青岛市早市管理现状及对策研究

青岛市早市管理现状及对策研究

青岛大学课题组

小早市，大文章。早市管理状况及其对策如何，不仅反映了一个城市的管理水平，而且关系到处于社会底层的城市弱势群体及外来务工人员的生存状态，关系到党和政府的执政能力及其工作人员在人民群众中的声誉形象，还关系到城市建设的总体目标能否顺利实现，具有重要的理论价值和深远的现实意义。能否破解这个城市管理的重点和难点，应该成为专家学者和政府共同关注和迫切解决的课题。

一、加强青岛市早市管理的必要性

（一）青岛市早市概况

早市的存在有一定的历史和现实原因，一是随着经济社会的发展以及“城中村”、棚户区改造步伐的加快，一些旧的农贸市场被拆除但未及时还建，大型超市数量少和分布不均，规范化市场数量相对不足，建设相对滞后，与人民群众生活需求的差距越来越大，致使周围群众出现买菜难的问题，因此存在大量购物需求群体；二是我国正处在大变革、大转型的时期，各方面的利益关系在不断调整，企业职工下岗、农民征地拆迁等失业人员增多，大量外来人员涌入城市谋生，他们绝大多数缺乏应有的技能，谋生手段单一，靠在早市中摆摊设点来养家口；三是受经济利益的驱动，早市的产品一般比大型超市或蔬菜瓜果专营店内的同类产品价格低30％～50％。在物价高涨的这些年，早市成为许多中低收入家庭的“避风港”，因而在周边居民中产生了较强的吸引力。

早市大部分是自发形成的，靠近公园、山头等健身场所最容易形成早市。赶早市的人80％是老年人，他们一般早起晨练时顺道买菜回家，在适合晨练的区域附近最容易形成较大规模早市。青岛市几个较大规模的早市都是傍着公园生成的，如本溪路上的海泊河早市紧邻海泊河公园、上清路上的榉林山早市依托榉林山公园、吉林路上的贮水山早市背靠儿童公园，其消费群体很固定，基本都是早起晨练的老人。不仅如此，该处地段管理难度较大，吸引大部分摊贩流动到此经营，以逃避管理。青岛市存在的早市规模差别悬殊，规模较大的除上文提到的3个，还有延吉路早市、宣化路早市等10余个，规模较小的达百余个，如南宁路早市、逍遥一路早市、延吉路早市、开平路早市等，甚至鞍山一路北端的居民区附近的路口，十几个摊贩也能组成一个小规模早市。较小规模的早市一般在居民区周围或农贸超市附近形成，消费群体就是居住生活在早市附近的居民。

（二）早市存在的合理性及其弊端

早市不仅极大地方便了市民生活，也解决了城市周边地区部分农民卖菜难的问题。许多菜农遇到的最大困难是销售环节的问题，蔬菜好种不好卖，是他们的切身感受。早市，为菜农进入流通、走向市场、实现自产自销提供了重要平台；农民与市民的直接交流，对农民了解市场行情、掌握种植信息提供了直接帮助；菜农直销蔬菜，提高了菜农收入，间接鼓励了菜农耕地种菜的热情，丰富了城市的“菜篮子”，推进了城市蔬菜产业的发展。早市的出现，还拓宽了就业渠道。一些下岗工人、一部分因缺少财富资本和知识技艺的人，只能通过这种门槛较低的就业方式谋生。早市，还可解决一些集贸市场“爆市”问题，在一定程度上改善了经营秩序。

早市的长期存在有其合理性，满足了老百姓的日常需求，但同时也带来诸多问题，主要有五大弊端：

第一，环境污染严重。由于小商小贩都是临时设摊，只顾自己赚钱，不会顾及环境和卫生。由于市场上什么商品都可以拿来卖，来路不明的农副产品、蔬菜水果、鱼虾、生熟肉制品、豆制品、服装百货、化妆品等等一应俱全，到了早市散去之时，路边垃圾成堆，一片狼藉，夏季未到已经臭气熏天，蚊蝇乱飞，原有的绿化环境卫生受到严重破坏。

