目前我国高速公路特许经营存在的主要问题

高速公路特许经营经过多年的发展，确实取得了很好的效果，也为我国高速公路事业的发展发挥了很好的作用。如前文所述，在不断探索和发展的过程中，我国的高速公路特许经营制度也产生了很多我国独有的特点。但是，随着这项制度的不断推进也产生了一些比较明显的矛盾和问题。经过对资料的整理和分析，我们认为最突出的问题体现在两个方面：一是有规范特许经营权的法律、法规严重缺位，二是我国目前的公路管理体制比较混乱。

1．缺乏专门规范特许经营权的法律、法规

随着特许经营制度在我国的快速发展，我国的高速公路立法已经大大滞后，目前还没有专门的法律或行政法规来较为全面的规范高速公路特许经营行为，也没有任何法律明确确定高速东路特许经营企业的法律地位。虽然《公路法》中规定允许收费经营公路组建公路经营企业，但是该规定比较原则化，与高速公路特许经营相关的相对具体的法律或行政法规应当尽快配套出台，这样高速公路特许经营才能有法可依，高速公路特许经营企业的法律地位才能得到有效的确认和保护。

（1）现有立法缺乏统一性，人为割裂了高速公路的经济管理属性和安全以及秩序管理的属性。

高速公路的管理时一项综合复杂的管理活动，它涉及人、车、路以及安全管理各个方面。所以高速公路的管理是由各要素紧密结合而形成的整体。在这个管理活动中，既包含了具有国家行政管理性质的行为，又包含了高速公路特许经营公司自身的管理活动，各管理活动之间必须有效衔接才能保障高速公路的有效利用。这就导致了高速公路的管理活动必须要体现统一性以及完整性。这就需要国家专门针对高速公路管理进行立法，实现人流和物流的高速、安全、畅通运行，进而有效规范和保障高速公路的技术、经济管理、道路安全、秩序管理以及高速公路特许经营企业的经营活动。但是，目前按我国的现有立法明显割裂了高速公路的管理，例如将公路的技术经济管理与交通安全与秩序管理割裂开来，《公路法》不包含高速公路的交通安全、秩序管理和运政管理，而针对交通安全与秩序管理的《道路交通安全法》仅有三条内容涉及高速公路的交通管理设置问题，并未涉及高速公路的经济技术管理以及建设、养护、路政等内容。这也是导致高速公路管理主体多头，职权交叉以及秩序混乱的主要原因。

（2）现有立法缺乏专项性，没有针对特许经营的专门立法，使得政府与公路特许经营企业之间的权责不明，缺乏保护特许经营企业权益的规定。

以政府作为一方主体的高速公路特许经营协议有很多特殊性，其不同于《合同法》所规定的一般合同，需要由政府授权并按照高速公路行业的特殊要求而规定特许经营协议的具体内容，因此不能简单适用《合同法》。高速公路虽然实行特许经营，但公益性仍然是其本质属性，所以为投资建设和运营高速公路而组建的企业，只能通过政府的授权取得高速公路的特许经营权，并需要接受政府的监管和监督。在我国高速公路特许经营制度发展的过程中，国家曾针对BOT模式出台了一些部门规范性文件，专门调整该种投资经营模式，对BOT方式的概念、适用范围、操作程序等进行了较为详细的规定。但是，实践中特许经营协议并不等同于BOT，况且针对BOT模式而作的规定，大多是从投资的角度而言，并未直接涉及特许经营协议的具体内容和操作方式。所以导致对特许经营协议存在不同的理解，政府和特许经营企业之间的权利义务以及责任很不明晰。而且，就现有立法来看，有关高速公路的立法大多是从政府管制的角度出发，通过加强审批制度而防止国有资产的流失，针对特许经营企业的保护比较少。特别是涉及特许经营企业的关键性利益的很多方面都没有明确规定，例如特许经营权的权利范围、授权过程的公开、收费标准的调整机制、保证外商利润等。这些规定的缺乏客观上已经限制了特许经营制度发挥作用，使得更多的投资者望而却步。

