环首都特困县贫困现状及扶贫对策研究

实现党的十八大提出的全面建成小康社会的宏伟目标，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是贫困地区。河北贫困人口多，贫困县多，全省62个贫困县主要分布在燕山—太行山区、张承坝上地区、黑龙港流域干旱盐碱区和环首都贫困带。特别是环首都9个特困县地理位置特殊，贫困问题既阻碍着全面建成小康社会奋斗目标的实现，也严重影响京津冀区域经济的协同发展。打好新一轮扶贫开发攻坚战，首先要紧紧抓住京津冀协同发展的大好机遇，有效解决或缓解环首都特困县的贫困问题。

一、环首都特困县的贫困现状

环首都特困县包括涞水县、涞源县、易县、沽源县、蔚县、赤城县、兴隆县、滦平县、丰宁满族自治县共9个县，多处于半干旱和半湿润过渡气候带，分别为沙化严重的坝上高原、石化严重的燕山和太行山区，自然条件差，经济基础薄弱，社会事业发展滞后，长期处于贫困状态。

（一）经济发展水平低

2013年，环首都特困县乡村人口290.1万人，占全省县域乡村人口的5.6%。地区生产总值为726.6亿元（现价下同），比上年增长9.8%，占全省县域经济总量的3.7%。其中，第一产业增加值155.3亿元，比上年增长14.1%；第二产业增加值332.4亿元，增长7.3%；第三产业增加值238.9亿元，比上年增长10.6%。从人均水平看，环首都特困县人均生产总值22025元，仅为全省县域人均水平的65.1%。

环首都特困县大都属于农业大县、工业弱县，一产比重偏高，二产比重较低。从总体产业结构看，第一产业增加值占地区生产总值的比重为21.4%，比全省县域平均水平高5.8个百分点；第二产业比重为45.7%，比全省县均水平低7.0个百分点。从产业结构看，第一产业增加值占地区生产总值比重最高的是沽源县，达到45.3%，比全省县均水平高29.7个百分点；工业增加值占地区生产总值的比重为20.5%，比全省县均水平低27.4个百分点。环首都9个特困县中，有5个县的一产比重高于20%，5个县的工业比重低于40%。工业发展滞后，经济发展方式转变不快，产业结构低级化，是环首都特困县的主要特征。

（二）基础设施差

环首都特困县辖3057个村民委员会，其中自来水受益村数2042个，占66.8%，比全省县均水平低22.8个百分点；通有线电视的村1555个，占50.9%，比全省县均水平低20.4个百分点；还有5个村未通电话，占全省未通电话村的45.5%；县均污水处理厂1.0座，比全省县均水平少0.4座。

在通讯方面，环首都特困县虽发展迅速，但从人均水平看，仍显落后。2013年，环首都特困县移动电话用户182.9万户，比上年增长7.3%；互联网宽带接入用户25.2万户，增长19.4%。从人均水平看，环首都特困县万人移动电话用户6371.7户，比全省县域平均水平少1739.0户，低21.4%；万人互联网宽带接入用户910.8户，比全省县域平均水平少216.8户，低19.2%。

（三）经济贸易水平低

经济贸易方面，无论是国内外贸易还是利用外资，环首都特困县整体发展水平大大低于全省县域平均水平。2013年，环首都特困县社会消费品零售总额232.1亿元，比上年增长13.1%；出口总额6942.0万美元，下降2.2%；实际利用外资金额699.0万美元，下降46.8%。从人均情况看，环首都特困县人均社会消费品零售额8085元，比全省县域人均水平低4737元，低36.9%；环首都9个特困县中，有3个县出口总额为零，占全省零出口县数的37.5%；有7个县当年没有利用外资，占全省当年使用外资空白县数的33.3%。

（四）投资带动弱

在目前的经济发展模式下，投资仍是拉动经济增长的主要因素。在固定资产投资方面，环首都特困县全社会固定资产投资保持较快增长，房地产开发投资完成额大幅回升，但人均房地产开发投资水平仍处于全省落后状态。2013年，环首都特困县固定资产投资784.0亿元，比上年增长18.9%；房地产开发投资完成额49.6亿元，增长38.5%。从人均情况看，环首都特困县人均全社会固定资产投资27313元，比全省县域人均水平少139元，低0.5%；人均房地产开发投资完成额1709.8元，比全省县域人均水平少413.5元，低19.5%。

（五）财政收支结构不合理

从地方财政收支情况看，环首都特困县财政收入少，财政支出高，收支差异大。2013年，环首都特困县公共财政预算收入47.5亿元，公共财政预算支出为168.9亿元，财政收支比为1∶3.6，比全省县域平均水平高1.0个比值。

