“特许经营”一词本源于英文“franchise”原指“关于奴隶、苦役的”身份，后即指“给予特权”，后发展到商业特许经营和政府特许经营[1]。《商业特许经营管理条例》第3条规定：商业特许经营是指拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业，以合同的形式将其拥有的经营资源许可其他经营者使用，被许可者按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付经营费用的经营活动[2]。政府特许经营的英文是Concession，其主要内涵是指政府通过特许经营的方式允许相对人使用国家所有的自然资源或者承包建设本应当由政府提供的公共基础设施项目。本文所探讨的是政府特许经营。
政府特许经营模式在我国起步较晚，主要体现在对于BOT投融资方式的引进以及规制。在实践经验积累的基础上，国务院有关部门以及地方政府形成了一系列有关BOT的制度法规。1994年2月5日上海市人民政府发布的《上海市延安东路隧道专营管理办法》是国内首次针对BOT投资模式进行的立法，其内容非常具有针对性，是国内首次通过地方政府规章的形式，授予了项目公司30年的延安东路隧道特许经营权。随后，外经贸部于1995年1月18日下发了《以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知》，原国家计委、电力部、交通部又于同年8月联合下发了《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》[3]，通知规定允许实施BOT方式的范围是建设规模为2×30万千瓦以上的发电厂、25万千瓦以上的水力发电厂、30～80千米高等级公路、1000米以上独立桥梁和独立隧道及城市供水厂等符合国家中长期规划的项目。
《行政许可法》是现行与政府特许经营权制度相关的最高等级的法律文件。《行政许可法》第十二条第二项规定，“有限自然资源开发利用、公共资源配里以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项，可以设定行政许可。[4]”
此外，《市政公用事业特许经营管理办法》于2004年2月24日经第29次建设部常务会议讨论通过，自2004年5月1日起施行。第二条对“市政公用事业特许经营”给出了基本定义“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规定，通过市场竞争机制，选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。[5]”
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