宁夏公路养护运行机制改革三步走

事企分开　管养分离——公路养护运行机制改革的实践

黄雅杭

（宁夏公路管理局　宁夏　银川　750004）

摘要：宁夏在推进养护运行机制改革中，制定了“三步走”的策略，以实现管养分离的目标。在具体实践中，主要从实行内部招标养护、培育市场主体、进行三项制度改革、转变管理职能、精简机制和人员、改革投资方式六个方面进行了探索，并试点组建了两个养护企业。

关键词：公路；机制改革；改革措施；养管分离

宁夏地处我国西北少数民族地区，由于历史、地理等方面原因，经济欠发达，交通较落后。改革开放特别是1998年以来，宁夏紧紧抓住国家实施积极的财政政策和西部大开发的历史机遇，加快公路基础设施建设，公路事业得到了跨越式发展。公路的总量快速提高，结构更趋合理，高速公路网加紧建设，国省干线网逐年改善，农村公路网日趋完善，路网通达深度、技术等级和整体服务水平得到进一步提高。

公路在宁夏的国民经济发展中有着举足轻重的作用。保障公路的完好畅通，为社会提供安全、快捷、舒适的公路运输条件，不仅是公路管理部门的职责，而且是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求。在公路建设突飞猛进的同时，我们充分认识到公路建设成绩越大，养护管理的任务就越重，同时对养护管理的要求也越高。随着全区路网的不断完善，未来公路工作的重点必将转移到公路养护、管理、服务等方面。而加强公路的养护管理，必须大力推进公路养护运行机制改革。为此，从1999年开始，宁夏公路管理局本着“态度积极、措施得力、步子稳妥”的原则，按照交通部“事企分开、管养分离”的改革思路，积极稳妥地进行了养护运行机制改革。通过多年的探索与实践，我区公路养护运行机制改革工作取得了明显成效，养护成本得到有效控制，养护质量稳步提升，全区公路网的综合服务水平和保障能力得到了全面提高。

1改革的步骤

结合宁夏实际，养护运行机制改革分为“三步走”：第一步为“招标养护、引入竞争”，以非法人的招标养护为标志，初步引入竞争机制，主要解决思想观念、思想认识问题。第二步为“模拟法人、培育主体”，以组建养护中心，实行模拟法人的招标养护为标志，主要任务是培育养护市场主体，实行内部市场竞争。第三步为“成立公司、管养分离”，前提是待外部条件成熟时，组建养护公司，开放养护市场，实现管养分离，实现养护生产的市场化和企业化。

2改革的主要内容

（1）实行内部招标养护。1999年，宁夏公路管理局在直属公路段的部分公路站进行了内部招标养护的试点，即初步引入竞争机制，打破原公路养护“定养护里程、定人员编制、定材料消耗、定机械设备、定好路率、经费包干”的“五定一包”旧模式，将公路小修保养、公路绿化和中修工程，面向养路职工公开进行招标。中标者与公路段签订招标养护承包合同，再由中标人择优选聘职工，签订劳动合同，实行竞争上岗。为规范招标养护行为，我局制定了《公路养护招标承包办法》。通过规范招标文件、加强检查指导、实行计量考核等措施，全面加强对招标养护的管理。2000年，宁夏公路管理局在全区范围内全面推行了内部招标养护。通过招标养护，打破了以往事业单位“铁工资、铁饭碗”的观念，增强了职工的危机感、紧迫感和竞争意识，较好地调动和发挥了职工的积极性，初步实现了提高养护质量和投资效益的目标。

（2）培育和发展公路养护市场。非法人的招标养护作为一种引入竞争机制的手段，在改革之初起到了积极的作用。但是这种形式存在制度上的弊端，即承包者都为自然人，不是法人。而培育养护市场，首先必须建立具有法人资格的养护生产经营实体，即公路养护企业。为此，2001年，宁夏公路管理局在招标养护的基础上，开始实施改革的第二步，即培育养护市场主体，组建养护中心。根据我区的地域特点和行政区划，公路管理局计划在干线公路上组建25个养护中心；为规范养护中心的运作，制定了《养护中心管理暂行办法》，对养护中心的组建原则、机构设置、权利义务、管理与监督等内容作了明确规定。按照“规模适度、功能齐全、管理科学、技术先进”的主体组建原则和“科学的生产方式、合理的分配制度、完善的自律机制、明显的经济效益”的运行要点，我局首先在干线公路上试点组建了7个养护中心。养护中心由原来的公路站、工区合并重组而成，实行事业单位企业化管理，模拟法人运作。按照“先试点、后推广”的方法，2002年又在总结经验的基础上，进一步组建了10个养护中心。2003年上半年，又组建了8个养护中心。至此全区干线公路25个养护中心全部组建完毕，区养公路全部实现由养护中心养护管理。按照“扶上马、送一程”的原则，我局积极对养护中心进行了培育和扶持，为养护中心配备一定的机械设备和生产设施，将机关管理人员和工程技术人员分流充实到养护中心，帮助中心建立适应企业化管理的各项规章制度，不断提高养护中心的机械化程度、竞争能力和管理水平，引导其向专业化、机械化和企业化的方向发展。

