新常态下云南对接国家战略提升沿边开放水平的对策研究

吴瞡

作为全国八个沿边省份之一的云南，边境线长达4060千米，在8省区中居地第四位，全省16个州市中有8个州/市的27个县/市与缅甸、越南、老挝山水相连，沿边有10个国家级口岸、10个省级口岸、20余条出境公路以及93条边贸通道。借助将“云南建成面向西南开放的重要桥头堡”战略的实施，云南沿边地区从开放的末梢成为开放的前沿。“十二五”以来，云南站在新的历史起点上，实施更为主动的开放战略，从口岸经济、边境贸易、国际交通信息网等方面积极融入大湄公河次区域和中孟印缅经济走廊的建设。2008～2012年的五年间，累计完成进出口总额681亿美元，实际利用外资69.6亿美元，引进省外资金7529亿元，口岸进出主要指标实现倍增，开放水平明显提高。

2014年，在经历了长达三十年的经济快速增长，中国经济逐渐进入结构调整期和经济增速换挡期。应对新常态，云南省按照“立足周边、拓展东盟、开拓南亚、面向世界”的总体思路，积极借助国家区域协调发展战略和生态功能区建设战略的实施，积极融入“一路一带”建设，积极参与打造中国—东盟自由贸易区升级版，拓展大湄公河次区域经济合作，推动孟中印缅经济走廊建设，参与依托长江建设中国经济新支撑带，深化与珠江、长三角、环渤海地区合作，加强省际经济协作，扩大与台港澳地区交流，利用制度创新、培育新的增长优势全面提升我省沿边开放水平。

（一）国际交通网络建设成效明显

云南开放发展的优势在于区位独特，而提升开放水平的关键在于通道建设。公路建设方面，云南着力抓好以昆明为起点的“七出省”通道、“四出境”通道建设。关于“七出省”通道的建设，昆明经武定到攀枝花进四川、昆明经富源到安顺进贵州、昆明经文山到百色进广西的高速公路已建成，而昆明到宜宾、昆明到六盘水、昆明到兴义的高速公路正在建设，从昆明经香格里拉进藏的高速公路亦在规划中。在“四出境”通道建设方面，昆曼（昆明到泰国曼谷）大通道于2013年12月全线贯通，而昆明经河口进越南的云南段已建成高速公路，昆明至缅甸皎漂公路的云南段也将建成高速公路，昆明至印度雷多的云南段也已通车。

在水路方面，云南将打造通畅的“三出境”“两出省”水路运输通道，融入建设“一带一路”和依托长江建设中国经济新支撑带战略，形成北进长江、南下珠江，沟通太平洋、印度洋，连接东亚、东南亚、南亚的水路交通运输体系。仅2014年至2017年，云南水运就规划投资约181亿元，将重点进行金沙江中游库区航运综合建设、水富港扩能、澜沧江橄榄坝航电枢纽、澜沧江中缅31公里航道建设、澜沧江—湄公河国际航道二期整治、中越红河界河航道以及中缅瑞丽江航道建设等工程项目。

铁路建设将分为东、中、西三条线进行规划，东线由昆明经蒙自、河口进越南；中线由昆明经玉溪、磨憨进老挝；西线由昆明经大理、保山、瑞丽进缅甸。泛亚铁路从昆明市出发后，东、中、西3线最终在曼谷汇合，随后南向经过吉隆坡最终到达新加坡。

在航空方面，昆明位于亚洲5小时航空圈的中心，拥有打造区域交通枢纽的地缘优势。截至2014年年底，遍布通往东南亚、南亚的国际航线，2014年年内甚至有望直飞巴黎。在增加昆明至清莱、昆明至万象、昆明至金边等多条国际（地区）航线后，云南已通航曼德勒、仰光、万象、金边等14个东南亚国家城市。在南亚，已通航加德满都、加尔各答、达卡、科伦坡、马累5个城市，新开昆明到孟买、昆明到德里航线后，昆明一跃成为我国通航南亚国家航班最多的城市之一。至此，云南与周边国家的时空距离被大大缩短。

