农村公路养护管理模式探讨

农村公路养护管理模式探讨

蒙彦瑞

（西吉县公路管理段　宁夏　西吉　756200）

摘要:近年来，在国家“以奖代补”政策和“社会主义新农村建设”战略的双重推动下，农村公路建设迅速发展，路面等级和通达能力不断提高，四通八达的农村公路网络体系逐步形成，这对改善农民生产生活条件、推进农业经济发展和社会主义新农村建设具有十分重要的意义。本文立足宁夏西吉县农村公路养护与管理的实际，分析了当前农村公路的特点及其与干线公路的区别,通过总结农村公路在养护与管理中存在的问题，从实际出发，提出了加强农村公路管理的目标及措施。

关键词:农村公路；养管；措施

1引言

解决好“三农”问题是当前我国经济社会发展中最为关键的问题之一，而农村公路建设是实现新农村建设的重中之重。农村公路在加快农业产业化、工业化、城镇化和信息化进程，促进农村经济结构调整，改善区域投资环境，降低运营成本方面具有不可替代的作用。但农村公路在管理中存在着养护机制不健全、管理体制不顺、养护资金匮乏等诸多问题。因此，探讨新形式下如何采取有效措施，进一步加强农村公路管理，确保其安全畅通，充分发挥“毛细血管”的作用，就显得尤为重要。

2宁夏西吉县农村公路现状

2.1农村公路的特点

（1）路线多，里程长，设计标准低，排水等配套设施不完善，抵御自然灾害能力差，砂砾公路比重大，路面等级低。截至2006年底，西吉县现有的162条1313km农村公路中，沥青路面公路276km，无路面公路289km，分别占总里程的21.02%、22.01%，其余均为砂砾路面公路。这些公路普遍存在着“三低一差”现象，即：等级低、通行能力低、抗御自然灾害能力低、路况质量差。特别是一些建制村通达公路，由于投入资金有限，排水构造物配套不完善，公路水毁频发，“晴通雨阻”现象较为严重。

（2）地方交通主管部门是农村公路的管理主体，公路养护部门是具体实施者。管理和养护资金由地方政府和自治区交通主管部门各承担一半，但因地方政府财力紧张难以落实，养护资金不能及时足额到位。

（3）农村公路点多线长，沿线群众虽然受益于公路，但爱路护路意识淡薄，路政管理难度大。

（4）养护管理队伍的构成既有专业养路工，又有农民工；养护方式既有常年养护，又有季节性养护；专业技术化和养护作业机械化程度不高。

2.2农村公路与干线公路的区别

（1）服务侧重面不同。国省干线公路是交通主干线、主动脉、主骨架，侧重于为国民经济建设服务，以连接大、中城市为主。农村公路则侧重于为农村经济服务，是连接乡村、村村之间的公路。

（2）管理层次不同。按照“统一领导，分级管理”的原则划分，干线公路规划、建设、管理权限在交通部、自治区交通厅，农村公路则在市、县、乡（镇）各级地方政府。

（3）投资渠道不同。干线公路养护管理以部、省（区）投资项目和汽车养路费投资为主，同时可采取银行贷款等形式筹集资金，收费还贷。农村公路的养护管理经费主要是采取地方政府筹措，交通主管部门补贴的原则。

（4）投入养管资金不同。据调查，西吉县公路养护管理经费年平均每公里国省干线公路约2.0万元，而农村公路为0.44万元，前者是后者的4.56倍之多（见下表1）。

（5）养护方式不同。国省干线公路的养护全部是专业机构、专业队伍，而农村公路的养护是专业与业余相结合，无法坚持做到全面、科学、常年和预防性养护。

表1　各级公路养护管理经费调查表

2.3农村公路是公路网的重要组成部分

西吉县现有各级各类公路1485公里，其中国省道171公里，占总里程的8.68%；农村公路中县道160.2公里、乡道694.9公里、村道458.1公里，占总里程的91.32%。四通八达的农村公路通过连接干线公路，将全县19个乡镇、306个行政村串联在交通网络中。因此，农村公路在全县交通网络中的比重、地位和作用不容忽视。