（3）深化“三项制度”改革，完善民主管理制度。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，养护企业逐步走向市场，建立与之相适应的人事用工和工资分配制度就显得尤为紧迫。从1999年开始，我局按照“上岗竞聘化、用工合同化、分配多元化”的原则，大胆进行了“三项制度”改革，充分发挥养护中心的优势和长处，不搞“一刀切”，鼓励多种实现方式。养护中心可根据生产岗位的不同特点，自主决定用工数量、形式和条件，并以合同方式进行管理。在人事用工制度上，引入竞争机制，在养护中心内部实行竞争上岗，推行岗位聘用制和岗位责任制。职工可根据自己的意愿，选择适合的岗位。取消干部与工人、固定工与合同工的界限，实行全员劳动合同制，通过优化组合和双向选择，确定了劳动用工人员。同时由养护中心工会组织代表职工与中心签订集体劳动合同，明确双方的责任权利，做到位适其人、人尽其能，形成干部职工能上能下、能进能出的择业机制和养护企业择优录用的竞争上岗机制。在工资分配制度上，坚持效率优先、兼顾公平，打破原事业单位工资制度，取消档案工资，推行岗位工资、计件工资、浮动工资等多种分配形式，建立起工效挂钩、酬劳一致的新型分配制度。职工工资以完成生产任务的工作量和质量为依据，按照定额和计件单价计量支付，与岗位实绩和单位效益直接挂钩，极大地增加了养护企业的凝聚力和职工的积极性，激发了职工的劳动热情。过去一些脏、累、苦、险的工作，都是雇用临时工、农民工完成，现在由于这些工作计件单价高，职工都愿意自己来干。在加强民主管理上，各养护中心能够按照企业民主管理的要求，注重完善民主管理制度，完善企业自律机制，自觉唤醒职工的民主意识和主人翁责任感，引导职工支持改革、参与管理，充分发挥职工（代表）大会的决策作用，中心管委会的执行作用，工会组织的监督作用，做到了民主决策、民主管理和民主监督，真正体现职工当家做主。

（4）转变管理职能。在培育养护市场主体的基础上，进一步理顺公路管理体制，转变管理职能。为实现公路管理机构和养护生产企业的彻底分离，2002年，宁夏公路管理局将原来直属的7个公路段更名为分局，2003年各分局正式挂牌成立。更名后，各分局保持事业单位性质，主要行使公路养护管理、路政管理职能，经费按编制下达。拟将原公路段的职工一分为二，小部分管理人员、路政执法人员留在公路分局，大部分一线养路职工和生产技术人员整体划转到新组建的养护企业，与公路管理部门彻底脱钩，不再按事业编制人员进行管理。各分局作为公路管理局的派驻机构，代表公路管理局在驻地行使公路管理职能，对养护企业生产任务的完成情况、经费使用情况等进行指导、监督和检查考核等宏观管理与服务。

（5）精减管理机构和人员。我区公路管理部门作为一个老事业单位，非生产性人员较多，特别是各级机关冗员充斥。为了从根本上解决这一问题，2003年，宁夏公路管理局按照精简、统一、效能的原则，对各级公路管理机构重新核定了编制，对管理人员实行定编定岗定责。根据《宁夏回族自治区事业机构编制管理规定》，结合我区公路行业的实际，制定了《宁夏公路管理局公路机构人员编制办法》。在公路管理机构的定编工作中，按照各级公路机构的养护里程、行车密度、公路技术等级等因素核定编制，并实行动态管理。在《办法》中，对人员的构成还作了专门要求，规定专业技术人员应占编制员额总数的75%，管理人员占编制员额总数的15%，后勤服务人员不得高于编制员额总数的10%。各级机构编制确定后，严格按照编制核定管理经费，超编人员经费不予核拨。按照《办法》规定，我局将直属7个分局的超编人员进行了分流或实行内部退养。这样从制度上对人员进行了约束和控制，增强了各级管理机构的成本意识。各单位主动进行减员增效，解决了长期以来机构臃肿、人浮于事、效率低下的问题，建立起了高效精干、灵活运转的公路管理机构，实现了事业单位人事管理由身份管理向岗位管理的转变。

（6）改革公路养护投资方式。公路管理局改变过去按养护人员和养护里程划拨经费的做法，实行按养护定额和养护工作量划拨养护经费，推行合同管理和计量支付。对公路养护小修保养实行定额管理，对公路养护大中修工程实行养护工程费制度，对公路管理机构按编制计列经费。根据宁夏的实际和多年的实践经验，制定了《宁夏公路养护小修保养定额》，各分局据此也制定了内部的生产定额，用于管理一线的养护生产，加快了养护生产的企业化进程，初步建立了符合市场经济要求的新型管养模式。