（二）对外合作平台初现雏形

“十二五”期间，云南省澜沧江—湄公河次区域经济合作协调小组牵头编制完成《中国参与大湄公河次区域（GMS）经济合作框架上云南省行动规划（2011～2015）》，在GMS合作框架下，云南与周边各国建立了“云南—泰北合作工作组”“云南—老北合作工作组”“中越五省市经济协商会”“滇越边境五省协作会议”“滇缅合作商务论坛”等合作机制。除每年一届的GMS经济走廊活动周、昆交会和南博会，2014年云南省在万象与老挝举办第二届科技合作对接会，在昆明举办包括斯里兰卡、伊朗、尼泊尔、泰国、韩国、巴基斯坦、马来西亚、越南、马里和中国在内的十国商品展，在姐告举办了第十四届中缅边交会等。2014年12月23日，沿边开发开放研讨会在德宏瑞丽召开。

在大项目合作方面，2013年6月，中缅油气管道工程建成通气，这成为我国继中亚油气管道、中俄原油管道、海上通道之后第四大能源进口通道。在电力合作上，云南电网与越南、老挝、缅甸国家电网实现互联互通，通过110千伏、220千伏两个电压等级6条输电线路向越南北方7省供电，通过35千伏、115千伏两个电压等级2条输电线路向老挝北部3省供电。国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中期评估，载《第三方评估课题成果汇编（内部资料）》，云南省发展和改革委员会，2013年11月。">云南与缅甸、泰国和柬埔寨等国的电力合作也取得新的进展。此外，云南连接缅甸、老挝的中缅、中老光缆传输系统建成使用。

（三）对外贸易成效显著

据统计局统计数据显示，2013年我省对外贸易和经济合作显现出良好的局面。2013年云南省完成进出口总额258.29亿元，较上年同期增长22.9%，增速比全国高15.3个百分点。其中出口贸易实现159.6亿美元，增长59.3%；进口贸易实现98.7亿美元，下降10.2%。在对外贸易中，边境贸易成为增长最为显著的一种贸易方式。2013年，边境贸易完成33.3亿美元，同比增长55.1%，占全省贸易总额的12.9%。

2014年6月我省第2届南博会暨第22届昆交会胜利开幕，南博会及昆交会继续为我省的外贸增长增加新的亮点，开幕当天，经贸成交活跃，外经贸签约成交完成65.2亿美元，比上届南博会首日签约成交增加22.6亿美元，同比增长53.2%。外贸现场成交额5.6亿美元，出口3.3亿美元，进口2.3亿美元。其中，南亚国家成交7917万美元，东盟国家成交26018万美元，其他国家成交21800万美元。从商品结构上看，农产品成交2.6亿美元，纺织服装成交3394万美元，机电产品3026万美元。

2014年1～9月，全省进出口总额完成205.3亿美元，同比增长39.7%，增速比1～8月回落5.5个百分点，比全国高36.4个百分点。其中出口完成119.6亿美元，同比增长43.0%，增速比1～8月回落8.7个百分点，比全国高37.9个百分点；进口完成85.7亿美元，同比增长35.4%，增速比1～8月回落2.2百分点，比全国高34.1个百分点。10月份，全省外贸进出口159.8亿元，同比增长7.9%，环比下降1.6%。其中出口116.2亿元，同比增长1.9%，环比下降1.2%；进口43.6亿元，同比增长28%，环比下降2.7%。1～10月，全省与东盟贸易额697.6亿元，增长50.7%，占全省外贸额的49.1%，比重上升5.5个百分点，其中与缅甸贸易增长1.1倍，与老挝贸易增长2倍；同时，全省与香港地区贸易额164亿元，增长19.9%；与美国和韩国贸易额分别为84.4亿和49.6亿元，分别增长76.9%和87.5%；与欧盟贸易额82.7亿元，增长4.7%。2014年我省外贸进出口1819.8亿元，同比增长16.2%。2013年12月，全省外贸额235.3亿元，创月度贸易新高，其中出口186.4亿元，环比增长58.5%；进口48.9亿元，环比增长5.6%。

对于边境贸易，2013年云南边境小额贸易总额33.34亿美元，增长55.1%，占全省贸易总额的12.9%，占对东盟贸易的30.6%。其中，出口18.47亿美元，增长32.4%；进口14.87亿美元，增长97.1%。2014年继续保持了强劲增长势头，上半年边境贸易完成20.7亿美元，同比增长44.9%。口岸对沿边地区经济发展的带动作用逐步增强，云南省口岸进出口额达83.5亿美元，同比增长100.8%，已接近去年的进出口总额。边民互市贸易进口数量不断增加，商品种类呈现多元化。2014年1～8月，云南边境小额贸易总额25.63亿美元，增长23.9%，占全省贸易总额的16.2%，占对东盟贸易的32%。其中，出口14.81亿美元，增长37%；进口10.82亿美元，增长3.2%。2014年，全省一般贸易进出口1112.4亿元，同比增长26.6%，占全省外贸额的61.1%。边境小额贸易进出口219.7亿元，增长6.1%。全省加工贸易进出口296.7亿元，增长7.2%；海关特殊监管贸易方式进出口178.3亿元，增长1.4%。两类保税贸易占比为26.1%。全省与东盟贸易额879.3亿元，同比增长30.5%，占全省外贸额的48.3%，其中与缅甸、越南、老挝贸易额分别增长67.4%、16.5%和30.7%，上述3国成为全省与东盟国家经贸往来的前3大贸易伙伴。

