实施精准扶贫的对策与建议

(一)完善制度，保障精准扶贫

1.强化对口帮扶制度

借鉴湖北省扶持恩施州的做法，对湘西州实行特殊的支持政策，支持湘西州建设成为武陵山片区区域发展与扶贫攻坚示范区。改变原有对口支援扶贫的模式，创新对口支援扶贫体制机制，建议省委、省政府实施“818”对口帮扶工程，即由8位省委常委(副省长)牵头，每人带领一批单位(3～4个省直单位、1个地级市、1所高校或科研院所、1家大型企业、1家三甲医院、1所重点高中)对口扶持湘西州8个县市，每年扶持单位总投入(含物资)不低于1亿元，重点从教育智力和产业发展扶贫，帮助各县市建设一批项目，扶持一批产业，增加智力和产业发展投资，重点提高农民的技术技能，办好一批实事。同时加强对口帮扶的绩效考核。

2.改革财政扶贫制度

一是放权:通过财政扶贫资金放权改革，将资金管理重心进一步下移，赋予县及县以下基层政府更多权责，完善市以上监督和绩效考核机制。二是整合:湖南省政府出台《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚实施细则》，整合财政、税收、金融、投资、产业、土地、生态补偿、帮扶等方面的政策资金，特别是在财税方面给予特殊支持，将省州共享税全部留州，同时，建议确保每年安排给湘西州的扶贫资金比例不低于全省扶贫资金的50%，真正将湘西州作为扶贫的主战场，推进湘西州试点工作顺利开展。三是加强监管:加强财政扶贫资金的监督管理，防止财政扶贫资金的“跑冒滴漏”，建立强化财政扶贫资金的绩效考核的长效机制。

3.建立扶贫法律制度

扶贫工作是一项长期而艰巨的任务，将扶贫攻坚由政府政策层面上升到地方政府立法层面，使扶贫攻坚不因人事等各种因素变动而受到影响，促进扶贫攻坚行动常态化、规范化、标准化，使扶贫攻坚制度具有法律权威、法律保障，以法制体系清晰化扶贫利益相关者的权、责、利关系，从而改变政府扶贫的单一格局，吸引社会扶贫力量。当前，国家正在加快扶贫立法步伐，全国已有广西等7个省市区先后对扶贫立法，内蒙古等5省区正在进行。湖南省人大及省扶贫办对扶贫立法工作十分重视，已起草了《湖南省农村扶贫开发条例》。目前湖南省扶贫立法条件已经成熟，应尽快出台《湖南省农村扶贫开发条例》，为全省特别是湘西州扶贫开发提供法律保障。

4.创新金融扶贫制度

创设湘西金融扶贫改革试验区:一是搭建跨省扶贫融资平台。鼓励大型金融机构在州府吉首市设立分支机构，将吉首市打造成为武陵山片区的区域扶贫金融中心;二是试点民间资本进入金融扶贫，由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。三是化解不良贷款试点，扩大银行不良贷款自主核销权，帮助银行尽快卸下包袱，积极增加贷款投放。四是建设和完善政府融资平台、间接市场、直接市场、民间资本市场四大融资体系，逐步形成投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、项目建设市场化的扶贫融资新格局。

5.完善社会扶贫制度

仅靠财政专项资金投入很难在短期中完全改变湘西贫困问题，只有在更广阔的层面，动员社会力量参与扶贫，形成专业、行业、社会三位一体的全社会扶贫大格局，才能加速推进扶贫攻坚进程:一是将慈善事业与贫困地区扶贫进行有机对接，引导慈善资金和慈善行动参与贫困地区扶贫;二是立法保护社会扶贫参与者权责利;三是建立社会扶贫的服务平台，通过信息服务、配套资金服务、技术服务、人员服务等形式，引导社会扶贫;四是省委省政府进一步协调增加中直机关、央企、省直机关和省辖市对口支持扶贫;五是积极争取东部城市对口联系湘西州扶贫;六是进一步动员海内外企业家、慈善家、社会组织参与湘西州扶贫。

(二)优化机制，协调精准扶贫

1.优化扶贫识别机制，确保扶贫目标、地区和对象精准

进一步瞄准扶贫主要目标。紧紧瞄准到2020年把农村贫困生率控制在4%以内、贫困人口减少到10万人以内、农村人均可支配收入增加到1.1万元以上、基本公共服务指标接近全国平均水平的社会目标。进一步瞄准扶贫重点地区，重点瞄准腊儿山、吕洞山、永龙界、红土壤四大片区和重点贫困村，对基础薄弱、边远特困村、库区移民村、产业空心村等不同类型贫困村，因地制宜，分类指导。进一步瞄准扶贫对象，掌握贫困状况，找准贫困原因，逐村登记造册，逐户建档立卡，做到户有卡、村有册、乡镇和县市有数据库和档案。