第二，假冒伪劣泛滥，食品安全和商品质量无法保证。大部分小商品都是低档货，甚至不少假冒伪劣产品也藏身其间；各种所谓“特价”商品、“灵丹妙药”坑害群众，对健康有百害而无一利；劣质食用油、“三无产品”大量存在，质量根本得不到保证；蔬菜便宜，却没有检测设备，农药严重超标，黑加工点生产的豆制品，肉制品等违法商品不在少数，很难保证食品安全，中毒伤亡事故时有发生。

第三，阻碍交通，扰乱群众正常生活。早市一般在清晨五六点钟开市，商贩大都在凌晨三四点钟就开始进货摆摊，市场就在路边人行道甚至占用车行道，人喊车鸣，严重扰民，群众无法正常休息。许多人喜欢逛早市，但没有几个人愿意早市摆在自家门口。除了一大早就吵得人睡不着觉外，早晨小区内的居民想驾车上班或外出办事更是寸步难行，几条道路都被市场交易的人堵死。

第四，消费者合法权益得不到保护。由于早市商贩来自省市内外甚至全国各地，商品品种和质量多种多样。他们临时摆摊设点，流动性很强，当消费者买到假货或短斤少两及发生买卖争执时，无法进行追溯，到时候市民只能吃哑巴亏，无法维护自身合法权益。

第五，对正规农贸市场形成很大冲击。由于早市商品没有质量标准，甚至没有任何限制，没有工商、药品食品检验、卫生防疫、税务等执法部门管理，也没有相应的税费，商品价格比正规市场超市自然要低。早市每个摊位一天5元，市场菜摊租金要30元。他们不交摊位费，没有蔬菜检测，就可以进一些品质较差的蔬菜，价格便宜，正规市场的一些客户被他们抢走了。这样就会对正规市场合法的规范经营产生影响和冲击，正规市场业户怨声载道，同时也影响国家和政府正常税费的征收。

二、青岛市早市管理现状

（一）早市管理的探索

20世纪90年代末以来，青岛市各级政府非常关注市区早市管理，各区、各有关单位投入了大量的人力物力财力，制定出台了一系列管理办法，采取各种措施，加大执法力度，整治规范了一批早市脏乱问题，群众拍手称快。

课题组通过对沂水路早市、团岛早市、沧台路早市、本溪路早市、宣化路早市、镇江路早市等早市的实地考察发现，早市在给市民带来便利和实惠的同时，由于各级政府及相关部门的重视和整治，正在逐步走向正规化。在沂水路早市和团岛早市上，对于蔬菜、水果、肉、禽、蛋等食品的安全一直是早市管理者最重视的问题，他们严查“身份证”，保证食品安全。李沧区城市管理行政执法局的市场管理者联合其他部门通过新建农贸市场，准备逐步将早市上缺乏管理的小商贩和大量买菜的市民吸引到正规农贸市场上来，“游击队”逐步变为正规军。辖区街道或市场管理部门在早市设立管理办公室，规定在早晨8点半或9点前撤市，到了时间就有管理人员催着商贩收摊。

为了治理早市存在的各种弊端，相关部门一直在尝试不同的方法。比较成功的一种方法是根据政策和市民居住现状，城管部门在各大居民区附近，让非法早市“转正”成为民生市场，由街道、社区、环卫或市场管理部门直接管理。非法市场要想成为正规的民生市场，首先需要考虑的是场地问题，有的市场占据小区内的道路，还有的市场占据人车通行的道路，如要转正就必须考虑场地面积要大，不能影响交通。其次是周围市民的需求，要考虑到便民利民，市场有存在的必要性。再次是不能太集中，要考虑到周围的其他市场，不能对别的市场造成严重冲击。把非法早市改为民生市场，还是利大于弊，一方面方便菜农直销，打破市场垄断，形成价格竞争；另一方面方便市民买菜，并坚持便民利民而不扰民的原则，在适当时段允许菜农进社区和庭院卖菜。

退路进市也是一种早市管理的尝试。在海泊河早市附近的一些正规农贸市场都有不少空位。但是退路进市的办法在具体实施的过程中却往往困难重重，难以得到业户的认同。要么是业户不愿进市，要么是进市没多久便又重新在马路上打起游击。不只是海泊河早市，市内很多马路早市都存在这样的管理难题。