此外我省的口岸配套设施不断完善，与周边国家共开通了17个公路口岸，开通国际道路客货运输线路24条。云南目前已建立起与东南亚、南亚国家较为完善的区域合作沟通机制，经贸合作、文化交流等各类平台建设积极推进。

（四）开放型园区建设取得新突破

2013年10月国务院批准设立国家级临沧边境经济合作区，成为继河口、瑞丽、畹町之后的云南省第四个国家级边境经济合作区（简称边合区）。边合区建设集物流、仓储、特色产业为一体的开放型产业链，并成为推动云南省沿边开放的重要载体和平台。我省在充分发挥所批的4个国家级边合区作用基础上，加快了天保、猴桥、勐阿、片马和磨憨等5个省级边合区升级工作。目前，商务部将以临沧边合区升级为样本，推动猴桥边合区的升级工作。此外，磨憨边合区与昆明高新区、临沧边合区与昆明经开区已建立对口援建合作机制，并在省级边合区中推广。瑞丽、畹町、河口边合区分别与江苏3家经开区签订了合作框架协议。瑞丽国家重点开发开放试验区建设全面展开；老挝万象境外经贸合作区建设全面推进；蒙自、杨林国家级经济技术开发区获批后的建设全面提速。此外，红河综合保税区于2013年12月17日正式获得国务院批准，这是云南省第一个综合保税区，昆明综合保税区申报工作进展顺利。我省的对口援建合作机制建立，磨憨边合区与昆明高新区、临沧边合区对口援建合作机制与昆明经开区已建立，并在省级边合区中推广。大理国家级经济开发区2014年2月18日经国务院正式批复设立，中老磨憨—磨丁、中越河口—老街、中缅瑞丽—木姐三个跨境经济合作区以及万象赛色塔境外经贸合作区的建设进程也在不断加快。2014年12月19日，清水—天保国际口岸公布典礼在越南河江省清水国际口岸举行，这也是云南与越南河江、老街、莱州、奠边府省联合工作组第一次会议后举行的一个主要仪式。

由于受自然条件、周边环境、自身发展基础的影响，云南区域发展不平衡，投入总体不足，经贸规模总量偏小、便利化程度亟须进一步提升，整体开放水平仍处于初级阶段，还存在着困难和挑战。

（一）通道建设滞后成为开放的最大瓶颈

云南长期处于欠发达地区，尽管近十年来我省在交通运输上投资很大，但由于云南自身发展基础薄弱，受自然条件限制，基础设施建设的投资需求大，交通通达能力较差，这是制约我省全面提升对外开放水平的最大瓶颈。公路建设方面，沿边八个州市中临沧和怒江均没有高速公路，还有镇沅、景东、孟连、永善、福贡、贡山6个县未通高等级公路。铁路建设更是滞后，云南铁路网密度和人均铁路里程综合排名位居全国倒数第2位。多年来，国家对云南交通基础设施建设支持力度不断加大，目前云南高速公路建设成本每公里普遍超过1亿元，建设难度超过了西部地区的诸多省份，受建设成本高、资本筹集难、融资贵的影响，项目建设进度推进较慢。陆路交通建设的不完善，导致云南省物流成本长期居高不下，目前全国平均物流成本约占GDP比重18%，而云南省平均占24%～25%。

从合作沟通机制看，云南省尚未形成常态化的有效对接机制，在具体项目环节中沟通不畅。在国家层面上也缺乏较为健全的国际大通道建设领导协调机制，双边、多边协同推进互联互通工作难度较大，使得一些具体项目进展缓慢。

此外，周边国家交通基础设施普遍比较落后，技术水平低下、建设资金不足，部分地区政局不稳，这些因素也不利于互联互通大通道建设。我国还没有与部分周边国家签订跨境运输协定，国际大通道通而不畅的问题也较为突出。