精准确定贫困人口规模。一方面，在国家现有自上而下测算贫困人口规模基础上，同时采取自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口的规模，让所有贫困人口都能被识别和确定;另一方面，在推行集中连片扶贫开发工作中，把精准扶贫政策和要求(标准)融入到集中连片贫困地区筛选标准中。在关注集中连片扶贫开发的同时，对片区外的贫困群体采取一视同仁的精准帮扶措施，确保片区内外的贫困群体不仅被识别，而且得到精准帮扶。

精准分类贫困村。结合国家级政策(例如国家发改委的主体功能分区、环保部的生态功能分区等)整合资源，对不同类别的贫困村实施不同类别的减贫支持政策，把“两项制度衔接”从户级层面扩大到行政村层面，在村级层面实行“应保尽保”和“应扶尽扶”，尤其是对列入国家禁止开发区和部分列入限制开发区的贫困村以保代扶，推行政策性帮扶措施，实现精准扶贫。

精准识别方法。在贫困户识别环节推行自下而上的参与式贫困群体识别方法，让社区群众代表(社区推荐的，并非一般意义上的村民代表)和贫困户(申请者)直接参与到贫困群体识别过程，同时购买第三方社会服务(地方民间机构、科研机构和大专院校等非关键利益相关者)，确保贫困识别过程的公开、公正、透明，并且可核查和可追责。

建立精准识别和精准帮扶的过失追究制，让贫困村村民代表和贫困户直接参与精准识别和精准帮扶决策过程，并与第三方社会监督服务结合，建立贫困户公示制与公众监督举报制度，确保精准识别和精准帮扶的公开透明和公正。

2.优化扶贫配套机制，搞好土地经营、生态与文化保护

把扶贫开发与构建新型农业经营体系结合起来，加快农村土地流转，大力支持农民专业合作社、农产品加工龙头企业和大户发展，创新利益联结机制，提高农户组织化程度，解决农产品卖出难的问题，走出一条市场化扶贫开发新路子。

把扶贫开发与交通、水电等基础设施有机结合起来，大力完善农村“村村通工程”，完善农村交通通达工程，解决农产品运输问题。

把扶贫开发与推进新型城镇化结合起来，着眼于城乡一体化，加快户籍制度改革，让有能力、有愿望的农民加快转化为市民;加强工业园区建设，带动进城农户入园就业;围绕生态文化旅游产业发展，加快旅游区风情小镇、乡村旅游精品线和特色村寨建设，让农民不离乡土就业创业，走出一条以城带乡脱贫致富新路子。

把扶贫开发与生态文明建设结合起来，大力实施村庄环境综合整治行动，深入推进以退耕还林、生态公益林建设、石漠化治理、全民植树造林等为重点的“绿色湘西工程”，加快农村能源建设，稳妥实施易地扶贫搬迁工程，建设靓丽城镇、美丽乡村。加强部门协调机制，将扶贫目标与文化生态保护、自然生态保护相结合，走出一条可持续脱贫致富新路子。

3.优化结对帮扶机制，确保帮扶的最大实效

健全和落实结对帮扶机制，大力推行“单位帮扶到村，干部帮扶到户”的“一对一”结对帮扶工作机制，州直副处级以上、县市副科级以上机关企事业单位结对帮扶一个村，州、县市处级以上干部每人帮扶两户贫困户，副科级以上干部每人帮扶一户以上贫困户。做到每个扶贫联系村一个扶贫规划，每个结对帮扶户一本帮扶台账，推动水电路气房环境整治“六到农家”，确保产业帮扶、教育帮扶、文明帮扶最大成效。

4.优化组织保障机制，确保扶贫责任落实到位

确立党委政府主要领导亲自挂帅，牵头主抓扶贫开发工作。县市乡镇认真落实扶贫开发工作党政一把手责任制，在政策制定、工作部署、资金投入、领导干部配置上给予倾斜。加强农村党组织建设和村干部选拔与管理，确保扶贫责任落实到位。加强扶贫资金的审计和检查监督落实，提高扶贫效益。

5.优化扶贫投入机制，确保扶贫资金保障

加大扶贫资金投入力度，州、县市两级财政整合用于扶贫开发的资金，要按财政增长比例逐年增长。建设信贷扶贫贴息专项资金，对专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体予以贷款贴息支持。拓宽社会扶贫融资渠道，积极争取中央部办委、央企、省直单位、省辖市加大对口资金支持。组建湘西扶贫基金会，为海外企业、组织及社会各界爱心人士搭建扶贫帮困平台。