（3）特许经营协议争议解决无法可依。

《收费公路管理条例》第19条规定，“依照本条例的规定转让收费公路权益的，应当向社会公布，采用招标投标的方式，公平、公正、公开地选择经营管理者，并依法订立转让协议”。该条规定明确了收费公路特许经营必须要签订转让协议，可见，转让协议是特许经营制度的核心和依据。但是，由于法律规定的缺位，特许经营协议常常带有偶然性。实践中每投资一条公路都要重新谈判，重新签约，所以很容易有约定不明确或者产生纠纷的地方。由于我国目前没有专门针对特许经营协议的法律，所以产生纠纷后没有有力的得到法律肯定的纠纷解决途径。《城市供水特许经营协议示范文本》第十六章，《城市管道燃气特许经营协议示范文本》第十二章和《城市生活垃圾处理特许经营协议示范文本》第十章中均规定产生争议应采仲裁和民事诉讼两种方式，这种思路实际上是认为政府特许经营合同为民事合同，应采用私法诉讼解决纠纷，从而排除了行政复议和行政诉讼等公法救济方式。实践中更多的是由双方当事人协商解决或者申请仲裁。但是由于双方地位的不平等性，该种解决途径的合理性饱受质疑。归根到底还是因为对于特许经营协议的法律性质有不同的理解。特许经营协议的纠纷究竟属于行政诉讼还是民事诉讼。

2．管理体制混乱

（1）现行管理体制简介。

我国高速公路的管理体制是随着高速公路的不断发展而不断变化的。高速公路的路政管理体制与高速公路的发展阶段密切相关。在高速公路发展初期，高速公路的管理体制是一路一局或一路一公司，主要用于对局部路段的管理。而交通安全的管理体制与普通公路一样。这一时期，我国陆续建成了广佛、沈大、京津唐等一批高速公路。

1986年10月，国务院发出了《关于改革道路交通管理体制的通知》，规定“全国城乡道路交通由公安机关负责统一管理”。在道路交通管理体制改革以后，交通部门原来负责交通管理的机构成建制划归公安机，由此公安机关道路交通管理的职能划归公安部门统一行使，交通部门不再具备该种职能。1987年10月，国务院发布《中华人民共和国公路管理条例》，规定“中华人民共和国交通部主管全国公路事业”，“国道、省道由省、自治区、直辖市公路主管部门负责修建、养护和管理”，“国道中跨省份的高速公路，由交通部批准的专门机构负责修建、养护和管理”；根据该文件的精神，交通部门负责公路的修建、养护和管理，但是该管理究竟包含哪些职能内容并未明确规定。1988年3月，由公安部组织起草，以国务院名义发布的《中华人民共和国道路交通管理条例》，规定“高速公路的交通管理办法，由公安部另行制定。”公安部于1990年3月发布了《高速公路交通管理暂行规则》，规定“公安机关是高速公路交通管理的主管机关”。经历几番改革，公安部门与交通部门之间的职能界定就这样固定了下来，高速公路开始了有两家共同管理的管理体制。虽然在1994年《高速公路交通管理办法》制定后，《高速公路暂行规则》已废止，但是基于几次改革之后所形成的管理格局仍然沿用了下来。这也为公安和交通两个政府部门之间职能的交叉和矛盾埋下了隐患，这一矛盾目前已经发展成为高速公路管理体制中的最主要矛盾，路政管理和收费管理均受到了影响。

之后，为了解决这一突出的矛盾，国务院于1992年3月发布了《国务院办公厅关于交通部门在道路上设置检查站及高速公路管理问题的通知》，通知中指出“在高速公路管理中，公路及公路的修建、养护和路政、运政管理及稽征等，由交通部门负责，维护交通秩序、保障交通安全畅通等交通管理由公安部门负责”。同时，通知还明确指出“各地对高速公路管理的组织机构形式，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，暂不作全国统一规定。公安、交通两部门要相互支持，大力协同，把高速公路管好。”虽然该文件对两个部门的职权范围作了划分，但是该种划分既没有明确的指示也没有统一的具体规定，相应的执法主体的权力究竟如何分配仍然比较混乱。公安部门负责道路安全和事故处理，执法依据是《道路交通安全法》，交通部门负责公路路政管理，执法依据是《公路法》和《道路运输条例》之后，在此文件的指引下，各省、市、自治区、直辖市逐渐探索了不同的高速公路管理体制，呈现出多种管理模式并存的局面。主要有三种模式，一是“两家分管模式”，即由公安部门负责交通安全管理，交通部门负责其他职能。二是“两家共管模式”，即由交通部门和公安部门共同组建成立一个高速公路管理机构。三是“一家统管模式”，主要是由交通部门一家成立高速公路管理机构，负责对高速公路的收费、养护、路政以及交通安全统一进行管理。

