全面推进财政国库管理制度改革促进民族地区财政管理上台阶

四川省凉山彝族自治州财政局　罗西蓉　陈家慧　余西桃　程国敏

一、凉山州财政国库国库管理制度改革过程

凉山彝族自治州（简称凉山州）财政国库管理制度改革工作始于2001年。根据财政部、中国人民银行关于印发《财政国库管理制度改革试点方案》的通知，凉山州委、州政府决定在全州实行财政国库管理制度改革，在州财政开展试点工作。2001年5月，凉山州成立了财政各个领导小组，同年8月，凉山州人民政府印发了《关于试行州财政国库集中支付的通知》（凉府发［2001］124号）、《关于进一步深化州级财政改革的通知》（凉府发［2001］126号）文件，9月州财政局上报的《凉山州财政国库集中支付方案》得到批复，11月，第一批试点单位纳入国库集中支付试点。2002年机构改革后，凉山州财政局成立了国库科，专职财政资金管理工作，并具体负责财政国库规律制度改革的具体工作。在集中支付上，经过实践，不断完善、改进和规范支付手段和管理办法，到2004年11月，州级财政建立了国库单一账户体系，规范了集中支付单位银行账户的管理，经过四次扩面，州级204家预算单位有170家纳入财政国库集中支付，占总预算单位的84%。在非税收入收缴管理上，州级180家单位纳入了管理范围，非税收入严格实行了“收支两条线”的管理模式，推进和完善财政国库管理制度改革。

按照凉山州财政局党组的决定，为完善州级国库集中支付方式，规范财政资金清算办法，在四川省财政厅国库处、信息中心的支持下，从2004年下半年起，为转轨统一使用四川省财政厅开发的财政国库集中支付系统软件做了大量的准备工作。通过政府采购对集中支付代理银行实行了招投标工作，确定了农业银行凉山州支行、工商银行凉山州支行、中国银行凉山州支行和凉山州城市信用社四家商业银行为集中支付的代理银行；比照四川省财政厅模式，结合凉山州具体情况，编写了《国库制度改革培训教材》并对局内部操作人员和集中支付试点单位操作人员进行了三轮培训；与有关科室研究共同拟定了《凉山州财政局国库管理制度改革局内相关工作管理暂行办法》。通过一系列的准备工作，2004年11月9日新的管理系统软件正式在州级开始运行。

根据四川省财政厅要求，2004年必须统一使用四川省财政厅的《工资直发审核系统》，实现单位从网上报送相关工资数据。国库科经与州电信公司谈判于2004年5月份完成了州本级城域网的建设，该网涵盖了所有纳入集中支付的州级预算单位。与此相配套，凉山州财政局对单位操作人员进行了三轮培训，于7月开始在网上使用四川省财政厅的《工资直发审核系统》，实现了数据的网上交换，进一步完善了工资发放的监督管理工作。城域网的建设，也为深入改进集中支付管理工作，开通预算单位的网上授权支付方式提供了技术保障。

在州财政进行国库管理制度改革的同时，县级财政国库管理制度改革工作也开始启动。第一阶段是在2002年到2004年上半年，盐源、德昌、西昌、会理三县一市实行了集中支付改革，其中，盐源、德昌县将全部县级预算单位纳入了国库集中支付，西昌、会理对部分单位进行了改革试点。在集中支付上，撤消了单位银行存款账户，基本解决了单位多头开户的问题，由于财政资金在支付前没有拨到单位账户上，集中于国库，在一定程度上缓解了县级财政资金调度的困难。第二阶段是2004年11月份以昭觉县为代表的县级财政国库集中支付改革，按照四川省财政厅要求使用了县级集中支付系统软件，从单一账户的设置、资金支付方式、资金清算办法等都实行了规范的操作，过去先搞的几个县在2005年都相继对不规范之处进行了改进，统一按照规范的模式运行。截至2005年10月底，州级财政和14个县市财政进行了财政国库管理制度改革工作，达到县级总的80%，其余3个县在2006——2008年实现了国库管理制度的改革。至2008年，凉山州州级和17个县市全面实行了财政国库集中支付的财政国库管理制度的改革。