3管养分离的试点

通过几年的培育，部分养护中心已逐步发展壮大，初具规模，在实践中也积累了一定的管理经验，具备了分离的条件。在这种情况下，宁夏公路管理局决定选择部分单位进行管养分离的试点。首先，我局制定了《管养分离改革方案》，对改革的主要内容、配套措施及政策支持和实施步骤等作了规定。其次，选择中卫分局和吴忠分局金积养护中心作为试点单位，组建具有独立法人资格的养护企业，与公路管理机构彻底分离。中卫分局原有职工176人，下设柔远、甘塘和兴仁3个养护中心，管养公路269.73km。拟将中卫分局下属的3个养护中心整合成1个养护企业。管养分离后，中卫分局只保留45名事业身份的管理人员，行使公路管理职能，其余131人全部划转到养护企业。吴忠分局金积养护中心原有人员97人，养护公路166.8km，拟组建1个养护企业，与吴忠分局分离。本着确保养护质量和效率明显提高，公路管理水平和队伍素质明显提高，社会效益、企业效益和职工个人收益明显提高的原则，两个试点单位依据自治区人民政府批准的改革方案，按照现代企业制度进行了产权制度改革和人员身份置换，将直接从事养护生产的人员和相关资产进行重组，并依据交通部公路养护工程二类甲级施工企业的要求组建养护公司。通过卓有成效的工作，两个养护企业分别完成了资产剥离、人员分离、方案审批及工商注册等工作。2005年6月18日，两个试点单位分别注册资金1006万元和1042万元，正式组建成为宁夏中通公路养护工程股份有限公司和宁夏积通公路养护工程股份有限公司，标志着我区公路养护运行机制改革迈出了实质性一步。

实现管养分离后，公路分局和养护企业也由上下级关系变为甲乙方关系，养护生产形式也由行政指令变为合同管理。这样，有利于公路管理机构从繁重的养护生产工作中解脱出来，抽出更多的时间和精力用于行业管理和宏观调控，实现由生产型向管理型的转变；有利于养护企业按照自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的要求，向规模化、专业化和机械化的方面发展，实现由事业型向企业型的转变。

4改革存在的问题

虽然我区养护运行机制改革取得了一些进展，但是也还存在一些难以解决的问题，其中许多问题都是由于政策不配套造成的。一是养护工程的纳税问题。原来的公路养护生产单位均是事业单位身份，从事的养护生产工作均是按公益事业来操作，所安排的经费不包含国家税收部分。转制为企业后，要按照企业性质进行纳税，这无疑增加了养护成本。二是改制企业部分职工目前还没有参加社会养老保险，因为这部分原属事业单位固定职工转企改制养老保险在我区还没有相关政策。三是改革成本过大，按现行政策，每改制一名职工，要付出8万元左右的改革成本。

5体会

（1）坚持以人为本。改革的目的是解放和发展生产力，而人又是生产力中最活跃的因素，因此各项改革必须要坚持以人为本，对职工负责。从全国来看，接近100万人的公路养护职工队伍无疑是一个庞大的社会群体，加上养护行业生产力水平低和劳动密集，养护职工队伍弱势地位明显。把这些为公路事业做出过巨大贡献的养路职工队伍平稳地带入市场经济，让他们能够在激烈的市场竞争中求得生存和发展，是我们的历史责任。因此宁夏公路管理局在改革中没有搞简单的“剥离、分离”，直接推向市场，而是从培育和扶持入手，在政策、人才、资金、设备等方面加大支持和投入，帮助他们学会管理，提高能力，适应市场和社会的发展。这一“带”一“推”结果差别很大，我们认为“先培育，后放手”的改革方法，是一种负责的做法。

（2）坚持实事求是。养护运行机制改革也是在摸着石头过河，没有统一的模式可以套用。在改革之初，全国公路行业关于改革是激进与稳妥、彻底与过渡、一步到位与逐步推进的争论就不绝于耳。我们认为，不论哪种方式，都必须坚持实事求是。要结合不同地区不同单位的实际，既不能拘于形式、方法和途径，也不可生搬硬套、盲从浮躁。公路管理局之所以采取比较稳妥的做法，正是基于我区的实际，这是坚持实事求是的结果。从客观方面来看，宁夏经济不发达，历史欠帐多，养护任务重，资金来源少；从主观方面来讲，干部职工观念陈旧、自身素质不高，改革的意识淡薄、竞争的能力较差。在这种情况下，我们首先要保证队伍的稳定，然后按照既定的目标，稳步推进，逐步走向市场。

注：论文曾在2003年全国第十七次公路局长工作研讨会上交流，并收入论文集，此次发表，作者作了局部修改。

作者简介：黄雅杭　1959年7月出生　男　大学学历　工程硕士学位　正高职高级工程师