2.4农村公路是促进县域经济发展的重要基础设施

（1）加快了以马铃薯为依托的农业产业化进程。西吉是一个地域偏僻、山大沟深、自然地理条件较差的农业县。近年来，随着农村“六小”工程的建设，一批“经济路”、“出口路”和“通乡通村路”相继打通，加快了西吉县农业产业化进程。目前，全县基本形成了以运力需求量大、产业附加值高为主的马铃薯系列种植、加工为一条龙的产业化格局，全县农业人口人均仅从马铃薯种植、交售、加工中增收达600元左右，马铃薯产业占全县工业总产值的70%左右。以兴隆镇耀州村为例：原来未通公路时，全村“三粉”加工全靠人力车拉出运进，难以形成规模。自2004年打通了30公里长的通乡通村路，直接与S202线连通后，全村300户农民中90%以上的从事“三粉”加工业，每年全村可加工马铃薯1890万斤，每公斤至少收益0.16元。仅此项，全村1800口人人均创收1680元。如今，马铃薯因其旱涝保收、稳产高产、经济效益好，被当地农民称之为“金豆豆”。农村公路已真正撑起了西吉经济的半壁河山。

（2）促进了农村产业结构调整。以耕种为主的单一农村经济已被多种经济成分并存、综合发展的经济结构所代替，全县形成了“一乡一业，一村一品”的非公有制经济发展新格局。一家一户的种植业成为市场的“细胞”，他们的生产不再因交通运输不畅而担心，而是以市场为晴雨表，市场需要什么，什么最赚钱，就种什么。公路的发展将农村蕴藏的巨大资源优势转变为市场优势、商品优势。公路建到哪里,一些砖厂、加油站、商店、面粉加工厂，就“跟”到哪里，成为沿路经济发展的新亮点。

（3）给农村经济注入了新的活力。便捷畅通的交通环境，使农村运输业发展迅速。自1998年以来，全县农用机动车每年净增1000辆，仅马铃薯销售流通环节，使货运业户人均收入1481元。现在，全县拥有机动车1.8万辆,其中农用机动车1.7万辆，尤以农用蹦蹦车发展最为迅速。目前全县平均每4户农民就拥有一辆三轮蹦蹦车，全县现有专业交易市场5处，年交易额在150万元以上。

（4）开阔了人们的视野。公路畅通了，信息灵了，眼界开阔了，思想解放了，观念更新了，致富门路广了，改变了人们的时空观念和生活方式，推动了社会文明的进步，使人们过上了文明富裕的生活。

（5）加快了对外开放程度，改善了区域投资环境，吸引了大量的外来资金。据不完全统计，全县因道路的改善、畅通而直接吸引外来投资仅2001年就在1000万元以上。以兴坪乡叶河村为例，先后有北京市供销总社、自治区供销总社和自治区民委等部门共投资300万元，用以扶持当地发展獭兔养殖业、建立饲料加工厂及改善基础设施等。

（6）促进了沿线农贸市场建设，加快了城镇化进程步伐。近几年，西吉县按照“靠城不进城”和“路线穿城过，街道变宽阔”的原则，“改造硬环境，提升软环境”，附带对路线途经乡镇的街道进行了大刀阔斧的改造提升，使街道变宽、交通变畅、城市变靓，真正体现出项目带动、投资拉动、地方行动的良好发展态势。

（7）公路交通促进了旅游业的发展。西吉县旅游资源较为丰富，素有“亚洲第一震湖”之称的党家岔震湖、具有“丹霞”奇特地貌的火石寨云台山等独具特色的风景旅游区，因未通公路而“养在深闺无人问”。自实施农村“六小”工程以来，西吉县在自治区交通厅的大力支持下，先后修通了这两个旅游景点的公路，使旅游这个“朝阳产业”成为西吉县域经济增长的新亮点。

（8）公路交通节约了运输时间，降低了运输成本。“五纵四横”路网的形成，基本解决了全县各乡镇的断头路，初步形成了联网路，使县域内各乡镇之间公路营运里程大大缩短，运行时间明显减少，运输成本明显降低。运距的缩短、差距的缩小，一下子拉近了西吉与外界的距离，为西吉的经济发展插上了腾飞的翅膀。

3农村公路在养护管理方面存在的问题及其原因

（1）养护管理融资渠道小、资金总量不足。农村公路养护经费来源渠道有两处：目前县道公路主要由自治区交通主管部门全额拨款，乡村道由地方政府和自治区交通主管部门各承担一半。由于西吉县是一个国家级贫困县，经济总量小、机动车拥有量少，年收拖拉机养路费正常年份为100万元左右。这些养路费除用以支付养路费征收人员工资及正常办公经费外，仅有60万元用以投资正常公路养护费用。而公路沿线义务投工投劳养护，近几年少之又少。一方面是随着经济社会的发展交通量日益猛增，养护成本逐年增加，另一方面是养护资金的严重不足。

