北京经济技术开发区燃气供应特许经营

中国投资 金永祥 2003-10

最近，北京市市政管理委员会 (下称“市政管委”) 和北京经济技术开发区 (下称“亦庄开发区”) 管委会将与中国石油股份公司的下属公司——北京华油联合燃气开发公司 (下称“华油公司”) 签署《北京经济技术开发区南部新区管道燃气特许经营协议》，这是国内第一个规范的燃气特许权协议，标志着北京市燃气供应产业化工作进入了规范化阶段。

项目概况

亦庄开发区是北京市唯一一个经过国务院批准的国家级开发区，由核心区、工业区、南部新区和东部新区四部分组成。一期占地15平方公里，区内共有企业1100多家，投资总额40多亿美元，年国内生产总值近800亿元。北京市的燃气主要是由北京市燃气集团供应的，但到2002年燃气集团供气范围还没有到达亦庄开发区。为满足开发区工业和居民用气的需要，亦庄开发区管委会与华油公司经协商签订了燃气供应协议，华油公司据此修建了向亦庄开发区供气的管线，为开发区南部新区内部分用户提供供热和民用天然气，气源为中国石油公司从陕甘宁输送的天然气。

北京的燃气市场并没有开放，华油公司的参与给北京的燃气供应体制提出了新课题，北京市政府责成市政管委研究解决。

市政管委聘请了北京大岳咨询有限公司作为亦庄燃气供应项目的顾问，由市燃气办公室与大岳公司组成了工作小组。建设部2002年12月27日下发的《公用事业产业化指导意见》为工作小组提供了解决问题的政策依据。在目前倡导公用市政行业市场化发展的大环境下，华油公司进入北京天然气供应市场，对于推动北京燃气行业的改革开放有积极作用。然而，由于公用行业在地域内具有自然垄断的性质，在服务上与人民生活密切相关，因此，公用行业的竞争应该在有序而符合规范的前提下进行，政府应加强对该行业的管理。在开放市场的同时，要保证公用行业的服务质量和安全。

工作小组结合项目的实际情况，综合考虑全市、开发区、华油联合公司、北京市燃气集团以及沿线用户各方利益的前提下，为了妥善解决该区域燃气发展与投资建设和管理问题，为了保障安全供气，探索在北京市燃气行业实施特许经营的途径，经研究，决定由市政管委、亦庄开发区管委会和华油公司签订特许经营协议，对开发区南部新区管道燃气供应实施特许经营。工作小组还建议以规范亦庄开发区燃气供应为试点，逐步完善北京燃气供应的特许经营制度。

特许经营协议

在国内其它城市，燃气供应的市场化和产业化进程早在几年前就已经开始，但还没有一个城市建立了规范的特许经营制度。然而，燃气供应不同于一般的货物买卖，在一定时期和一定范围内，供应商是垄断经营的。如何在垄断情况下，保证客户利益，保证服务质量和价格合理，是特许经营协议需要解决的主要问题。在国内燃气供应产业化较早的地区，不规范运作带来的问题已经逐渐显露出来。如有的城市在燃气产业化时由于未对供应商的普遍服务作出规定，在政府需要解决稍偏远区域的供气时供应商从商业利益出发拒绝提供服务，致使政府不得不额外增加投入。再比如有的城市对燃气价格的机制研究不够并在产业化之初对供应商作出了高价承诺，使市民承担了不该承担的负担。随着燃气产业化进程的推进，将会出现越来越多的问题，规范化运作的重要性将被越来越多人接受。

大岳咨询公司认真研究了国外燃气供应的特许经营实践并总结了国内燃气产业化的经验教训，结合亦庄项目的实际情况提出了若干具体问题并专门进行研究解决，经与市政管委燃气办和政府有关部门讨论确立了特许经营的基本原则，以此为基础形成了特许经营协议初稿。市政管委和华油公司都成立了谈判小组，就特许经营协议内容进行了协商并达成共识，完成了文章开头提到的即将签署的特许经营协议文本。

亦庄燃气特许经营协议由主协议及附件组成。其主要内容有: 术语定义，特许经营目的与原则，特许经营权及授予，特许经营权范围，特许经营权的管理要求，特许经营权的使用和承继，管道燃气设施的所有权与使用权，市政管委的权利和义务，特许经营公司的权利和义务，违约及处罚，管道燃气设施的征用、收回及补偿，影响用户用气工程的报告与通知，公共用地、道路及其他公用设施的占用，供气计量及收费，燃气价格，供气和用气安全，管道燃气设施的使用、维修及更换，特许经营权的终止及撤销，特许经营权终止后的资产处置，合同的变更与解除，不可抗力及免责，争议的解决等。同时，将特许区域范围平面图、管道供气服务标准和管道燃气安全管理标准列为特许经营协议的附件，为今后执行协议提供参照标准。

依据特许经营协议规定，华油公司享有特许区域范围内的管道燃气业务独家经营权，并拥有根据特许供气范围内总体规划及燃气规划的管道燃气的投资、发展权，依据特许经营合同规定的燃气价格，有权向用户收取管道燃气供应费及相关服务费等。同时应履行提供燃气服务、承担风险和责任、持续经营、普遍服务、安全服务、开展用户教育等义务。

通过特许经营协议，解决了供应商的特许权的权利和义务问题、供气范围问题、供气质量和价格问题、政府监管问题、普遍服务问题、退出机制问题、违约责任问题等。这些问题的解决将会保证供应商、政府和客户各方的利益，保证在特许供应期内供气工作顺利进行。

特许经营企业

除了以签订特许经营协议的方式来约束特许经营企业外，对燃气供应商的经济实力、管理能力、管理模式等方面的要求也是必须的。市政管委燃气办从行业管理的角度出发，对华油公司提出了相应的要求:

首先是公司组织形式方面，要求特许经营公司必须是依据中华人民共和国公司法注册登记的独立法人。其次是公司业务范围，特许经营公司只能从事特许区域范围内的燃气供应业务，不得从事其它业务。此外，对特许经营公司生产工人、管理与工程技术人员和服务人员定员的标准要按建设部《城市建设各行业编制定员标准》的规定配备，在特许期内，特许供应公司必须始终保持一定数量的具有合格资质的管理人员和技术人员进行运营管理; 按照适用法律及谨慎运营惯例运营和维护项目设施。

回顾与思考

亦庄燃气项目的特许经营将为北京市燃气体制改革积累经验，为市政府制定燃气政策提供了重要的参考依据。

亦庄燃气特许经营也存在一些值得思考和完善的内容。首先，供应商的选择环节缺少竞争。对于燃气供应这种自然垄断性行业，在供气过程中是垄断性的，为了提高运作效率并减少客户负担，在供应商选择环节引进竞争将有利于政府和客户，比如通过规范的招标程序选择供应商，由市场确定商业条件 (包括价格)。第二，本特许经营项目对未来整体燃气制度可能产生一定的影响。在世界各国的燃气供应实践中，燃气供应、燃气运输和燃气销售是分离的，我国也在研究燃气供应管理体制问题。如果我国建立的燃气体制实行供、运、销分离，那么亦庄燃气供应项目目前的结构需要进行适当的调整。第三，政府职能的调整。传统意义上，政府全面拥有和经营燃气设施。亦庄燃气的供应设施已由商业机构拥有，在这种情况下，政府职能将转向监管或者强化监管，或者成立专门的监管机构。商业机构的基本目标是盈利，客户作为分散的个体很难对供应商的供应行为进行监管，作为客户代表的政府强化监管将是一种必然的选择。这就需要政府及时调整职能并建立相应的监管法规。