（2）管理体制混乱造成的后果。

第一，机构重复、机构臃肿，管理成本高。

在1986年以前，我国大多数地区只有一支执法队伍负责车辆、交通安全、运政以及路政执法。1986年以后变成了四支执法队伍，其中公安部门有交通警察一支执法队伍，交通部门有路政、运政、稽查三支执法队伍。目前在高速公路上执法的四支队伍，尤其是公安交警与路政、运政、稽征执法队伍，相互之间职能交叉、机构重叠、重复执法、重复收费、人员的重复设置在高速公路管理体制中普遍存在。我国目前高速公路路政管理是“一路两制、政出两门”，公路路产、路权由交通行政机关授权高速公路路政管理机构管理，高速公路的交通安全则由公安机关管理。这种高速公路的管理体制必然会导致职责不清、职权交叉、重复管理的问题，也会导致社会资源的浪费。高速公路由特许经营公司、交通执法部门和公安交警三个部门共同管理，他们需要分别设置办公场所，分别配置行政管理、人事、财务等人员。而三个部门在职责上存在很多交叉的地方。例如，三个部门都有清理排除道路障碍的职责，虽然三个部门各自针对的问题不同，但是都需要为交通事故进行现场勘验。由此，高速公路的管理成本一直居高不下。

第二，管理部门职权交叉，矛盾冲突不断。

在现行的管理体制之下，公安部门和交通部门有很多职责都是共同行使的，例如治理超限、超载，高速公路清障施救，道路交通安全设施的设置和管理，交通标志线的设置及管理，车辆营运证书的发放，车辆的管理以及高速公路封闭许可，由此就引发了很多矛盾和纷争。例如，在路障清除执法中，公路养护部门应当在发现问题后及时上路，但是公安部门却要求要在上报施工作业计划得到审批后才能上路作业。湖南省长潭高速公路开通后的180天内，由于公安部门与交通部门因为道路清障而引发的冲突有26次，累计中断交通169小时，造成了巨大的经济损失和恶劣的社会影响。还有因为公安部门和交通部门对高速公路管理标准的不同而引发的冲突，例如四川成雅高速公路在开通之初，按照设计标准应为110千米／小时，但是公安部门却设定了不同的限速标准，导致很多车辆因超速而被罚款，严重影响了高速公路的有序经营和管理。在对交通事故的处理中，公安部门、交通部门以及公路管理企业之间也经常会发生冲突。公安交警在处理交通事故时，经常会发生路产损失尚未界定或未得到赔偿的情况下就放走肇事车辆的情况。或者因为对事故管理的争议而导致交通事故无法得到及时的处理。虽然特许经营合同特许经营企业设定了保护公路路产完好的责任，但是却未给予特许经营企业相应的执法权，在出现公路路产受到损害的情况时，特许经营企业只能上报路政管理单位来处理，使得路产的损坏不能及时得到处理。而当路政管理机构执法时，却又找不到责任人。所以很多时候路产的修复费用只能由企业自身或者交通部门负担。此外公安部门、交通部门以及高速公路管理企业在雨雾天气关于关闭高速公路的问题上也经常发生争议，影响高速公路的正常通行。

第三，多头管理，目标不一致。

在高速公路的管理主体中，每一个主体通过管理想要实现的目标是不同的。公安部门管理高速公路主要目标是维护其交通秩序以及交通安全。而高速公路管理企业的主要目标是保护路产不受损害，并实现开发盈利。而交通部门作为我国道路运输的行业主管部门，它所肩负的是推动行业经济稳定可持续发展。其中，保持汽车运力与运量总体平衡，保持运力结构合理，鼓励技术进步，保障运输经济的可持续发展，是其重要职责。但是，就对于运输市场的宏观调控而言，交通部门不具有车辆拍照管理的职能，所以交通部门通过交通规费稽查而掌握的机动车数量远低于公安部门办理牌照的机动车数量。所以就造成交通部门对运输市场的宏观调控被架空，运输车辆的技术结构比例失调，社会运力盲目发展，经营效益明显下降。还比如，高速公路上普遍存在的“大吨小标”现象，行驶证核实的吨位远低于实际载重。这样的车辆不仅容易引发恶性交通事故，还会对路面造成的严重的破坏，使得高速公路的养护费用不断上升，适用寿命严重缩短。高速公路管理企业想管却没有执法权，没有手段，而行政执法部门虽然机构臃肿却依然管不过来。