（二）外向型经济产业支撑不足，对外贸易质量低

当前云南的产业实力有限，外向型经济薄弱，难以支撑云南的大开放。随着我省劳动力、土地、环境、资源能源等要素成本的上涨，人民币升值，我省的出口商品价格不断上涨，中小微企业贷款难的问题突出，以劳动密集型的生产型贸易不再具有竞争力，企业的利润空间不断缩小。再者，我省中小微企业缺少自主知识产权和自主品牌。随着全球经济的快速增长，能源资源稀缺性及国内资源性产品价格的改革，我省能源消耗高、资源利用效率低且高污染类出口产品对资源供给和环境带来较大压力。

目前我省的对外贸易质量较低，主要表现在出口商品结构矛盾，主要体现在劳动密集型产品和低附加值产品比重过高、产能过大，出口比例偏高，进口结构较为单一，目前面临着工业产品以初级加工品为主，精深加工产品少，产品附加值低，具有自主知识产权和核心竞争力的产品较少，仍以劳动密集型制成品和技术含量较低的农产品及资源性产品的出口为主，这对环境保护和能源可持续利用都是不利的。

（三）经济合作区建设制约因素较多

无论是对跨境还是边境经济合作区建设，均缺乏优惠且配套的政策支撑。虽然三大跨境经济合作区发展迅速，地方政府进行跨境经济合作的热情高涨，但目前跨境经济合作区尚没有可执行的特殊优惠政策，项目缺乏推进力。从三个经济合作区反映的情况来看，几乎都存在土地、金融、财税政策支持不足的问题，从而使合作区功能发挥受到限制。如在磨憨边境贸易区，没有享受任何不同于内地的优惠政策，导致中老跨境经济合作区的建设工作主要还停留在基础设施的建设方面，仍显得十分滞后。有的沿边开放政策大多延续沿海开放政策，而现行的边境经济合作区扶持政策还缺乏相应的具体实施细则。相比之下，周边国家出台的沿边地区开发开放优惠政策力度较大。有些国家还针对合作区采取特殊管理。例如，越南采取免交土地租用费、企业所得税增值税返还、关税留在沿边地区等优惠政策；缅甸将木姐海关后撤15公里，设立了300平方公里的“木姐特殊经济贸易区”。

合作区和口岸建设的经济基础和产业发展能力相对薄弱。云南省内8个边境州市普遍经济欠发达，边（跨）境经济合作区所在地方政府在基础设施建设、规划编制经费等方面给予支持的财力有限，赋予本级层面的政策空间权限较小。合作园区内的产业发展支撑条件不足，不能吸引企业尤其是省外、境外企业入区发展，产业聚集效应不强，尚未真正形成带动区域经济发展的产业集群。对于跨境经济合作区而言，还容易受到周边国家优惠政策影响，有的地方还出现项目从跨境经济合作区我方（云南省）境内引入，而后转移至接壤国境内的现象。再者，边合区集聚的第三方物流企业没有形成规模，也缺乏相应的配套服务，不能带动相关生产要素在边境合作区的集聚。

（四）口岸经济规模小，数量多，且缺乏准确的功能定位

云南因边境线长，共建有9个一级口岸，7个二级口岸，还有90多个边民互市通道及103个边民互市点。边境口岸数量多，有限的建设资金分摊后就更是杯水车薪，现在除了瑞丽（畹町）、河口和磨憨具有一定规模外，其他边境口岸的规模都相对较小。由于不同口岸分布在不同的县/市，各边境口岸间存在各自为政、竞相投资、争夺市场和腹地资源的现象，容易形成载体城市的重复投资和资源的浪费，反倒影响边境口岸经济有序地和合理地发展。当前我省的边境口岸主要是公路、铁路相结合的陆路边境口岸体系，由于不同的边境口岸隶属不同的行政区域，导致不同边境口岸在功能定位和发展模式上有雷同，即使是同一地区的同一类的边境口岸，也有功能相同且重叠的现象，一定程度上抵消了地域分工带来的优势，没有形成相互补充、相得益彰的边境口岸经济群，导致口岸经济效益的下降。