（二）早市管理存在的问题

青岛市自“退路进市”早市整治以来，因食品安全、占路经营、冲击合法市场等一系列问题，先后取缔了35处非法早市。虽然早市被取缔的名义多为非法、占路、扰民等，但其中也不乏附近正规市场的长期举报和反映，双方已成激烈的竞争态势。令人困惑和担忧的是很多非法早市被取缔不久又卷土重来，甚至发生打人、车祸、违纪、腐败等严重事件，造成了非常恶劣的社会影响。

1．管理理念轻“疏”重“堵”，粗暴执法时有发生

针对群众举报投诉，市区城管执法部门长期以来曾经多次对非法早市进行治理，但由于在管理理念、工作思路上始终倾向清理取缔，轻“疏”重“堵”，采用运动式、突击式、联合式、人海战术式、严防死守式等落后管理手段，动辄没收经营工具，当场毁坏物品，甚至引发一些肢体纠纷，虽然可以在短期之内体现治理成效，但治标不治本，除了多次反复回潮，引起群众更大的不满和更频繁的举报外，还屡屡发生不遵守执法程序、执法生硬粗暴的现象，与流动摊贩之间的执法矛盾也随着清理次数的增加而不断激化和尖锐。

2．早市设置缺乏规划，重大事故难以遏制

早市多属自发形成，经营者和周围市民对它的青睐主要是受经济利益的驱动，尽管给周边居民提供了便利和实惠，但是由于没有进行科学的规划、严格的论证、必要的听证，而对其他场地占用、道路交通、环境卫生等相关因素产生不利影响，从而引发连锁反应。

3．管理制度不够健全，不法之徒有机可乘

市区各级政府及相关部门上世纪末以来出台的一些管理制度或办法，有的只是一些权宜之计，治标不治本，有的缺乏针对性和可操作性，已经不能适应新情况、新形势、新任务的需要；更为严重的是，有些不法之徒，利用管理制度不够健全的可乘之机，扰乱市场秩序，损公肥私。

4．管理措施缺乏持续性和彻底性

2010年5月10日，青岛市市南区最大的非法早市即八大湖社区高邮湖路非法早市，被依法取缔。2011年3月24日，市北区吉林支路非法早市几经反复之后终被取缔。原本这让正规市场经营者和周边居民感到欣慰，但是接踵而来事情的发展却远远超出管理者的预料，非法早市不但没有取缔，反而是越演越烈。究其原因，除了流动摊贩由于经济利益的驱动而导致的顽固贪婪之外，负有早市管理职责的相关部门只满足于早市取缔的一时之快，而没有把多个部门联合执法既各负其责又形成合力、大张旗鼓扩大影响、教育说服与依法强制相结合的行之有效的管理措施一如既往地贯彻到底坚持下去，也是不可忽视不容回避的重要因素。

5．管理部门执法存盲区，监管有漏洞

早市管理在不断探索和尝试的过程中，暴露出相关管理部门职能的薄弱、执法的盲点和监管的漏洞。青岛市经贸委蔬菜副食品办公室只能监管正规市场，而早市未经市经贸委蔬菜副食品办公室审批，他们就无法监管早市蔬菜的食品安全。工商执法部门的监管范围是登记注册的业户，不负责管理流动摊贩。早市不具备食品安全检测的条件，市场管理中心采取收押金的方式，难堵食品安全漏洞。对于未经审批的违法占路早市，城管执法部门会坚决予以取缔，但对于规划区内占路摊贩问题不好管理。

三、青岛市早市管理政策建议

（一）转变管理理念，制订稳妥治理方案

转变管理理念，需要各级政府及相关部门从粗放式的简单管理，转变为精细、科学的管理和服务。一句话，应该首先将流动摊贩作为服务对象，而不是管制对象。在这一公共职能转变的过程中，监管执法的重点应回归本位，重在打击假冒伪劣、违法违规商品和强买强卖等违法行为，保护消费者利益。如果能得到合理疏导，这些商贩不仅不会有碍城市观瞻，反而是一个城市开放、现代、自信、和谐的体现。韩国首尔、美国华盛顿、法国巴黎、泰国曼谷等城市对路边摊贩采取的人性化管理或许值得我们借鉴。