6.优化扶贫考核机制，确保扶贫任务目标实现

把扶贫开发工作作为重要内容纳入政府及相关部门绩效考核和目标管理，实施严格的督查考评，对工作突出的给予表彰奖励，对成效差的实行批评问责，将扶贫工作绩效作为考察各级班子和干部业绩的重要依据。建立“户有牌、村有册、乡有簿、县有备案”的台账式扶贫管理制度，组建由上级主管部门，本级统计、审计、监察、组织、人事等相关部门及有关社会组织参加的考核队伍，采用重点考核与一般考核相结合、定性考核与定量考核相结合、全面定期检查与随机抽样检查相结合的办法，对扶贫工作成效进行综合评价。

(三)提升品牌，深化精准扶贫

小额信贷、易地扶贫搬迁和雨露计划等三项工作，是扶贫的建设品牌，是以往推进扶贫卓有成效的方法和手段，国务院扶贫办相当重视这三大品牌，能否把这三项品牌做好，事关扶贫部门核心竞争力的提升。

1.积极化解小额信贷扶贫风险

要与农业银行、邮储银行和农村信用合作联社等推进扶贫小额贷款项目的金融机构积极协商，多方共同努力，创新工作方法，在扶贫重点地区、重点县、重点村建立小额信贷风险化解机制。如以财政专项扶贫资金和地方财政资金作为扶贫贷款风险担保金，每个县安排100～500万元扶贫资金，由省州市扶贫专项资金安排，如州县级财政能配套则配套，不配套也不强求，然后将这笔资金存入当地金融机构，作为小额贷款风险担保金;金融机构按担保金的8～10倍发放贷款，重点支持已建档立卡的贫困农户发展产业项目，帮助脱贫致富。可先在重点县开展试点，再逐步向全省重点县推开。

2.积极统筹易地扶贫搬迁与危房改造

由于湖南省易地搬迁工作主要由发改委实施，农村危房改造则是由住建部门负责实施，这两项工作与农村扶贫紧密相关。目前，湖南省扶贫部门也启动了农村贫困农户“百村示范、千村联动、万户安居”工程，可将两者有机结合，既有易地搬迁，也有农村危房改造。从工作推进情况来看，各地发展不平衡，主要原因是各级对政策学习理解不够、协调落实政策力度不大、工作抓得还不够紧。当务之急是要切实领会和把握政策，做好汇报衔接工作，加强与部门、与领导的沟通，切实得到县委、县政府主要领导的支持，以便统筹力量，整合资金，落实政策，全面完成好示范村的危房改造任务，促进“千村联动”。

3.积极推进雨露计划，带动全社会创新创业

雨露计划是帮助贫困农民提高自我发展能力、促进就业增收、实现脱贫致富的重要举措，要高度重视。要把实施雨露计划作为提高贫困农民素质，阻断贫困代际传递的根本途径，认真组织，狠抓落实。要瞄准对象。享受扶持政策的对象必须是通过贫困人口识别、建档立卡并录入全国贫困人口信息管理系统的贫困人口。要拓宽领域。在做好“两后生”中职、高职教育培训的基础上，加大贫困地区贫困家庭子女九年义务教育和贫困大学生助学力度，落实好总书记提出的“不让贫困农民的孩子输在起跑线上”的要求。要加大投入。要根据年度计划和扶持标准，合理调整资金结构，切实保证雨露计划投入比例。

(四)扶持产业，带动精准扶贫

要依据贫困对象自身特点和现代农业发展规律，将“资金跟着穷人走、穷人跟着能人走、能人跟着产业项目走、产业项目跟着市场走”的“四跟四走”产业发展思路落实，将以往产业扶持中的“普惠政策”向“差异化扶持政策”转型，改“给钱给物”、“打卡到户”为直接帮扶、委托帮扶和股份合作等多样化的帮扶方式，鼓励贫困地区农业企业、农民合作社、家庭农场与贫困农户建立紧密的利益连接机制，提高贫困农民参与当地特色产业发展的组织程度。

1.精准选择产业

要优化产业扶持机制，确保产业选择、产品和市场精准。重点抓好柑橘品种改造和茶叶、百合基地建设，大力发展现代烟草农业，积极发展油茶、杜仲产业和湘西黄牛、黑毛猪等特色养殖业，同时抓好生态文化乡村旅游，促进农村贫困群众就地就业，增收致富，确保所有贫困村都有支柱产业覆盖。