（2）公路交通快速发展使养护管理工作量加大、成本增加。由于国家西部大开发政策的实施，使西吉县近年来的公路交通事业蓬勃发展，新改建公路逐年增加，其中新建公路数量平均以每年8%的速度增加。按照现有的养护成本计算，每年应净增养护资金17.3万元。而从近年来的拖拉机养路费增收情况统计，每年仅为6%左右，约5万元。二者增长速度的不均衡性加剧了养护管理的难度。

（3）没有形成竞争机制。如何建立运转高效、成本低廉、富有竞争活力的公路管理养护机制，全国范围内的公路养护机构都进行了大胆有益的尝试，宁夏也不例外。但是，传统的、固有的养护管理模式还未彻底打破。事企不分，人员庞杂，竞争激励机制缺乏，养护中固定职工工资费用占比例大且逐年增加，使养护成本逐年增大，养路与养人之间的矛盾比较突出。

（4）认识模糊，责任不清。“凡是公路，就是交通部门的事，就得交通部门管理、养护”。这仍是目前一些群众，甚至一些乡、村干部思想上普遍存在的模糊而错误的认识。农村通公路开通后，地方政府和沿线群众认为行路难问题解决了，可以高枕无忧了，无需浪费人力财力去养护。这种思想也就淡化了爱路护路的意识。事实上，一些农村公路建成后，由于车辆超载超限的损坏和得不到及时养护，致使公路的使用寿命大为降低。

（5）缺乏科学养护管理。由于受资金、技术、观念的限制，科技兴路的路子举步维艰。养护部门没有设立专门的科技兴路基金、没有形成科技兴路竞争激励机制。从人才引进来看，像西吉县，自1993年至今的14年间，就再也没有公路方面的专业人才分配到养护部门。人才的匮乏，使公路养护部门缺乏后劲和活力。

（6）管理体制不顺。由于认识不够，界定不清，资金筹措难等因素的制约，地方政府及职能部门对农村公路管养问题常采取回避态度，致使农村公路养护管理体制不顺畅。说不管，大家都管得着，真要管，谁都不真正管。没有责任和义务，互相推诿。个别地方农村公路呈现无养护机构、无固定养护人员、无养护经费、无养护机具的“四无”状态。

4农村公路管理必须树立六种意识

4.1必须树立全民支持农村公路养护管理的意识

农村公路是农村重要的基础设施，发展农村公路是加快脱贫致富的重要突破口。因此，各级政府应在统一思想、提高认识的基础上，把发展农村公路摆在扶贫攻坚、为老百姓办实事的战略位置，当做一件大事真抓实干。

农村公路养护管理任务重、规模大，靠国家包办是难以完成的。必须坚持“公办民助”的方针，充分发动人民群众和全社会积极进行参与。要利用广播、电视、报刊、会议等多种形式大张旗鼓地宣传发展和养好公路的重要意义，使广大干部群众形成“若要富，先通路”的共识，变被动“要我护路”为主动“我要护路”，充分调动人民群众的积极性，主动与破坏农村公路的违法行为作斗争。

4.2必须树立统筹规划、系统管理意识

规划是建设、管理、决策的科学依据。制定农村公路建养规划对确保农村公路布局合理、有序、协调发展具有十分重要的作用。近年来，西吉县结合县域生产力布局的特点，对农村公路的发展进行了科学规划，在实施中形成了一套较为完善的制度。在规划的宏观指导下，贯彻“分级管理，先急后缓，效益优先，量力而行”的原则，对农村公路建设项目进行系统管理，有力促进了农村公路的健康发展，很好地解决了农村公路的重建轻养问题。

4.3必须树立因地制宜、实事求是意识

在资金短缺的情况下，农村公路能获得较快发展，得益于各地采用了实事求是为民致富的发展思路，坚持了“尽力而为，量力而行”和“注重效益，突出重点”的原则，因地制宜，力戒形式主义、不搞一刀切，反对做表面文章和脱离实际的做法，根据各地的地理条件、经济发展水平、交通量大小、运输机具的构成特点，合理确定农村公路的养护管理模式，客观地采用评价标准，灵活地采取养护管理方式。

4.4必须树立工程质量意识

农村公路建设是一项功在当代、利及子孙的千秋基业，养护和管理好农村公路，确保完好畅通，来不得半点马虎。在养护与管理中，要强化质量意识，牢固树立质量第一的思想，增强提高公路养护质量的自觉性，并通过严格的质量管理，提高公路养护质量。实践证明，由于农村公路等级较低，如不能保证质量，抗灾能力必然更差，很难保证畅通。修了路无法通行，会极大地损伤农民修路养路的积极性。

