以机制和制度创新拖动绿色金融发展

以机制和制度创新拖动绿色金融发展

王小江　祝晓光

一、绿色金融创新的形势与要求

自2007年新的绿色金融政策陆续出台几年来，“环保一票否决”已成为大多数金融机构服务决策的主要参考项。以上市公司环保核查为代表的强制性信息披露制度建设，为金融活动和环保行为有机结合提供制度性建设的方向；以兴业银行为代表参与国际“赤道原则”组织，为商业银行参与环境保护和控制环境风险提供管理模式的有益探索；以环境污染责任保险地区试点的开展，为以金融手段控制环境风险提供新的模式。绿色信贷、证券、保险和投资为环境友好型、资源节约型社会的建设，为经济发展方式的转变和经济结构的调整起到了引导、支撑的作用。

国家“十二五”规划纲要提出，“以科学发展为主题”，“以加快转变经济发展方式为主线”，“坚持把建设资源节约型、环境友好型社会作为加快转变经济发展方式的重要着力点。发展循环经济、低碳经济。促进经济社会发展与人口资源环境相协调，走可持续发展之路”。这就指明了绿色金融服务的方向与目标。

《“十二五”节能减排综合性工作方案》的出台，明确环境保护工作目标及相应的规范约束，使环境法律、法规和政策对金融行为的影响及要求将更加深入。首先是伴随经济政策、环境政策、环境标准及规划和产业政策等的剧烈调整，环境准入和淘汰政策对企业市场技术、装备和管理的要求愈加严格，环境政策、法规风险已成为金融机构正常经营的主要风险。这必须引起各金融机构的充分高度重视；其次是对“十二五”期间，绿色金融参与环境保护和环境风险的控制有了明确的具体要求，特别是针对操作性的绿色金融制度的建设提出具体的标准。绿色金融将进入实务性的操作阶段。

明确的工作目标、机制和制度是实务性操作的前提与基础，是我们绿色金融工作有序、规范、合规的基本保证。而同步反映的是我们的绿色金融工作机制的建设，与我们对绿色金融预期的要求还有较大的一段距离，责任不明、标准不清、机制落后、制度缺失已成为绿色金融规范、深入和实质性发展的主要阻力，极大影响绿色金融对环境保护的工作效力。因此，绿色金融的发展重点应在运行机制进行改革与创新。

二、绿色金融机制的目标

当前我们正面临一场社会与经济发展模式的全面创新阶段，环境容量已经成为区域布局的重要依据，环境标准已经成为市场准入的重要条件，环境成本已经成为价格形成机制的重要因素，环境管理已经成为调整区域经济结构、优化产业升级的重要手段，环境安全已经成为维护社会稳定、构建和谐社会的重要内容。环境保护已成为我国的一项基本国策和重大战略任务。

金融是社会经济运行的核心和血液，金融的发展必须与整个社会经济发展协调一致。绿色金融的核心思想是指人类的经济建设和社会发展不能超越自然资源与生态环境的承载能力。绿色金融的着力点是把环境保护作为金融决策的基础条件嵌入金融运行之中，建立与绿色经济相适应的绿色金融机制。绿色金融运行的保障是建立与金融管理相融合的行动管理模式与制度。建立一个与可持续发展要求相符合，与绿色经济发展相适应，与环境友好型社会相协调的绿色金融是我们当前金融发展的核心目标与任务，是金融界的一场革命，而这场革命的开始，就应站在战略的高度，明确绿色的目标。

1.绿色金融的终极目标　绿色金融的的基本要求，是把环境因素的影响作为金融机构为企业提供金融服务的前提与条件。因而绿色金融的终极目标具有非常丰富的内涵，其基本点有以下三个方面：一是促进经济的可持续发展。经济发展的目的就是不断满足人类的需求和欲望。但可持续经济发展不仅重视经济增长的数量，更追求经济发展的质量，注重以科技内涵的提升，提高生产要素的质量和使用效率。可持续发展要求改变传统的“高投入、高消耗、高污染”为特征的生产模式和消费模式，实施清洁生产和文明消费，以提高经济活动中的综合效益。二是推进生态的可持续发展。可持续发展要求经济建设和社会发展要与自然承载能力相协调。发展的同时必须保护和改善地球生态环境，保证以可持续的方式使用自然资源和环境成本，使人类的发展控制在地球承载能力之内。因此，可持续发展强调了发展是有限制的，没有限制就没有发展的持续。生态可持续发展同样强调环境保护，但不同于以往将环境保护与社会发展对立的做法，可持续发展要求通过转变发展模式，从人类发展的源头、从根本上解决环境问题。三是实现社会、经济与环境的协调发展，实现经济、环境和社会的可持续发展；实现对环境风险的有效控制，支持绿色经济的发展是绿色金融基本目标。实现绿色金融的的基本要求，是把环境因素的影响作为金融机构为企业提供金融服务的前提与条件。