从人均支出结构看，由于自然条件和居民生活状况的差异，环首都特困县用于农林水事务支出和医疗卫生方面的支出较高，而在科技方面的支出偏低。2013年，环首都特困县人均农林水事务支出997.2元，比全省县域人均水平多349.8元，高54.0%；人均医疗卫生支出560.3元，比全省县域人均水平多55.6元，高11.0%；人均科技支出25.5元，比全省县域人均水平少6.9元，低21.4%。

（六）居民收入差距大

近年来，环首都特困县人民在各级党委和政府的关怀和引导下，拓宽致富思路，增加收入渠道，收入水平不断提高，但与全省县域平均水平相比差距明显。2013年，环首都特困县农村居民人均纯收入5410.8元，比上年增长15.3%，但比全省县域农村居民人均纯收入少3167.3元，低36.9%。

（七）社会事业发展相对滞后

随着经济发展状况的不断改善和人民生活温饱问题的基本解决，环首都特困县的教育、体育、文化、卫生等各项社会事业发展取得了长足的进步。2013年，环首都特困县普通中学专任教师数9638人，平均每位中学教师负担学生13.6人，比上年略有下降；剧场、影剧院数8个，与上年持平；公共图书馆图书总藏量549千册，增长15.1%；医疗卫生机构床位数9724床，增长7.8%；医疗卫生机构技术人员数7310人，增长0.6%。但从县均发展水平看，比全省县域平均发展水平明显滞后。

二、造成贫困的因素分析

环首都特困县的贫困是当地自然、社会、经济、历史等诸多因素长期综合作用的结果，造成贫困的原因是多方面的。

（一）自然条件差

环首都特困县大多位于高寒地带和深山区，属于半干旱和半湿润过渡气候，主要特点可以用八个字概括：石化、高寒、干旱、少田。这些地区本就干旱缺水，还担负着为北京、天津提供水源的重任，加之水利设施落后，水资源的使用效率较低，有效灌溉率只有28.1%，比全省县域平均水平低37.6个百分点，对农业生产和农民生活造成较大影响。另外环首都特困县土壤风蚀沙化，水土流失严重，农作物播种面积只占区域土地面积的12.5%，比全省县域平均水平低34.5个百分点。由于自然条件恶劣，生态环境脆弱，农民抵御自然灾害的能力较低，很多地方小灾小返贫，大灾大返贫。再加上脱贫成本高、扶持力度不够，结果造成这些地区扶贫困难大，稳定脱贫难。

（二）人才不足

一是科技人才少。由于经济落后，基础教育条件差，环首都特困县教育文化事业的发展受到制约，农民受教育的程度普遍偏低，造成文化素质低下，接受劳动技能、农村适用技术、科学技术培训少，致富能力不足。2013年，环首都特困县万人农业技术人员数为8.4人，比全省县域平均水平少3.4人。由于缺少科技人才，加上信息不灵，群众思想比较保守，对新事物、新技术接受能力差，阻碍了脱贫致富步伐。二是缺少组织人才。目前环首都特困县绝大多数农村经济组织规模小、程度低，缺乏参与市场竞争和抵御市场风险的能力，加之有些农村经济组织中的农民带头人适应市场经济的意识和能力还不够，制约了农村经济组织的创新和发展。

（三）经济发展滞后

一是经济基础差。环首都特困县受资源、环境、资金、技术等方面的制约，经济发展相对滞后，产业层次低，园区建设落后，农民致富缺少产业发展载体，经济发展的内生动力不足。二是资金投入不足。环首都特困县财政收入规模小，增长慢，普遍是“吃饭财政”，投入开发和建设的资金非常有限。三是产业化水平低。走产业化道路，是促进农村经济发展和农民增收的重要途径，而环首都特困县受小生产为特征的传统生产经营方式的制约，长期被局限在狭小、低层次的商品活动中，阻碍了农业的市场化进程，生产的商品化、社会化程度不高，农业劳动生产率明显偏低。2013年，环首都特困县农业劳动生产率为15967元，比全省县域平均水平少7486元，低31.9%。

（四）限制性致贫

环首都特困县都是北京重要的水源地和生态屏障。为了保证首都的供水和生态环境，国家对这些地区实行限制开发政策。比如，在这些地方山区全面禁牧，严格控制高耗水农业，大规模关停高污染企业，限制矿产资源开发等等，在一定程度上导致了这些地区和周边地区发展差距拉大，脱贫致富困难。二是对外开放滞后。位于首都周边的这些县区，自古以来都是军事要地，长期被列为军事禁区，在很长时间内，基本上不修路，不上电，不摆项目。其中赤城县1996年获准对外开放，丰宁县1998年获准对外开放，开放时间滞后近20年，不仅错过了国家加大基础设施投入和先期开放发展两个战略机遇，造成多年建设性投入严重不足，还导致这一地区工业基础薄弱，交通、能源、电力、通信、教育、医疗卫生等基础设施和社会事业建设严重滞后。这些历史欠账，也是与其他地区贫富差距拉大的重要因素。