4.5必须树立建、管、养并重意识

在重视建设的同时，应逐步加强公路的养护管理工作，确立“建设是前提，养护是关键”、“三分筑路，七分养护”的主导思想，加大对养护管理的投入，加强对养护管理队伍的建设，提高公路完好率，维护路产、路权，使农村公路养护管理逐步走上规范化的路子。

4.6必须树立只有实施养护管理体制改革才有发展的意识

对农村公路的养护管理体制和养护方式进行大胆有益的探索和改革，是农村公路养护与管理取得长足发展的必经之路。积极按照《国务院办公厅关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》(国办发[2005]49号)、《交通部、国家发展和改革委员会、财政部关于进一步做好农村公路管理养护体制改革的通知》（交公路发[2006]400号）和《宁夏回族自治区农村公路管理养护体制改革实施方案》（宁政办发[2007]71号）文件精神，结合本地实际，积极行动，卓有成效地实施养护体制改革，以适应社会主义市场经济体制为导向，实行“事企分开、养管分离”，力争到“十一五”末，基本建立符合当地农村实际和社会主义市场经济要求的农村公路管理养护体制和运行机制，建立农村公路管理养护长效机制，实现农村公路管理养护的正常化和规范化。

5加强农村公路养护管理的具体措施

5.1采取多种措施，筹集公路养护资金

（1）加强养路费的征收

在税费改革政策未出台之前，毫不松懈地抓好各项交通规费的征收，做到应征不漏，严格管理。

（2）调整投资结构，争取地方财政投入

要将地方道路的养护管理经费争取纳入县级财政年度预算之中，形成制度，足额到位。

（3）争取国家政策倾斜，给予优惠措施

西部地区均属贫困边远和少数民族地区，财力不足，国家在制定交通基础设施建设和发展规划政策时，应考虑西部地区的特殊性，在加快建设的同时，加大公路养护管理的扶持和政策倾斜力度，提高养护管理补贴标准，争取建成一条，养好一条，造福一方。

（4）紧紧依靠各级政府支持，以地方优惠政策降低养护成本

要促成地方各级政府，制定优惠政策，对公路养护用地、用料等方面给予最大优惠或政策。通过政策引导、制度约束、机制激励，把本地各部门、广大群众的思想统一到重视发展公路、支持公路养护、为公路畅通把好关、出足力的认识上来，从而最大限度地降低养护成本，提高养护资金的使用效率。

5.2依靠科技进步，增加科技含量，降低养护成本

（1）加强养护管理

地方职能部门要加强对所有公路管护人员的技术培训，普及公路养护内容、措施、质量要求等基本知识，提升养护人员基本素质。为做到时时管理、天天养护，地方交通主管部门应该制定农村公路养护质量检查评定标准，要求农村公路管理站对辖区内公路进行月度检查评比。上级主管部门每季度组织对地方农村公路的养护质量进行抽检，抽检结果存档。每半年组织对全县农村公路包括农村公路建设、养护资金、路政管理等工作进行全面检查考核。为保护农村公路不受损坏，各地路政大队应加大路巡路查力度，通过宣传、打击治理等手段，增强公路沿线群众的法制观念和爱护公路的自觉性；重点对在公路上打场晒粮、路肩堆放杂物、挖掘路肩、破坏路树、超限行驶、违章建筑等行为依法严惩。

（2）提高养护质量

公路养护是一种技术性较强的生产活动。随着公路等级、标准和要求的提高，科学技术在养护中的突出作用日益显现。过去有人说养路就是扫扫平平的观念，必然会转为不讲科学技术就不可能把公路养好的观念。正常养护中有许多科学技术性东西，包括路况等级标准、一般养护常识，养护操作规程和方法、工艺、技术等，不懂得这些，路就养不好。在公路养护中，我们除了要主动掌握这些基本的养护知识外，还要积极采用乳化沥青稀浆封层、红粘土配合砂浆处理大拉沟、水撼砂法处理桥头跳车、公路两侧修筑绿化带以减少水害等一些已经实验成功且行之有效的养护技术，大力推广新技术、新工艺、新材料、新设备，提高公路养护质量，降低养护成本。

（3）加快机械化养护进程

机械化是公路养护生产的方向。目前，西吉县除了四轮手扶、小型压路机、沥青洒布车等几乎没有什么其他工具。在养护机械的购置中，应提倡两种途径，一是争取国家投资购置大中型机械；二是自力更生或通过小改革创造适合实际工作需要的小设备。