（五）通关便利化尚未实现

通关便利化是提升沿边开放水平的重要手段，但当前的便利化程度不高，仍有许多地方需要不断改善。在瑞丽口岸、清水河口岸、南伞口岸调研中，当地有关部门主要反映了口岸开放不对等、通关能力受限、出入境手续繁杂等方面的问题。其一，由于双方口岸在管理上不对等开放，容易造成人员、货物、车辆的出入境不便。以清水河口岸为例，缅方口岸不能对持有效护照及签证的双方公民、持有效护照及签证或有效国际旅行证件的第三国公民及货物开放。其二，随着边民互市进一步繁荣、口岸过货量的快速增加，人、车混合通行口岸的通关能力受到许多限制，比如，查验设施落后、信息化水平较低，已经不能满足发展需求。其三，现行的出入境管理有关规定已不能满足不断增加的派出劳务人员需求。办理相关手续较为烦琐、耗时较长，很难确保按时派出，对项目施工进度带来较大影响。

沿边开放是我国实施全方位开放的重要组成部分，而建设各具特色的经济区是我国加快区域经济发展的重要部署，是新形势下中国区域经济协调发展的必然选择。进入21世纪后，我国不同功能的经济区如雨后春笋般出现，对充分发挥各地的区位优势、促进资源优化组合、提升区域经济发展水平发挥了重要作用。云南是中国重要的沿边开放省份，构建面向南亚东南亚开放的经济区是云南深化改革、扩大开放、实现跨越式发展的重要举措。

2014年，在经历了三十多年的快速发展后，传统的以资源低效利用和投入为主、以劳动密集型产品初加工换经济效益、以成本低廉为最大的比较优势换出口、以大规模投资拉动进行经济的强刺激的经济发展模式已不可持续。产能过剩的矛盾日益突出和显现，企业创新能力不断上降，生产要素成本快速上涨，财政金融风险逐渐加大，中国经济进入了经济的结构调整时期，经济进入新常态。云南处于西部欠发达地区，无论是从经济总量还是投资增量刺激，无论是从企业创新效益还是从资源要素的投入来看，都比中东部地区要弱很多。在全国进入新常态化发展模式之时，云南却要面对经济下行的压力，要面对资源环境与经济增长的愈加不协调，要面对产业支撑不足的困境。

然而云南亦有其独特的地理区位优势，有发展外向型经济的基础。当前，在应对新常态情势下，我省加快沿边扩大开放的有利条件在增多，沿边各省区参与开放也更加主动，在服务国家全方位对外开放战略和总体外交战略大局中发挥着重要作用。我国沿边地区开放型经济发展面临难得的历史机遇，但各地在抢抓机遇过程中也要找准目标和方向，不要盲目跟进、重复建设，正确把握发展机遇期，同时也要积极防范机遇背后可能出现的风险。要提高对外开放水平，云南就需要积极融入国家“一带一路”、长江经济带等重大战略规划建设，提速互联互通步伐。要加快推进国家重点开发开放实验区、边境经济合作区、综合保税区等开放载体建设，积极承接国际国内加工贸易订单和加工贸易企业转移，提高引进外资规模和质量。要进一步办好中国—南亚博览会、中国昆明进出口商品交易会、中国国际旅游交易会，充分发挥对外开放平台作用。要坚持引进来和走出去并重，促进外资外贸增长方式转型升级，提升统筹国际国内两个市场、利用两种资源的能力和水平，大力发展开放型经济。

国家“一带一路”战略，其规划路线向北与俄罗斯的交通线及管道连接，向东连接东亚另外两个主要经济体日本和韩国，向西通过中亚连接西欧，向南通过印度洋连接到北非，其辐射范围涵盖东盟、南亚、西亚、中亚、北非和欧洲。初步估算，“一带一路”沿线总人口约44亿，经济总量约21万亿美元，分别约占全球的63%和29%。由于“一带一路”具有开放性，未来一旦形成虹吸效应，还可能吸引更多的国家和经济体参与其中，进一步释放其辐射性。而云南正位于“一带一路”的南线中端，借助现有的中新经济走廊和新亚欧大陆桥经济走廊建设，云南将迎来发展的大好时机。

2014年9月25日《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》出台，国家建设长江经济带战略正式提上议程，这份涉及长江沿线包括云南在内的11个省市，覆盖人口和生产总值超过全国40%的经济战略，备受关注。该战略明确提出要提升昆明面向东南亚、南亚开放的中心城市功能，重点建设曲靖—昆明—楚雄、玉溪—昆明—武定发展轴，推动滇中产业集聚区发展，建设特色资源深加工基地和文化旅游基地，打造面向西南开放重要桥头堡的核心区和高原生态宜居城市群。除此之外，长江经济带的建设还包括建设黔中、滇中城际交通网络，实现省会城市与周边节点城市之间1～2小时通达。