为规范操作，确保国库资金安全和预算单位正常用款，凉山州财政局内部各业务科室多次联系、协商，参照四川省财政厅模式，共同研究形成一个规范的全局共同遵守的《凉山州州级财政资金拨付管理内部操作规程（试行）》（凉财办［2002］20号）。在预算资金的拨付过程中，严格按批准的预算执行，认真审核各预算单位的用款申请，坚持按批准的预算拨付资金，使部门预算得到落实。及时进行总预算会计核算，和人民银行国库科，州国税局、地税局，各专业银行，州城市信用社建立起了经常的工作联系，定期召开财、税、库联席会议，及时核对库款入库和资金拨付情况，确保国库资金的安全完整。

二、逐步规范专项资金管理

实行财政国库管理制度改革，就是将所有财政性资金都采取一个漏斗进出的管理办法，各业务科室所开设的种类专项资金账户除特殊情况外一律纳入国库科统一管理，资金的分配支用仍由各业务科室负责。为确保专项资金的高效、安全运行，各业务科室共同研究协调，制定了《凉山州财政局财政专户资金管理办法》，明确了在资金管理工作中各科室的职责，为逐步规范专项资金的管理创造了条件。为使此项工作能够稳妥进行，2005年州级财政的专项资金账户基本纳入了国库科管理。各县财政国库工作也比照执行，县级财政专户通过几年的清理整顿，截至2011年5月也基本纳入了国库集中统一管理。

三、推进财政国库管理制度改革

为完善州级国库集中支付方式，规范财政资金清算办法，在四川省财政厅国库处、信息中心的支持下，从2004年下半年起，为转轨统一使用四川省财政厅开发的财政国库集中支付系统软件做了大量的准备工作。作为主管科室，加强与内部各有关科室的协商和外部有关部门的协调工作，与政府采购中心、政府采购监管科一道完成了对集中支付代理银行的招投标工作，确定了农业银行凉山州支行、工商银行凉山州支行、中国银行凉山州支行和凉山州城市信用社四家商业银行为集中支付的代理银行；比照四川省财政厅模式，结合凉山州具体情况，编写了《国库制度改革培训教材》并对局内部操作人员和集中支付试点单位操作人员进行了三轮培训；与有关科室研究共同拟定了《凉山州财政局国库管理制度改革局内相关工作管理暂行办法》。通过一系列的准备工作，2004年11月9日新的管理系统软件正式在州级开始运行。之后，为使全州国库集中支付工作按照省上的要求规范操作，州财政对县级财政进行了多次培训，制定改革工作指南，从各方面进行帮助指导，使凉山州县级改革工作得以推进。通过近几年的努力，全州各级行政事业单位全部纳入了国库集中支付，各级财政资金专户纳入了国库集中统一管理。

四、财政国库单一账户体系建设

国库科成立以来承担了财政国库管理制度改革的工作，而其中最为核心的就是建立财政国库单一账户体系，加强政府财政资金的安全性管理，提高资金的使用效率。在财政国库管理制度改革之前的财政国库账户设置比较撒乱，财政内部各职能科室都有不同的账户，分别管理着各类专项资金，使用财政资金的各行政事业单位也各自设置了若干账户，财政资金就分散沉淀在这些账户上，管理中漏洞很多，资金安全存在较大隐患，也很容易形成单位的小金库，政府难以集中财政资金办大事，资金使用效率低。因此，2001年中央提出了以建立财政国库单一账户体系为核心的财政国库管理制度改革，对财政资金的支付进行了较为彻底的改革，动作大，辐幅度大。

2001年11月，州级财政国库管理制度改革正式启动，截至2006年底，全州各级财政国库管理逐步建立起了财政国库单一账户体系，对财政内部资金实行了统一建开户，统一管理，规范纳入集中支付单位的账户管理，财政资金实现了一个漏斗进出。单位按照年初预算计划执行，财政资金集中在财政国库存款账户上，政府能集中资金办大事，有力地支持了地方的经济社会事业发展。财政国库管理制度的改革，使财政部门树立起了为适应社会主义市场经济发展，建立社会主义公共财政框架所必须运用现代财政国库管理制度来规范财政资金管理的理念。预算单位使用财政资金是计划性有所增强，加强了预算的约束力，财政国库集中管理各类专项资金，改变了过去各部门多头开户，资金分散管理的状况，增强的财政资金的风险意识，过去重分配，轻管理，重预算，轻支出的思想正在逐步改变。各部门在资金分配管理上的责任感进一步增强，责任进一步明确。通过国库集中支付，减少了财政资金支付过程中的中间环节，提高了资金使用效率，财政资金的使用始终处于财政的监督之下，财政监督关口前移，增强可财政资金使用的公开、透明的运行的安全性，增强了单位领导和财务人员财务管理的意识和管理水平，在从源头上防止腐败和经济犯罪起到了一定的防范作用。

