未来中国政府监管航运安全的防范重点及对策

（一）政府监管船舶的防范重点及对策

如前所述，在开放经济形势下，我国有两个对于船舶监管的标准：船籍国标准和港口国标准。船籍国标准实际上是一国海事部门对本国船舶的内部控制和管理，而港口国检查是对外国船舶的监控。在全球经济开放的今天，相对于本国籍船舶而言，外国籍船舶带来了更多的航运安全与防污染威胁，因为外籍船舶的船公司安全管理、船员适任能力、船舶安全与防污染技术状况往往更难以全面掌控。因此，外国籍船舶应当是我国政府监管船舶防范的重点，尤其是悬挂方便船旗的船舶更应是监管的重点。因为方便旗国对船舶的适航性、安全管理几乎没有要求，而我国诸多港口，比如上海港、宁波港都是全球吞吐量排名前列的港口，这样的船舶从事贸易运载，往来于我国各个港口，极容易给港口国造成航运安全的威胁（见图10-1）。

图10-1　我国2012年PSC检查发现问题前十名的船旗

资料来源：《2012年中国PSC检查报告》，中国海事局网站，http://www.msa.gov.cn/Upload/201305161007476445.pdf。

既然外籍船舶是我国船舶安全防范的重点，那么我国政府应该完善和加强我国港口国检查的标准。第一，采用风险评估体系，事前布控。我国目前的港口国监督制度属于事后监督，即任何船舶自由进港甚至装卸货后，海事局官员进行登轮检查。这种情况下，对港口安全和海洋环境存在威胁的低标准船舶先行进港，待海事部门检查人员察觉或锁定后再登轮检查，但此时港口国监督的作用已大大减弱，监督时效也消失殆尽，只是在进港过程中侥幸没有发生事故。（注：李文丰：《港口国外籍船舶监督问题探析与对策建议》，厦门大学硕士学位论文，2013年。）我国应该在港口国检查中采用风险评估体系，围统船舶管理人、船旗国、认可组织、船舶接受检查历史、船型五类因素进行综合评估，确定每艘进港船舶旳风险等级。根据我国口岸管理规定，所有拟进入中国港口的外国籍船舶需提前向海事主管部门提交“国际航行船舶进口岸申请”，应将与港口国检查有关的风险等级评估因素纳入入港申请书考量，对于低标准船舶禁止进港，从而保障我国港口的海洋环境以及航运安全。第二，严格的制裁措施与事前审查制度相结合。2009年的《中华人民共和国船舶安全检查规则》第12条尽管也对低标准船舶给予严厉的制裁措施，包括禁止进港、驱逐船舶出港等措施，但是这些措施仍都是以海事官员登录船舶做出决定为前提，事中事后检查的方式无法有效保障航运安全。应该针对低标准、高风险船舶采用事前审查制度和严格制裁并举的制度，有效保障港口安全。第三，差异化监管机制。目前，我国港口国检查中规定，船舶接受一次港口国检查后，可以在6个月内不再重复检查。这种统一的标准对高标准船舶是不公平的，对低标准船舶又缺乏严密的监管。因此应该进行差异化的监管，对于高标准船舶可以延长再次检查的时间，而低标准船舶可以在6个月内多次检查。

（二）政府监管航运企业的防范重点及对策

开放经济下，政府对航运企业的监管主要是指监管外资航运企业的准入和进入本国市场的行为。在经济全球化的驱动下，国际航运业已经成为全球化程度最高的行业。自2001年以来，我国海运服务贸易连续十多年保持逆差状态，并呈现扩大的趋势。（注：李晨：《我国海运服务贸易国际竞争力研究》，《中国海洋大学学报》2013年第4期，第26页。）出现海运服务贸易逆差的原因很多，但也说明我国海运服务贸易的竞争力水平还较低。对比我国在多边/双边贸易协定以及在上海自贸区航运服务贸易开放的标准，我国的航运服务贸易更加开放：股比限制——无股比限制；准入后国民待遇——准入前国民待遇；正面清单管理模式——负面清单管理，政府在航运贸易准入方面的限制越来越少，对航运服务贸易准入的监管要求几乎取消。在上海自贸区设立之后，海运服务贸易更加开放，有可能加剧海运服务贸易逆差。要警惕由于海运服务贸易开放所带来的风险，防止由于外资航运服务企业的涌入对我国航运市场秩序的冲击。既然航运贸易市场准入放开，那么应加强政府对航运市场竞争行为的规范，政府对航运服务贸易的管理应由注重事先审批转为注重事中事后监管，提高监管参与度，推动形成行政监管、行业自律、社会监督、公众参与的综合监管体系。