这与原有的以利润为核心的经营管理模式具有较大的区别。绿色要求打破金融机构原有的运行模式，把绿色嵌入到金融机构运行模式之中，把绿色渗透到金融机构的每一项规范和责任制度当中，形成一个新的绿色金融运行模式，需要我们进行机制与制度的全面创新。

2.绿色金融基本目标　基于绿色金融机构管理的需要，绿色金融管理目标包括环境风险管理目标、环境责任管理目标和社会责任管理目标三项。环境责任目标包括金融机构投资的方向、数量、程度等具体的指标。环境风险目标包括企业环境风险等级的划分、环境风险控制和环境风险管理的指标等；社会责任目标包括社会公益活动、员工权益保障、社会环境活动等指标。

为有效的提高绿色金融执行力和操作效力，达到我们对绿色金融工作预期目标的约束，关键是要对绿色金融机制进行设计。借鉴国际经验和针对国内实际情况，我们建议国家相关管理机构应以法规的方式对以下管理机制进行改革。

三、绿色金融机制的创新

1.自愿与强制机制的创新　法律是金融机构运营的基本规范，金融机构的运营必须在法律法规和政策约束的范围内开展工作。也称合规运营。在不侵犯金融机构经营自主权的情况下，为使绿色真正的纳入金融机构的业务运行轨道，根据金融机构审查和决策及实施相分离的业务运行特点，我们认为可以把金融机构合规运营部分纳入强制运行机制。

强制部分主要设置在金融机构和金融服务两个方面：首先，规定金融机构必须在绿色金融政策、绿色金融产品、绿色金融制度、绿色授信制度、绿色金融绩效等建立公开发布制度，让社会对金融机构在绿色社会责任和控制环境风险方面所作出的方针、政策和制度安排予以了解，同时此举也可全面提升金融企业的社会声誉，形成真正的社会监督机制和品牌机制。其次，应确保社会和公众对金融机构重大社会责任和环境风险控制的知情权。针对重污染项目，应设立重污染行业金融服务公示制度、重污染事故金融服务公布制度等等。审查及公布并未对金融机构的业务运行产生实质性的影响，但我们的社会监督和评价制度，在不侵犯金融机构经营自主权情况下，可以起到降低金融机构环境风险和督促金融机构履行社会责任的双重作用。

2.绿色金融监管机制的创新　绿色金融是把环境管理和金融行为进行融合，以达到环境保护和控制环境风险作用的一种新的金融行为。绿色金融涉及环境保护与金融监管部门的跨部门的分工与协助关系，原有的管理机制已不能适应新的管理需要。必需打造一个新的管理机制，才是绿色金融长效发展的根本所在。在绿色金融管理机制的建设上，当前应重点解决三个问题：一是明确管理职责与分工。在原有政府部门管理职责的基础上，我们建议将绿色金融的管理责任划分为三块。人民银行负责绿色金融政策的制定与评估。银监会、证监会、保监会和金融管理部门分别负责各被监管机构绿色管理机制建设及日常运营管理。环境管理部门负责环境金融政策、绿色金融标准及各项技术的后援支持工作。二是明确绿色金融工作目标与方向。建立以科学发展观为主导思想的绿色金融工作目标，把经济社会和环境发展规划经济目标融入金融发展规划与目标，建议制定中国绿色金融发展规划，把绿色金融工作目标具体分解到各管理机构和金融机构的工作行为之中。三是协调管理组织。应建立绿色金融综合协调办公室，建议放在国家环保部。协调机构的主要职责是绿色金融规划编制，联席工作会议的组织，工作监督、信息发布和工作总结等。

3.绿色金融管理体系的创新　金融机构应将环境因素全面的嵌入管理体系之中，建立绿色金融管理体系。环境管理体系重点应体现以下内容：一是环境方针、战略和政策。通过环境方针，明确提出本机构对环境因素实施管理的总体意图和方向，形成环境管理的准则。通过绿色战略的提出，根据金融机构各自的实际情况，明确环境目标。通过绿色政策的制定，明确金融机构风险管理和金融服务的重点和方向。二是组织落实。成立专业的绿色金融组织机构负责绿色金融业务的发展和环境风险的控制工作，可参照兴业银行的先进模式，成立可持续金融室和可持续金融中心，配备专职工作人员。其中前者作为管理部门，专司环境社会风险的管理，后者负责全行能效金融、碳金融、环境金融等领域的业务经营和产品营销。三是改革银行内部的业务流程和运行机制，确保绿色金融的各项原则和标准得到不折不扣的执行和落实。要把绿色的概念和宗旨，完全融入到环境与社会风险管理制度体系和业务流程中，主要包括赤道原则项目管理办法和分类指引、环境与社会风险专家评审规范，以及配套的一系列调查工具、分析工具、风险监测工具和法律文本；建立机构内部联动机制，明确机构各个经营机构可持续金融的具体责任、工作要求和安排；加强内部能力建设，形成机构绿色金融文化等。