（4）推进科技进步

树立超前意识，通过对病害苗头和隐患的观察，进行科学预测和分析，采取恰当正确的处治措施，防止病害的发生，延长路桥使用寿命。如采用草皮加固边坡，桥涵检测维护工艺以及草方格防风固沙等。

（5）加大人才培养力度

有计划地选送职工深造，鼓励职工参加各类成人教育，开展岗位培训、岗位练兵、技术比武等活动，培养公路养护管理人才。同时，积极创造引进专业技术人才的宽松环境，吸引人才，留住人才，打好基础，推动工作。

5.3树立可持续发展观，提高农村公路抗御自然灾害能力

公路交通可持续发展观就是指在建好养好公路的工作中，最大限度地实现社会经济与生态环境协调发展。在公路养护管理中，要坚持走可持续发展的路子，坚持预防性养护，在公路两侧植树种草，减少噪音、保水固土；修筑绿化带，引导、下渗地表径流，减少水毁；坚持山、水、田、林、路综合治理，减少水土流失，确保公路的完好畅通。

5.4加强管理，完善市场机制，实行专业化的“有路必养”

“十五”以来，自治区交通厅按照“建设是发展，养护管理也是发展”的科学发展观，坚持“建养并重，协调发展”的工作理念，在加快农村公路建设的同时，把养护管理摆在更加突出的位置，积极推进农村公路养护管理体制改革，大胆探索农村公路养护管理的长效机制，通过卓有成效的工作，使宁夏全区农村公路列养率达到100%，在西部地区率先实现了“有路必养”的工作目标，为方便农民群众出行，发展农村经济，服务新农村建设提供了良好的保障。

“有路必养”政策实施以来，市县交通主管部门和养护单位负责监督检查，养护与管理工作由乡村组织农民工完成，各乡（镇）人民政府成了本辖区农村公路管理养护的实施主体，农村公路完全依靠农民工养护。因农民工没有公路养护技能，也没有养护机械，更没有养护专业知识，在养护中常常出现挖运路基边坡土方填补路面等原则性的错误，公路养护只是一种简单的维持通行。长此以往，公路的几何尺寸，技术标准和服务功能将会受到极大影响。因此，严格按照2007年自治区人民政府出台的《宁夏回族自治区农村公路管理养护体制改革实施方案》要求：地方交通主管部门和公路管理单位是农村公路管理养护的实施主体，各乡（镇）人民政府是本辖区农村公路管理养护的配合主体。实行专业化的“有路必养”势在必行。

目前，西吉县公路管理段对全县范围内的农村公路按照片区划分，由27个农村公路养护站点实行专业化养护。在管理上不分县、乡、村道，实行统一规划、统一安排、统一检查、统一考核。为了克服农民养路工专业技术不强的弊端，采取“农民工日常养护、技术工随时指导、专业化全程跟踪”的办法。农民养路工上路必须由养护职工带领，并手把手地教方法、讲技术、传经验。每年还利用冬闲生产淡季，组织常年从事公路养护的农民工举办各种业务学习班，重点学习与日常养护工作密切相关的法律法规、养护知识以及操作规程。

为了充分发挥乡镇人民政府作为农村公路养护中配合主体的作用，在19个乡镇成立了以分管乡（镇）长任站长，各村支书或村主任为成员的农村公路养护协调管理站，实现了“乡乡建起协管站，村村都有管理员”、配合公路养护单位加强路政管理，协调解决公路养护所需的砂砾料场，公路用地等事宜。

5.5引进竞争机制，建立一支富有竞争活力的公路养护管理专业队伍

深化改革，推行“养管分离，事企分开”运行机制，积极引入竞争、激励、风险、制约机制，运用市场经济规律，强化经济核算意识，达到“提高路况质量，降低养护成本，发挥公路养护管理资金最佳效益和取得社会最大效益；提高公路养护专业队伍的市场竞争能力和综合实力”的目的。

6结束语

随着交通事业的发展，农村公路的养护管理必将会得到进一步的重视。同时，一些新情况、新问题也将日渐凸显出来。但是，只要把握好科学发展观的基本思路，积极探索，大胆实践，就会摸索出适合当地农村公路发展的新路子、好办法，从而更好地为“三农”服务。

注：论文曾发表于《社会与企业》2006年06期。

作者简介：蒙彦瑞　1971年8月出生　男　大学学历　工程师