼顾。把个别村庄的模式通用化，一刀齐，不根据资源禀赋、区域位置、发展基础等因地制宜推进农村建设。片面强调城市给予农村更多物质和资金上的支持，出现单向城乡一体化，没有从城乡互动、共同发展、共享成果的角度去认识和规划农村发展。

城乡一体化与建设新农村是两个不同的概念，二者既有区别，又有联系。城乡一体化包括新农村建设，两者是整体和局部、互相促进、共同发展的关系。城乡一体化是一个国家和地区在生产力水平或城市化水平发展到一定程度的必然选择，是解决“三农”问题的根本途径。根据发达国家的现代化和城市化发展经验，当城市化水平低于30%时，城市文明基本上固定在城市里，农村远离城市文明；当城市化水平超过30%时，城市文明开始向农村渗透和传播，城市文明普及率呈加速增长趋势；当城市化水平达到50%时，城市文明普及率可能达到70%左右；当城市化水平达到70%以上时，城市文明普及率将接近或达到100%。城乡一体化不仅仅是农村的面貌变化，还包括城市与农村的对接、交流、互动。城乡一体化不仅仅是单纯地表现在村镇的房屋变化、住房条件的改善，更多的是社会福利、医疗保障、交通通信、商品供给、受教育程度、文明程度、区域流动、社会结构、生产方式……，是覆盖很广的综合性考量。比如，促成农村出现“农忙务农、农闲务工、亦工亦农”新的生产方式和收入格局。城乡一体化搞好了，能够带动新农村建设；新农村建设搞好了，能够促进城乡一体化发展。

误区之三：城乡一体化就是农村城市化

主要表现：认为城乡一体化就是取消农村和农民，将农村变为城市，将“城乡一体化”片面理解为空间上的一体化，盲目追求城市和乡村在空间上的一体发展，不考虑城市与乡村在空间发展上的区别，盲目地造城建镇，脱离经济基础去变农村为城市。这显然有悖于城乡一体化的本质要求与价值取向。

城乡一体化不是取消农村和农民，不能等同于城市化。从世界发展历史来看， 自城市产生以来，城与乡、工业与农业、工人与农民是并存的，是缺一不可的。美国等许多发达资本主义国家，虽然早已实现了农业现代化，农村、农民数量虽然很少，但依然存在。

三、贯彻落实“四个方面”

加快推进城乡一体化发展，促进城乡共同发展和繁荣，是当前和今后一个相当长的时间里必须始终遵循的思想指针和行动指南。围绕十八届三中全会的有关重要论述，我们必须认真抓好贯彻落实。

（一）加快构建新型农业经营体系

“新型农业经营体系”所强调的“新型”，是相对于传统小规模分散经营而言的，是对传统农业经营方式的创新和发展。“农业经营”的涵义较广，既涵盖农产品生产、加工和销售各环节，又包括各类生产性服务，是产前、产中、产后各类活动的总称。这里所说的“体系”，既包括各类农业经营主体，又包括各主体之间的联结机制，是各类主体及其关系的总和。总的来看，新型农业经营体系可以被理解为，在坚持农村基本经营制度的基础上，顺应农业农村发展形势的变化，通过自发或政府引导，形成的各类农产品生产、加工、销售和生产性服务主体及其关系的总和，是各种利益关系下的传统农户与新型农业经营主体的总称。

十八届三中全会论述里面包涵着以下几个方面的重点内容：一是加快培育新型农业经营主体。注重发挥各类主体的比较优势以及对小规模农户的带动作用。二是积极稳妥发展规模经营。推进规模经营，重要的是把握两点：规模经营的方式是多种多样的，要立足实际走有特色的规模经营道路；规模经营的推进应是逐步的、稳妥的，要建立在工业化、城镇化基础上，没有产业对就业的支撑和城市对人口的容纳，快速推进规模经营可能会带来一系列社会问题。当然，规模经营还存在“度”的问题，在发展新型农业经营主体中，规模经营要适度。三是创新农业生产经营方式。当前，龙头企业、农民专业合作社等都建立了一套与农户的利益联结模式，但从总体上看还存在不少问题。此外，还有相当一部分农户没有被各类组织覆盖，进入市场能力和抗风险能力都比较弱。创新组织模式关键要把握两点。要提高小农户的组织化程度，增强话语权，特别要重视农民专业合作社的规范发展，使之成为农民真正的合作社，选好、培养好合作社带头人非常重要；要完善利益联结关系，推动龙头企业与专业合作社深度融合，推广“龙头企业+专业合作社（专业协会、集体经济组织）十农户”的组织带动模式，鼓励龙头企业开展利润返还、股份分红等多种方式，带动农民增加收入。四是加大农业生产资本的结构调整。鼓励工商资本进入农业生产领域。工商企业进入农业有利于利用社会力量增加农业的资金、科技和装备投入，引进先进的经营管理方式，加速传统农业改造和现代农业建设。