4.激励与约束机制的创新　激励与约束机制是企业技术创新的动力机制。只有建立相对完善的激励机制和约束机制，才能保证绿色金融活动的健康、有序、高效、合理的运行。环境是一种公众的行为，实践证明全社会的参与是绿色金融实施的根本保障。打破金融机构风险管理和监督内部循环的旧模式，根据环境公众的要求，切实维护群众的环境权益为出发点，建立一个金融机构内控、社会监督、政府管理的绿色金融约束新机制，是我们绿色金融改革的重点所在。

（1）金融机构内控机制的建设。金融机构内控制度是银行业金融机构为实现经营目标，对风险进行事前防范、事中控制、事后监督和纠正的动态过程和机制。当前环境政策、法规及企业环境行为的风险已成为金融机构主要风险之一，建立一个完善和有效的金融机构内部控制体系，可以有效地落实国家法律法规和监管规章的贯彻执行，防范各类案件发生，而且有利于促进金融机构查错防弊、消除隐患，有效地控制各种环境风险，保证业务稳健运行，实现自身发展战略和经营目标。

（2）绿色金融机构评估机制的建设。绿色金融机构评估机制是政府金融监管机构对各金融机构实施绿色金融政策、绿色产品设计、绿色工作制度的落实、绿色服务的绩效等方面进行评估的行为。目的是考核各金融机构执行绿色金融政策、法规及对环境风险控制程度进行测评。它是国家和金融机构可持续战略的落实和实施的关键重要环节，是形成绿色金融落实约束机制的主要构成。

（3）社会公众监督机制的创新。要积极引入社会中介机构强化对金融机构的外部监管，并以此促进金融机构的内部控制建设。第一，要培育或选择一批客观诚信、公正履行职责的社会中介机构，这是确保社会中介机构履行职责的首要条件；第二，督促各机构全面引入社会中介机构参与监管，允许社会中介机构参与金融机构的各项业务活动的全过程，全面了解和掌握金融机构的经营活动；第三，与社会中介机构的信息沟通，促使社会中介机构全面真实反映金融机构的经营管理状况，共同维护社会公众的环境权益。

（4）绿色金融财政机制的创新。主要包括两个方面：一是建立财政与金融机构的风险公担机制，鼓励金融机构向环保产业和绿色企业的投资；二是财政奖励机制的创新，建立以企业环境绩效为基准的奖励机制，根据企业最终的环境行为的绩效，对投资的金融机构进行奖励。其目的就是使金融机构更加重视企业环境行为的审核，形成环境保护部门与金融部门共同的联合监督机制。

5.建立银行、证券、风险投资、基金、财政的绿色资金综合服务机制　打造绿色的金融服务机制平台，为企业建立绿色金融的服务链。形成绿色金融服务的联动机制。是提高绿色金融服务的效率和质量的有效途径。通过满足企业在不同阶段的金融需求，加快绿色企业的发展。

四、围绕新机制的主要制度的设计

为有效的实施绿色金融的战略目标和控制环境风险的产生，政府可以通过建立和完善绿色金融制度，实现对绿色经济的巨大推动作用，进而实现社会的可持续发展。

根据风险控制的基本原理，根据金融机构业务运行的特点，建立全过程的环境责任和环境风险管理制度是绿色金融制度建设的主线和核心架构。为体现以“预防为主”的全过程环境管理战略。我们把绿色金融制度分为四个部分，即总则、预防制度设计、监督制度设计和事后评估制度的设计。

“防”是从产生环境风险的源头抓起，是环境风险过程控制的起点，可以做到事半功倍的效果。监督是为保证企业环境行为在预定的轨道正常的运行。事后评估是奖罚机制落实的根本，是保障绿色金融实施效果的保障。针对金融运行的特点，我们认为应建立以下几个制度。

1.建立绿色企业评价制度　绿色企业评价制度是绿色金融制度的核心制度。它通过对企业环境行为合规性评价、发展趋势评价和评估期内企业环境绩效的评估，为金融机构的服务决策提供环境行为的基本依据，进而实现金融机构履行社会责任和控制环境风险的核心工具。其作用的机理是通过金融机构对企业金融服务设定的环境行为条件，主要包括企业绿色标准、企业绿色评级和方法、绿色信用组织、绿色授信政策、信用评级的程序、客户评价报告和绿色信用评级人员职责与要求等。