三、脱贫对策

针对环首都特困县的贫困现状和贫困原因，要紧紧抓住京津冀协同发展的战略机遇，明确工作思路，抓住主要环节，扎实做好扶贫开发的各项工作，使贫困地区的贫困状况尽快得到改善。

（一）创新理念

推动环首都特困县脱贫致富，应以解放思想、破除思想障碍为突破口。一是认真贯彻落实习近平总书记明确提出的京津冀一体化发展的指示精神，破除地域区划思想，创新京津冀三方合作制度，建立优势互补的新型决策管理体制和机制。二是破除急功近利思想，确立可持续发展理念。突出实施生态保护、农村能源、生态移民等三大工程，争取在产业发展、生态环境、社会事业方面取得全面进展。三是深化服务型政府建设理念，进一步减少和规范行政审批，在精简环节、压缩时限、提高效率上下功夫，为贫困地区脱贫致富创造良好的发展环境。

（二）健全保障机制

一是完善生态补偿机制。一方面确定科学合理的生态补偿内容，包括水资源使用权损失补偿、限制传统工业发展权益损失补偿、生态工程管护费用补偿等特殊的资源环境保护损失补偿政策；另一方面完善多层次的生态环境补偿制度，包括完善相关法律法规，制定相关补偿的评价标准体系、具体操作程序以及协调和监督管理机制，形成完善的生态补偿体系。二是健全社会保障制度。坚持公开、公平、公正原则，进一步完善农村低保、合作医疗、养老保险等贫困地区农民的社会保障体系。三是完善人才保障制度。落实九年制义务教育经费保障制度，加大贫困学生救助力度，为贫困地区经济发展增加人才储备；加大对贫困地区干部和农村实用人才的培训力度，完善长期在贫困地区工作的干部鼓励政策，发挥创业人才在扶贫开发中的作用。

（三）强化政策倾斜

一是制定有针对性的财政支持政策。对于大中型生态建设和水资源环境保护工程，在积极争取中央财政支持的同时，加大专项转移支付倾斜和专项拨款，适当提高对工程管护补偿标准。二是加强基础设施建设。针对农民生产生活中的实际问题，统一规划，分步实施，切实改善贫困地区基础设施条件。三是强化各项产业扶持政策。继续实施和完善激励型财政政策，提高贫困地区的造血和自我发展能力。注重项目倾斜，积极引导扶持农民根据山区特点和资源优势，培育发展特色产业。四是强化金融支持。加大对环首都特困县优势产业、特色农业的融资扶持力度，适度增加支农贷款指标和放贷规模，积极支持发展小额贷款公司、农村互助资金社等新型农村金融服务机构，进一步深化农村信用社改革，壮大资金实力。

（四）京冀双方扶持

虽然河北多年来一直把解决环首都特困县贫困问题作为扶贫工作的重点来抓，但成效并不明显，事实上环首都特困县与北京周边郊县的差距在过去十年还在拉大。环首都特困县2013年农民人均纯收入最高的兴隆县为7151元，而北京市同期农民人均纯收入最低的延庆县是15504元，是兴隆县的两倍多，差距非常明显。究其原因，一方面环首都特困县自然条件差，扶贫成本大，资金能力不足；另一方面由于担负着为首都保护水源和生态的特殊使命，经济发展受到各种限制，包括产业结构调整都需要配合北京的调控节奏，导致旧的产业去了，新的产业却没来。因此，要解决环首都特困县贫困问题还需要京冀双方共同扶持。建议京冀双方建立定期联席会议制度，共同商讨重大合作事项，制定促进共同发展的区域政策和重大措施，尤其要把基础设施建设作为硬任务、硬指标，强力推进。环首都特困县要抓住用好区域经济一体化和国家重点扶持集中连片特殊困难地区的重大机遇，主动接受首都辐射，自觉融入首都发展，把更多的资源和要素引进来为我所用，使更多的产品和服务走出去占领市场，加快脱贫致富步伐。

（五）促进扶贫变革

一是加强项目建设。各级各有关部门应积极创造良好的发展环境，引导环首都特困县的企业抢抓机遇，谋划实施重点项目，加大投资，通过项目建设和产业发展，带动贫困地区经济快速增长，拓宽农民增收渠道。二是突出地方特色。集中优势资源统筹开发，把改造提升传统产业与培育新兴产业结合起来，根据各地特色统筹规划一批中心城市、市场、产业园等，在推进信息、市场、产业、科教、旅游和环境等区域一体化方面取得实质性进展，依靠科学技术，提高经济效益。三是积极推进产业化扶贫工作。围绕建设现代农业和带动农民增收的目标，以加快转变经济发展方式为主线，以市场需求为导向，不断加大政策扶持和服务指导力度，壮大扶贫龙头企业，拓展农产品生产基地，培育农民专业合作经济组织，促进科技创新，完善利益联结机制，使企业与农户结成更加紧密的共同体，实现互惠互利、共同促进、共同发展。

撰稿：王振涛