在航运服务贸易深度开放的形势下，对航运企业进行反垄断和反不正当竞争监管是政府未来监管的主要方向。2014年6月，我国商务部对P3联盟的否决就是一个政府监管航运市场很好的范例。P3联盟是由全球前三大集装箱班轮公司马士基航运、地中海航运和达飞轮船在2013年6月宣布成立，计划合计拿出约260万TEU的运力（各自分别贡献42%、34%和24%的联盟运力），在全球东西主干航线合作运营（注：中国否决P3联盟航企松了口气，http://finance.sina.com.cn/world/20140619/012519453911.shtml，2014年6月19日。）。对于P3联盟案，商务部审查了其相关市场份额、市场控制力、市场进入、行业特点等因素，认为P3联盟交易方将形成紧密型联营，亚洲—欧洲航线集装箱班轮运输服务的合并运力份额高达约47%，市场集中度亦有大幅提高，因此否决了P3联盟。

在我国，航运企业发展不均衡，国有资本、外资、私人资本共同参与其中，需要政府培育航运市场，加大对航运市场的规范。第一，协调《反垄断法》、《海运条例》及《海运条例实施细则》等法律规范的冲突，加强反垄断执法机构的权限。《中华人民共和国海运条例实施细则》第33条规定：“中国国际船舶运输经营者之间或者中国国际船舶运输经营者与外国国际船舶运输经营者之间的兼并、收购，由兼并、收购的一方将兼并、收购协议按照《海运条例》第24条的规定报交通部审核同意。《实施细则》第52条规定，利害关系人认为国际海上运输业务经营者、国际海运辅助业务经营者存在限制竞争或者不正当竞争情形的，可依照《海运条例》第35条的规定请求交通部实施调查。交通运输部在收到利害关系人的申请后，须对是否实施调查进行评估，认为应当实施调查的才将评估的结果通报价格部门和工商部门。《海运条例》的这类规定赋予了交通主管部门对于船舶运输经营者集中的审核权以及调查权是与《反垄断法》规定相悖的。根据此规定，交通运输部具有完全的案件管辖权，价格部门和工商部门只有在交通运输部认为应当进行调查的时候方能参与到联营体的反垄断调查中，这完全有悖于《反垄断法》对反垄断执法机构独立调查权的规定，反垄断执法机构的执法受制于交通运输部的评估结果，使反垄断执法机构处于被动的参与地位，难以发挥反垄断执法机构的职能。反垄断执法机构的独立行动权不应当受行业监管机构掣肘，应该在监管航运市场方面强化反垄断执法机构的权限。第二，完善《反垄断法》对班轮运输协议的豁免制度和备案制度。国际班轮运输协议是指两个或两个以上国际班轮运输经营者之间订立的关于收费项目及其费率、运价或者附加费等内容的协议，包括班轮公会协议和协商协议。国际班轮运输协议的产生是源于航运市场的特殊性，激烈的价格竞争使各班轮公司的边际成本趋于近似，甚至会造成航运市场的崩溃。因此，国际班轮运输协议在竞争法下的法律效力具有一定的特殊性，不应简单地否定限制竞争行为的有效性，而应综合考虑相关因素，就是否适用除外条款做出特别规定。（注：蔡莉妍：《基于P3联盟的国际班轮运输协议法律规制》，《水运管理》2014年第3期，第12页。）以《反垄断法》第15条规定的反垄断豁免制度为基础，运用合理原则对国际班轮协议进行具体评估，结合禁止卡特尔协议的原则，细化班轮公司信息交换及其成员进入或退出的自由权、成员转租剩余舱位的自由权等具体规定，从而建立完善国际班轮运输协议的反垄断豁免制度。《海运条例》32条规定：“国际船舶运输经营者之间订立的涉及中国港口的班轮公会协议、运营协议、运价协议等，应当自协议订立之日起15日内，按下列规定向交通部备案。”基于班轮运输协议的特殊性及对航运市场限制竞争的影响性，建议增加反垄断执法机构对班轮协议的备案规定。