（二）赋予农民更多财产权利

根据我国农村的实际，农民的财产权利可以包括或划分为农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权、合作互助互利权以及农村集体经营性建设用地收益权。财产权的实质不仅是简单的利益享有权，对于作为生产者的农民来说，更是发展自主权。

十八届三中全会围绕农民财产权利，以深化农村土地制度改革为核心，提出了一系列突破性的改革内容，直接关乎广大农民利益，更事关农村发展的根本，其中许多重要阐述是第一次提出。比如，第一次明确提出改革完善农村宅基地制度，特别是第一次提出慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。明确回答了长期以来在理论界和实际部门一直广泛争议的问题，是十一届三中全会以来农村政策一次全面的深化变革和调整。十八届三中全会关于深化农村土地制度改革、赋予农民更多财产权利的论述，突出体现了三个特点：一是着眼于问题导向，回应了亿万农民期盼和社会共同关注的重大问题。二是着眼于发展导向，通过赋权给予了农民充分的发展权利，维护和保障了广大农民长期利益与根本利益。三是着眼于市场导向，在农民财产权利制度变革中更充分体现市场的决定性作用。

（三）推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置

第一，维护农民生产要素权益，保障农民在劳动、土地、资金等要素交换上获得平等权益。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重点。基本要求是“三个保障”，即保障农民工同工同酬，保障农民公平分享土地增值收益，保障金融机构农村存款主要用于农业农村。

第二，健全农业支持保护体系，改革农业补贴制度，完善粮食主产区利益补偿机制。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要方面。民以食为天，农业是安天下、稳民生的战略产业，粮食是城乡居民最基本最重要的消费资料，粮食安全是国家安全的基础。

第三，鼓励社会资本投向农村建设。这是推进城乡要素平等交换的重要形式和途径。社会资本投向农村建设，有利于弥补农村储蓄资金、劳动、土地等生产要素外流对农村发展的影响，有利于弥补公共资源配置的城乡不均衡对农村发展的影响。

第四，推进城乡基本公共服务均等化。这是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的重要目标。要统筹城乡基础设施建设和社区建设，大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜，加大公共财政农村基础设施建设覆盖力度，统筹城乡义务教育资源均衡配置，健全农村三级医疗卫生服务体系，实施农村重点文化惠民工程，健全新型农村社会养老保险政策体系，加快农村社会养老服务体系建设，完善城乡均等的公共就业创业服务体系，整合城乡居民基本养老保险制度、基本医疗保险制度，推进城乡最低生活保障制度统筹发展，努力缩小城乡差距。

（四）完善城镇化健康发展体制机制

城镇化是我国当前的一个重要任务，也是我国实现中等发达国家必须走的一个过程。从西方发达国家的历史来看，其城镇化的过程是自发的，而且西方国家用了150年的时间才解决城镇化过程中出现的问题。例如，因为工业化和城镇化带来的负面效应，伦敦一度成为“雾都”，一直到上个世纪60年代才解决。而我国的城镇化过程是浓缩式的，因而城镇化的任务更重，面临的问题更多，难度更大。未来，要努力推进“以人为核心”的城镇化。

第一，加快户籍制度改革。有的专家学者指出，赋权和增利是户籍制度改革的核心，也是解决我国城镇化的关键。在我们这样一个人多地少、城乡区域发展差异大、生态环境接近承载极限的国家推进城镇化，路子必须走正，不然就会犯历史性错误，造成难以挽回的巨大损失。推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。

第二，推动大中小城市和小城镇协调发展。大中小城市和小城镇协调发展，是中国特色新型城镇化道路的重要特征，是完善城镇化健康发展体制机制的重要要求。全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。大力提高中小城市对人口的吸纳能力。中小城市和小城镇是吸纳人口的主体，要优化城市空间结构和管理格局，积极引导人口向中小城市流动，形成人口在各类城市和小城镇合理分布的良性格局。把培育和发展产业放在首位，以业立城、以业兴城、以产业带动就业。要完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市；对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。总之，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚功能。

链接资料6：

·深圳首宗“农地”入市，“土改”再破坚冰

2013年12月20日下午3时，深圳首宗入市的原农村集体土地在市土地房产交易中心成功出让， 由深圳市方格精密器件有限公司以挂牌底价1.16亿元竞得。这是深圳自1987年12月1日在全国首次拍卖国有土地使用权之后，在土地制度改革方面的再次重大突破。深圳首宗“农地”入市，意在探索农村集体建设用地实行与国有土地同等入市，实现同权同价，纠正以往土地溢价收益主要归于政府的利益分割模式。这也是在十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”后，深圳在土地制度改革创新方面的率先破冰之举。

·2020年形成新型户籍制度

针对备受关注的“户籍制度改革”，公安部副部长黄明在接受央视采访时传递了积极信号。他表示，公安部已会同国家发改委等12个部门，形成了《关于加快推进户籍制度改革的意见》稿， 目前正进一步修改完善。待报中央审批和部署后， 由各地因地制宜研究制定差别化的落户政策和实施方案。到2020年，我国将形成一套新型的户籍制度，其中包括建立城乡统一的户口登记制度， 以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式。