2.免除开发产业的地方资金配套

免除扶贫产业开发的地方资金配套要求。认定的贫困群体减贫规划提供足够资金支持，显著减少甚至免除地方资金配套要求，确保专项扶贫资金到村到户解决贫困问题，也避免个别地区和部门借此挤占挪用扶贫资金。

3.强化产业项目的市场盈利功能

凡是扶贫部门主管、相关部门实施的扶贫项目，必须强调扶贫到户，确保其扶贫项目的属性，不能当成单一的产业发展项目来实施。而所有产业扶贫项目不能只有生产发展规划，必须强调市场营销方面的技术设计，以实现增产增收，提值提效。并在推行“公司+农户”、大户带动贫困户等产业扶贫模式的同时，必须明确提出贫困户的盈利模式，不能把贫困户沦为简单的原材料提供者。

4.创新产业扶贫手段

创新扶贫产业发展手段，包括依托贫困地区优势旅游资源，结合整村推进措施搞好旅游扶贫，大力发展乡村旅游，包括乡村度假旅游、休闲农业旅游、生态观光旅游等等，确保减贫和生态保护双赢。

5.提升产业精准指导能力

对村干部和驻村干部提供产业发展能力的提升服务，根据精准扶贫政策要求提供针对性培训，使他们在协助精准扶贫工作中发挥更大作用。转变扶贫到户理念，以构建农村社会保障安全网为主要内容的保式扶贫，减少单纯以扶贫开发项目为依托的扶贫模式。

(五)优化服务，支撑精准扶贫

1.优化公共服务

通过公共服务优化，为精准扶贫提供良好的软硬件环境。整合各种扶贫资源，采取项目运作、工程推进的方式，实施好乡村公路及生产道路、农田水利及安全饮水、电力保障、危房改造和卫计服务体系、公共文化服务体系、公共信息服务平台、农村社保体系等公共服务保障工程，有效提高湘西州农村基本公共服务保障水平。一是加快村组道路建设。在完成通村公路基础上，大力实施村组通路通畅工程，完成人口相对集中、具备条件的自然村寨道路硬化任务。二是加快五小水利工程建设，切实解决好农田水利灌溉和人畜饮水安全。三是加快农村电网升级改造，彻底解决农业生活、生产用电问题。四是加快通播、通视、通话、通信工程建设，全面搭建农村公共信息服务平台。五是加快农贸市场建设，重点扶持好中高海拔地区农贸市场建设。

2.改善扶贫大环境

必须向全社会传播和释放正能量，为精准扶贫开发创造良好的社会环境和氛围。用现代化的全媒体手段来开展精准扶贫工作和精准扶贫宣传。通过创办精准扶贫杂志、精准扶贫网站、精准扶贫微信公共平台，通过信息化、网络化的形式及时发布精准扶贫相关的信息。要组织社会扶贫论坛，营造研究社会扶贫的理论、政策、战略、经验的环境。要加大各类典型、案例、事例的宣传和推广。

(六)强化教育，引导精准扶贫

1.强化扶持对象的教育

创新农村教育，消除贫困的代际传承。着眼于从源头上打破贫困“循环积累效应”，阻隔贫困的代际传递，切实把发展教育摆在扶贫工作更加突出的位置，全面改善农村办学条件，搞好边远贫困山区学校合理布局，完善全方位帮困助学体系，让贫困学生不输在起跑线上。针对未成年人基础教育，克服困难，巩固普九成果，消除新文盲，切实提高青少年文化素质。对现有农村劳动力进行再教育，加大劳动力实用技术培训力量，以难度不大的劳务技能和实用技能培训为主，现学现用，为他们外出务工和科学种养打下基础。大力发展职业技术教育，对未继续升学的初高中毕业生等新成长劳动力按照适应就业的需求，开发职业培训。四是扎实开展科技文化卫生三下乡活动，让科学文明的生产生活方式进入贫困户，增强自我发展的胆识和能力。

2.强化扶贫工作人员的教育

要着力加强贫困地区干部队伍的精准扶贫能力、素质和法纪教育。要常态化群众路线教育工作，转变扶贫工作作风。要强化廉洁自律教育，严格遵守中央“八项规定”，洁身自爱，树立为民务实清廉的扶贫人形象。强化精准扶贫业务教育，把握扶贫形势，研究扶贫政策，了解贫困地区资源与发展现状，掌握与贫困地区贫困人群打交道的方式方法，保证工作顺利开展，学习产业和市场营销知识，有效地精准地推进扶贫工作，不盲目指导。