（三）政府监管航运贸易货物的防范重点及对策

按照运输工具划分，航运贸易货物可以分为两大类：一是集装箱货物，二是散装货物。基于贸易便利与安全的标准，政府监管航运贸易货物的重点仍然是集装箱货物，这是由集装箱货物的特点所决定的。集装箱是一个坚固密封的箱体，作为一种货物的装运工具其本身就是一个坚固的包装。国际标准化组织（ISO）要求集装箱“能长期反复使用，具有足够的强度”，根据此条件，ISO更进一步将通用集装箱定义为：“用于运输和储存若干单元货物、包装或散货的风雨密型方型集装箱；它可以限制和防止货损货差。”ISO甚至对集装箱的规格、技术和参数都做了规定。集装箱运输消除了具体运输货物的物理、化学特性，在这种运输方式中，外形、特征各异的具体货物，都演变成了千篇一律的金属箱子，原来可凭借人们的视觉、嗅觉等感官直接加以区别的特征都已不复存在。因此，海关要对集装箱货物进行监管或查验，则必须开启集装箱。如果海关对抵达关境的每一个集装箱进行开箱查验，则无法发挥集装箱运输的优势，同时相对于有限的海关管理资源而言也是“无法完成的任务”。（注：刘海燕：《海关国际合作对上海集装箱运输的影响及启示》，《中国航海》2010年第2期，第93页。）对于集装箱货物的跨境流转，要实现贸易便利和安全的目标，海关除了24小时舱单申报等措施外，应该建立完整守法便利企业信用认证体系——经认证经营者制度（Authorized Economic Operator，AEO）。AEO制度是《全球贸易安全与便利标准框架》所提出的主要内容，WCO明确要求海关对参与国际供应链的企业，包括生产商、进口商、出口商、报关行、承运商、理货人、中间商、港口、机场、货站经营者、综合经营者、仓储业经营者和分销商等按WCO或同等供应链安全标准实施认证，建立一个国际化的企业识别系统，把那些在供应链中具有高度安全保障的企业纳入其中，并使这些企业能够享有快捷通关或其他便利措施。（注：陈苏明：AEO制度及国际海关AEO互认研究，《国际商务研究》2012年第5期，第45页。）AEO制度是平衡贸易便利和安全的一个良好选择。各国政府在对航运贸易货物进行跨境监管时，纷纷引入了AEO制度。需要说明的是，许多国家的AEO制度都是将海运承运商、物流商纳入认证体系之中的。比如美国为保障进口贸易安全实施的“海关、商界合作伙伴计划”（C-TPAT），将海运承运人、货物代理商、无船承运人都纳入AEO认证体系，甚至我国的中国远洋运输公司（COSCO）也在之内。而目前我国海关对商界的合作关系、信用认证体系主要依据《中华人民共和国海关企业信用管理暂行办法》，以企业信用状况为基础，分为认证企业、一般信用企业和失信企业。海关依据企业的信用级别进行差异化的监管。遗憾的是，海运承运商、无船承运人以及货物代理商等和航运贸易密切相关的企业，海关都没有对其实施信用评价的差异化监管。在开放经济下，政府要实现贸易便利和贸易安全的双重目标，应建立以供应链为基础，针对进口环节的、完整的AEO认证体系，将进口商、海运承运人、货物承揽商、货物代理商、无船承运人、码头经营商、报关行、第三方物流商全部纳入信用体系认证。