关于破解制约税收执法督察工作有效开展瓶颈的调研与思考

邯郸市地税局　李建法　梅桂民

全面推进地税机关依法行政，是当前一项重要政治任务。构建法治地税，是适应当前经济社会发展，社会环境变化的必然要求。税务机关作为政府的主要行政部门，社会各界对我们的税收执法尤为关注，给我们的依法行政工作带来了前所未有的要求、压力和挑战。但是，从地税系统内部体制看，督察内审部门人员配备少和繁重的监督检查任务之间存在着突出的矛盾，在很大程度上制约着监督检查工作的有效开展，影响着依法行政工作的质效。因此，我们结合工作实际，进行了深入的调研分析，找出了解决问题的途径，并且取得了一定效果。

一、税收执法督察工作职责

根据总局《税收执法督察规则》规定，执法督察工作职责有9项：（一）依据上级税务机关执法督察工作制度和计划，制定本级税务机关执法督察工作制度和计划；（二）组织实施执法督察，向本级税务机关提交税收执法督察报告，并制作《税收执法督察处理决定书》、《税收执法督察处理意见书》或者《税收执法督察结论书》；（三）组织实施税务系统税收执法责任制工作，牵头推行税收执法责任制考核信息系统，实施执法疑点信息分析监控；（四）督办执法督察所发现问题的整改和责任追究；（五）配合外部监督部门对税务机关开展监督检查工作；（六）向本级和上级税务机关报告执法督察工作情况；（七）通报执法督察工作情况和执法督察结果；（八）指导、监督和考核下级税务机关执法督察工作；（九）组织开展业务培训。从规定的职责内容不难看出，税收执法督察工作是负责对内部征收、管理和稽查的执法督察，并且在一定程度上也辐射到对纳税人的监督检查，内容涵盖税收业务工作全部。

二、税收执法督察工作的重要性

税收执法督察是以税收执法权为监督对象，不论监督对象有无违规、违纪都要进行事前监督、事中监督和事后监督。相对于内部业务部门的业务管理，执法督察监督是一种权力监督、全面监督、专业化监督，是对税收执法监督的最后一道屏障，是其他监督形式无法取代的。因此，有效开展税收执法督察工作是强化规范税收执法的前提条件；是避免税收执法潜在风险的有效手段，是最大限度保护税务干部的有效途径。

三、目前税收执法督察工作存在的问题

近年来，执法督察工作面临任务重、难度大、人员短缺、人才匮乏等现状，在很大程度上制约着监督检查工作的有效开展。一是督审任务重。按照总局、省局的规定，结合我局自身工作实际，每年要完成对10个以上基层单位的执法督察，一般情况检查内容要在15项以上；每个单位检查少则5天、多则15天。再加上完成经责审计、财务审计和专项审计工作任务，需要大约2个月，市局督察内审处一年开展监督检查的时间至少在7个月以上。督察内审处能够参加检查的有3人，检查人员少，时间跨度长，工作任务十分繁重，为了完成检查工作，必须从基层单位抽调业务骨干。二是抽调人员难。由于市局督察内审处人员少，根本无法独立完成监督检查任务，必须从基层单位抽调业务骨干配合完成。一方面是抽调人员都是本单位的业务骨干，在重要岗位担任重要职责，被抽调人员所在单位因工作需要很难顺利配合；另一方面是抽调人员因个人家庭事务等原因，不愿长期在外地参加检查。三是监督检查效果不理想。一方面市局开展执法督察工作大部分时间是多组同时进行，督察内审处因人员少不能全部带队直接参与检查，部分检查组就要由基层单位人员带队，因此，检查工作就变成了基层互查，受人情关系的影响，检查组人员自行消化问题是不可避免的现实，从而降低了检查效果。另一方面职责调整后，基层监察室同时对口市局督察内审处和监察室，地方纪委、检察院、审计局，工作量增加、人员不增加；业务工作调整、业务骨干未调整。就形成了基层监察室人员少、业务素质低的现状，难免会造成自查应付，流于形式的问题；甚至有的单位就不开展自查，根据日常执法情况向市局报送自查报告。以上问题已经成为制约执法督察工作有效开展的瓶颈，鉴于这种情况，在充分调研座谈的基础上，确定建立和推行“分级管理、下查一级”的税收执法督察新机制，改变了以往市、县区局分别进行执法督察全流程操作的做法，简化为“四个环节”，即：业务分析、数据提取、核实整改、检查验收。市局负责业务分析、数据提取和检查验收；县区局负责组织核实整改和一般业务难度的检查验收；基层分局负责落实整改。