早市规范化治理的成败取决于治理措施能否适应城市化水平。当地的居民收入、生活方式、消费习惯，在很大程度上决定着早市的形成、发展和消亡。当地政府的长期经济社会发展规划，则引导、规范着早市的最终发展方向。有关部门必须正视现实情况，从现实出发，实事求是，全面深入地了解政府、居民、市场管理方、早市业主、过往车主等利益相关方的诉求，做到“知己知彼”，力争实现多赢。

制订严密稳妥的治理方案，充分照顾各方利益，做到“深思熟虑”。在宏观上，早市治理方案要放到全市、全区经济社会发展长期计划和周围社区发展定位的大背景下考量；在微观上，具体管理措施必须极富针对性，在协调各方利益时，有所取舍。城市管理实践已经证明，在存在市场需求的情况下，采取单纯的“禁、驱、堵”不能从根本上解决问题，必须以疏堵结合为原则制订治理方案。

（二）早市设置科学规划，合理布局

切实加强城市基础设施建设，科学规划城市区域功能，对于人们日常生活所必需的设施与场所进行合理布局，满足人们生活、工作、学习与娱乐等方面的需要。打造具有城市文化特色的街道、专业市场和小商品跳蚤市场，为流动经营者提供固定的经营场所。这可以使之成为城市的一个旅游名片和文化窗口。建设一些廉价的出租市场，或是利用一些闲置土地或空间建一些简易市场，为低收入人群、流动摊点提供适合的经营场所。设置丰富人民群众物质文化生活的早市或夜市，吸引摆摊者进入固定场所内合法经营。特色鲜明、形式多样的早夜市是城市生活与文化的重要组成部分。

在美国首都华盛顿，每年市政当局都会通过网站或其他公告形式，发出可供申请的小摊贩的数量和地点。路边摊的数量和地点都是经过科学规划的，既不能影响当地交通和周围民众的生活，也要照顾到有足够的往来客流量。许多摊贩都设在大道边或重要景点旁，作为华盛顿核心地所在的白宫，更是摊贩云集之地。北京的早市星罗棋布，遍布全市，大多分布在市民居住比较集中的区域，布局合理，采购方便。西安的早市设置统筹规划，合理定点，先行试点，逐步推开。

早市设置应当遵循便民利民而不扰民的原则，既不影响交通，也不影响城市容貌观瞻。由辖区街道办事处选址，将拟定早市的相关资料（具体位置、设置长度、人行道宽度、服务周围的家属区情况、常（暂）住人口数及早市的平面效果图等）报市区城市管理综合行政执法局，经城市管理综合行政执法局勘察符合标准后，上报市政府相关部门审批。

（三）加强制度建设，规范管理行为

街道办事处作为早市的管理部门，应当建立健全早市管理制度，做好早市的日常管理工作。制定《早市卫生管理制度》、《早市管理人员职责及规范》、《经营户文明经营守则》等相关管理制度；在早市的起止点分别设立明显标志，注明市场的长度、宽度、经营品种、摊位数量、销售时间、管理人员以及联系电话等内容，设置垃圾和其他废弃物收集容器，相对固定配备市场管理人员和垃圾清扫保洁人员，并将管理人员和保洁人员上墙公示；早市应实行定时经营制，经营时间为夏季早5：30至8：30，冬季早6：00至9：00，公休日和法定节假日顺延1小时，撤市后应及时清扫遗留垃圾，保持路面干净整洁，对延时未撤的早市摊点，由相关的街道办事处进行清理；采取各种措施，积极引导蔬菜种植者直接进入早市经营，最大限度地减少中间环节。

为了让早市更好地为老百姓服务，严格执行早市开始和结束的时间，严格控制经营品种，严格控制早市的经营规模，同时严格闭市后的卫生保洁，确保马路卫生整洁。确保食品安全和经营安全是最重要的。对蔬菜严格检测，同时对生肉及豆制品做好索证备案，同时禁止在早市上使用液化气罐等危险设备。在不影响交通，不影响市容，不影响群众生活秩序和治安的前提下，对城市允许摆摊设点进行分级原则下的规范管理。

分级管理，一是“分区域”，把城市划分为绝对禁止区，不允许占道经营；将基本不影响交通不影响周边群众生活的合适边街小巷场地设为限制经营区；将政府规定设置的各类性质的商品市场作为自由经营区。二是“分人员”，民生市场内的主要经营者是本市区的困难家庭成员，临商市场的主要经营者是外区市民和各地来青的新市民商贩。三是“分类别”，对在公共区域设摊的临商，收取一定的摊位费、卫生费，用以市场管理、卫生清洁和垃圾清运。临商市场摊位费按街道区位不同，分30元以下、20元以下、10元以下的三个类别进行征收。