2.出台“金融机构环境管理指引”　“指引”要对金融机构环境管理体系的建立、金融机构环境管理机构的设置、环境管理政策和程序、环境规划的制定、环境管理目标、指标与方案的确定、环境管理的实施、环境管理标准的设置、环境风险控制、环境风险信息的管理、环境风险管理的技术与方法、环境风险的压力测试、环境风险应急计划、监管的程序、绩效的评估和环境风险信息披露等作出可操作性的规定。

3.制定“企业环境风险指导目录”　针对企业的行业性质、生产过程、原材料使用、营销状况和环管理能力等，建立“企业环境风险指导目录”，目的是通过对企业环境风险的分类，为金融机构进行企业环境行为调查、分析和管理提供一个基本的操作工具和判断的思路与途径。

4.特定领域绿色公示制度的建立　重污染企业金融服务的社会公示制度，是指金融机构在对重污染企业提供金融服务时，对该企业环境状况及服务提供后的环境影响，及时向社会进行公告，以取得社会特别是当地社区支持与同意的做法。此做法对金融机构避免环境政策与社会风险，对金融机构履行社会责任进行客观和公正的分析与评价，具有良好作用。

5.绿色责任制度的建立　法律是促进和保障绿色金融发展的重要因素，应以法律的形式明确金融机构对自己的投资行为所产生的环境影响应承担的责任和义务。我国虽然在绿色金融的立法上出台了一些部门规范性文件，但存在很大的不足。主要表现在立法层次太低、缺乏强制力和执行力等。在具体完善绿色金融法律制度时，通过设计绿色金融法律制度的基本架构，把制定《绿色险内部的金融法》与完善绿色金融部门法律制度、完善绿色金融监管法律制度、完善绿色金融法律责任制度等相结合。

6.合同管理与报告档案制度　合同管理是指在金融机构与企业签订的金融服务协议中，应专门加进环境保护一章，在合同中明确企业在环境保护方面的具体责任与义务，金融机构承诺根据企业环境行为的效果提供相应的金融服务。重点是一旦违反合同行为所应承担的相应责任。报告档案制度一是要求企业按季、年进行环境行为申报，二是金融机构建立企业环境行为档案。报告可以使金融机构有效的监督企业环境行为，防范环境风险的产生。档案制度可以为金融机构建立企业的授信管理工作打下基础，形成金融机构企业环境行为的长效管理机制。

7.独立第三方监督与报告制度　这是与第三方管理机制相对应的制度建设。该制度应明确第三方监督机构应有的权力与义务，包括监督的范围、监督的事项、监督的程度、监督的程序、费用的支付、工作标准、监督人的资质等。报告制度是指对重污染企业，应向金融机构定期报告环境行为的制度，建立环境保护部门和金融机构联合监督机制。

8.绿色标准技术制度　环境标准既是绿色金融工作的目标，又是环境保护的手段。它是制定绿色金融规定和计划的重要依据。也是判断绿色金融工作质量优劣的准绳。绿色金融技术标准在整个绿色金融机制的建设中处于基础性的地位，也可以说，没有绿色金融标准，就没有绿色金融。绿色金融标准的制定工作已远远的落后于绿色金融工作开展的要求，应引起各级绿色金融管理部门的高度重视，尽快列入国家环境保护标准制定的工作规划之中。

9.绿色金融组织评估制度的建立　绿色金融组织评估是绿色金融管理体制的事后监控部分制度，目的是检验金融机构绿色服务的效果，对绿色服务的效益、效率、效果及价值进行判断。通过评估，督促金融机构及时改进金融服务中的不足，对改进政策制定系统，克服政策运行中的弊端和障碍，增强政策的活力和效益，对政策改进和制定新的政策，提高政策水平具有重要作用。

10.建立绿色金融信息共享制度　金融机构的投资决策来源于信息控制的程度，是金融机构决策的关键所在。当前我们以环境保护部门和人民银行征信系统所建的信息通道，远远不能满足金融机构的决策需要。要把环境的技术信息转化为金融机构的可读信息，这单纯依靠环境保护部门是不可能解决的，要培育第三方的服务机构的参与，把环境技术的信息通过第三方的整理、加工和分析，成为金融机构的可读信息，为金融机构的服务决策提供及时、准确和专业的信息。所以应建立绿色信息的共享制度，在制度中对信息的来源、信息的使用和信息的分享应作出明确的界定。