五、资金管理模式

2002年国库科成立后，按照科室职能和管理需要设置了预算内总会计岗位；非税收入总会计；旬、月报、集中支付指标管理岗位，实现了资金管理中的拨款和核算专人负责，各类财政资金从2002年开始逐步移交到国库科，由国库科统一管理。为提高工作效率实现电算化和网络化，各职能岗位都使用了专用管理软件。预算内总会计使用的是“志诚执行系统2005（网络版）”，财政专户资金核算使用了“金算盘企业管理软件6F基础版”，非税收入会计使用的是“财政综合管理系统（非税）版”，集中支付业务使用的是全省统一“金财综合业务系统”，政府采购专户的拨款使用的是网络银行业务系统，各类数据的管理使用都是电脑操作，数据的准确度高，时效快，差错少，提高了工作效率。

在财政资金的日常管理中，根据凉财办［2002］20号文《凉山州州级财政资金拨付管理内部操作规程》和凉财办［2003］34号文《凉山州财政局财政专户资金管理办法》的规定办理资金的拨付和核算工作，改变了过去各科室分别管理资金，各自开设账户，各自拨款的方法，在与银行的工作联系上也由国库科统一衔接，使得银行部门感觉工作比过去好协调，不必面对财政局的各职能科室，有利于管理。财政局内部科室也能集中精力搞好资金的分配和项目管理工作，真正体现出科室的职能与分工。

财政国库管理制度的改革，在财政系统树立起了为适应社会主义市场经济发展，建立社会主义公共财政框架所必需运用现代财政国库管理制度来规范财政资金管理的理念。预算单位使用财政资金的计划性有所增强，加强了预算的约束力。财政国库集中管理各类财政资金，改变了过去各部门多头开设账户，资金分散管理的状况。增强了财政风险意识，过去重分配、轻管理，重预算、轻支出的思想正在逐步改变，各部门在资金分配管理上的责任感进一步增强，职责进一步明确。通过国库集中支付，减少了财政资金支付的中间环节，资金使用效率有所提高，使资金在支付前集中在国库存款账户上，资金的使用始终处于财政的监督之下，财政监督关口前移，增强了财政资金使用的公开、透明度和资金运行的安全性，提升了民族地区财政国库管理工作的水平。

六、存在的问题

1.关于国库集中支付

我国实行的国库管理制度改革，为财政资金的安全高效运行提供了制度和技术上的保障。但是由于凉山州地处西南落后地区，地域广阔，交通不便。特别是民族聚居区有的地方还不通公路，到县城开会还要骑马，而且，随着金融机构改革网点越来越少，区乡财政所人员很不稳定，乡级财政实体已经消失。所以，若要按照部、省要求在2012年建立覆盖所有区域的集中支付网络，在凉山州短时间内是有很大困难的。

2.关于会计基础工作

（1）单位领导重视不够。有的单位领导对本单位会计工作不够重视，对会计工作要求不严，只重视年初预算财政能给多少钱，而不重视核算工作是否按照制度要求在进行。

（2）配备会计人员专业素质差。多数单位没有配备学过会计专业的会计人员，规模不大的单位即便是配备有会计多是兼职，会计人员不安心，认为是份外事，纯属应付。有的单位大半年或不做一次账，年终只凭财政对账单就做决算；不按年初建账时按照科目建账，专项经费不设明细账。在这样的核算情况下很难准确地反映出单位的财务状况，也直接影响了财政决算数据的真实性和准确性。

（3）制度建设问题。财政制度建设远远滞后，特别是政府预算收支科目改革后有许多新要求却没有相应的新核算制度，使得广大的会计工作者感觉工作不好做，没有一个官方的统一标准要求。