对允许的摊点进行规范管理。即经营者在允许地点摆摊必须申请登记，遵守相关规定要求，进行守法经营。在限定时段内，在指定地点里被允许摆设的摊点，要接受相关部门的监控管理，遵守管理规定和秩序，包括不能影响交通，不能产生强烈噪声，影响周边群众正常休息，不能损坏环境卫生等。各街道办事处负责辖区内占路市场的开办及管理工作，并明确政府相关部门、各办事处、管理单位各自的职能职责、管理标准和奖惩机制。

（四）建立长效机制，确保治理效果

公共区域设摊管理工作是为群众办好事、办实事的民生工程，是城市管理规范化、上水平的民心工程。将好事办实、办好，必须建立科学有效的长效机制：一是建立检查考核机制。将各办事处辖区内公共区域设摊管理情况纳入对街道办事处城管工作综合考核中，作为全年对街道城市管理工作和城管中队考核的主要依据。二是记分管理机制。对临商市场经营业户的管理，由过去的处罚执法变为“犯规记分制”管理。发现临商不按规定缴纳摊位费、不服从管理等违规行为，按性质记分，对在一定时间内累积分数达到上限者，分别采取暂时吊扣、撤销入市经营证等方式处理。

城市管理综合行政执法局对早市进行监督检查与考核，对早市各项制度是否健全，管理人员是否到位，是否划行定位，是否摆放有序，有无占道经营、有无专职保洁人员、有无垃圾收集容器、能否做到撤市及时清扫保持路面干净整洁等情况采取周检查、月评比和日常督导相结合的办法进行监督检查和考核。对发现的问题及时予以通报，限期整改达标，三次被通报仍未整改达到标准的，由城市管理综合行政执法局提交区政府报市政府相关部门取消该早市设置资格，确保对早市实行动态化有效管理，实现优胜劣汰，真正做到早市便民利民而不扰民，环境卫生，秩序良好，服务群众。

特别是对已被取缔的非法早市，相关职能部门应在治理措施的持续性和彻底性上下工夫，增派人员，加大力度，提高责任意识，务求实效，切不可走过场。逐步建立起早市周边地带的以定时巡查为主体，以不定时巡查为补充；以部门联动为主体，以多方协调为补充；以行政执法为主体，以协管员配合为补充的长效管理模式，确保治理效果。

（五）管理机构齐抓共管，形成合力

明确各个职能部门在早市管理中的工作职责，齐抓共管，形成合力。仅靠一个部门的努力是远远不够的，需要各个相关部门共同关注，并按照各自职能共同努力，通力协作，才能够使其合理化，规范化，让投机取巧者望而却步。严格高标准，切实做到规范经营，政策透明，让每个业户都有同等的竞争权利，决不姑息和包庇，严格定点定时经营，确保经营秩序井然。

财政部门及时拨付相关资金，确保早市设置相关工作顺利进行；辖区街道办事处建立健全早市管理制度，做好早市的日常管理工作；城管执法部门加强监督检查，对早市进行量化考核；质量技术监督部门加强对早市计量器具、菜品质量和计量行为的监督管理；物价部门加强对早市菜品价格的监督检查；食品药品监督部门加强早市内食品安全监督；工商部门及时查处交易活动中的违法违规行为，维护市场交易秩序。充分调动管理、执法、作业养护单位以及社区责任单位等各方面的积极性，形成在办事处统一指挥、统一调度、统一协调下辖区各单位积极参与的管理体系。通过各职能部门的严格监管，不断推进早市的制度化、规范化，切实为群众办好事、办实事，服务于民。严厉打击扰乱早市市场秩序的行为，坚决杜绝影响市民正常生活的行为。增加透明度，把具体责任真正落到实处，确保发生类似的情况时，业主知道找哪个部门哪个人来解决。执法必严，违法必究。

课题组组长

刁世存　青岛大学

课题组成员

仲伟健　青岛市市北区教体局

李　凌　山东外贸职业学院

战　迅　青岛大学