四、推行新机制需要的基础性工作

“分级管理、下查一级”督察新机制的顺利推行，做好人才选拔、业务培训、制作模板和提高数据分析精度等基础性工作的前期准备工作尤为重要。

（一）组建执法督察精英团队

采取基层单位推荐、市局考核的方式选取各岗位业务骨干，组成执法督察精英团队，并合理编成数据分析组和实地检查组。市局年初制定督察计划，定任务、定时间、定成员，让团队成员和所在单位提前统筹工作，确保定期使用。同时，对督察团队成员以分析数据准确率、检查问题数和查出税款数等为指标，采取积分制进行综合评价，并根据评价结果给予工作实绩突出的督察团队成员所在单位通报表彰，对成员给予适当奖励，充分调动基层单位和个人参与督察的热情，发挥人才聚集的优势。

（二）组织督察操作实务培训

本着用什么、学什么，查什么，训什么的原则，组织基层分局长、基层业务骨干和督察团队成员，采取集中培训和以查代训相结合的方式，以当年督察项目为重点，结合以前年度执法督察中发现的问题，开展执法督察操作实务培训，有针对性解决查什么，如何查，怎么改的问题。

（三）编印督察操作实务模板

由于不同的业务素质、多样的岗位、复杂的政策规定、繁杂的应用软件等因素影响，使得培训工作短期内难以取得明显成效。鉴于这种情况，根据多年执法督察积累的实践经验，组织业务骨干编写《执法督察操作实务模板》，详解执法风险点、数据提取、数据分析、疑点核实、整改方法、法律依据。《执法督察操作实务模板》，使执法人员不仅能够独立核实疑点数据，更能自主进行日常巡查，有效规范执法行为，防控执法风险。

（四）提高数据分析的精度

在实地督察前，市局要数据分析组充分利用前台业务查询和后台数据提取功能，深度挖掘内部数据资源，根据监控重点，进行软件操作分析和后台数据库分析，对发现的疑点，通过调取相关数据，进行模拟还原操作，分析具体原因，排出疑点数据，确保过错数据的准确率。

五、督察新机制的推行促进督察效能大提升

通过近两年执法督察工作开展情况看，市局负责业务分析、数据提取和检查验收；县区局负责组织核实整改和一般业务难度的检查验收；基层分局只负责落实整改，这种督察新机制得到了各级的普遍认可和执行。在推行“分级管理、下查一级”执法督察新机制过程中，市局督察内审处、市局执法督察精英团队、县区局监察室和基层分局四级联动，各司其职，各负其责，形成了一级抓一级，一级对一级负责的良好执法督察新局面。通过新机制的推行，促进了执法督察效能的显著提升。一是减轻了基层迎检负担。以前，基层分局既要迎接县局的检查，又要迎接市局的检查，现在，只需迎接市局的检查，县区局监察室负责组织牵头，分局负责整改，避免了多头检查，重复检查。二是减轻了基层核实数据负担。经过市局数据分析组分析的过错数据准确率达到了98%以上，基层单位核实数据的时间由原来的7至10天，缩短到1至2天。三是减轻了市局检查负担。由于市局选取督察项目更加合理和过错数据更加精准，使实地检查更具有针对性，每个单位检查时间由原来的10天，缩短到3天。四是规范了税收执法行为。近两年，我局以落实新机制为目标，开展多项活动，把考核评价，严格奖惩贯穿始终，极大地调动了各级各类人员规范执法的热情，逐步实现了由要我规范向我要规范的转变。2013年以来，通过执法督察共发现问题740条，全部整改，查补入库税款、滞纳金、罚款共计1463.9万元。同时，针对发现的执法过错行为，进行执法责任追究共234人（次），其中批评教育95人（次），责令书面检查102人（次），通报批评35人（次），取消评优评先资格2人（次），并将追究的结果在一定范围内公开。在追究的同时，注重追究与奖励的有机结合，全系统共评选出税收执法先进单位7个，税收执法督察优秀分局32个，税收执法督察先进个人74名，其中，有13名执法督察先进个人优先荣立三等功，25名执法督察先进个人被优先评为优秀公务员，同时市局拨付专项资金奖励执法先进单位和个人，并号召全系统干部学先进、赶先进，极大地激发了规范执法的主动性和工作活力。