总体来看，应对新常态，借助国家区域发展战略，云南面临的机遇在于区位优势更加显著，尤其在推进海上大通道建设中战略意义重大。特别是近期提出将云南作为“一带一路”建设中连接交汇战略支点，体现了较为清晰的战略定位。打通陆上连接印度洋的战略通道，推进孟中印缅、中老泰、中越等国际运输通道建设，有利于减轻对马六甲海峡通道的过度依赖，增强国家战略主动性和抗风险能力。依托大湄公河次区域经济合作，孟中印缅经济走廊、长江经济新支撑带等国家重大开放战略平台，结合云南的资源禀赋和特色产业，加大投资贸易、产业发展、能源合作和人文交流，进而推动云南沿边开放迈上新台阶。但是，也要积极统筹协调省内各方资源，防止省内各州市之间在新一轮开放中的同质化、低水平竞争和基础设施重复建设，防范因行业产能过剩、政府性融资平台等可能引发的风险。

2013年11月27日中国人民银行联合多部委印发《云南省广西壮族自治区建设沿边金融综合改革试验区总体方案》（简称“试验区总体方案”），旨在促进沿边金融、跨境金融、地方金融改革先行先试，促进人民币周边区域化，提升两省区对外开放和贸易投资便利化水平，推动沿边开放实现新突破。此方案的实施，将全面提升两省区对外开放和贸易投资便利化水平，对于推动中国—东盟自由贸易区、大湄公河次区域合作和桥头堡建设、推动沿边大开放实现新突破，试验区总体方案的启动意味着滇桂区域经济将在“金融力量”的驱动下，迎来大开放、大发展，撑起滇桂沿边“国际范”。

（一）加强对通道建设协作机制的研究

加快云南沿边开放，要以推进中国连接东南亚、南亚国际大通道建设为前提，依托边境、跨境和境外三类经济合作区，谋划重大产业布局和外向型特色优势产业，深化对内对外区域合作，加大口岸对沿边地区经济发展的带动作用，进一步提升边境贸易水平。进一步完善口岸功能加快交通基础设施建设，提高运输能力是扩大面向东南亚南亚开放的关键所在。目前云南省的铁路、公路建设已经取得较大进展，但仍然属于与东南亚、南亚扩大合作的薄弱环节。建议在未来较长时期把以铁路、公路为重点的通道建设列为重中之重，尽快形成贯通沿边与内地的比较完备的交通网络。此外，沿边地区最大的优势在于口岸，与外相通是沿边地区的画龙点睛之处。边境地区的硬环境建设对于口岸建设非常重要。要加强一类口岸基础设施建设，完善口岸功能，提高铁路和公路的通关能力。逐步将二类口岸升格为一类口岸，推进口岸加工区和境外园区的建设。根据口岸所在地区条件和进口资源品种，调整产业结构，加快资源加工区建设，实现资源落地加工转化，延伸产业链条，促进地方经济发展。根据周边国家出入境的实际，有关部门应进一步研究和制定出入境管理办法，放宽边境通行证管理和第三国车辆出入境限制，为跨境人员旅游经商、企业间经贸往来提供方便。加强国际通道的建设，建立领导协调机制十分必要。云南需要有国家层面的授权，负责搭建与各国相关部委、地方政府之间的常设性议事机构，在涉及前期研究论证、具体项目对接等工作时保持与周边国家各层级政府的政策沟通协调；与此同时，还要健全国家部委与地方政府间的沟通对接机制，加快建设面向西南开放重要桥头堡部际联席会议制度，有序推进中老、中缅铁路等重点工程项目和孟中印缅经济走廊互联互通项目取得实质性进展。

（二）建立开放型园区管理机制和创新经营模式

要研究完善有关边贸扶持和边境管理政策。要从过去单纯依靠中央财政转移支付转变为创造有利于自身发展的环境，包括研究制定相关边境贸易的扶持政策。比如，结合云南省的发展实际，建议对边贸进口金属矿、木材、橡胶等满足国家需要的资源性短缺商品给予相应的政策支持。建议对现行的边境经济合作区扶持政策进一步细化，对于涉及投资贸易、产业发展有关的政策条款应有所区分，部分条件成熟地区可以采取试点积极推进。建议适时开展对边民互市贸易商品限额标准、农产品返销进口配额的广泛调研，充分考虑经济社会发展需要，及时完善修订现行的有关限额标准。此外，还应加强与“一关两检”等口岸管理部门的沟通协作，完善出入境便利化政策和措施。

对于沿边开放型园区管理和运营，要积极探索建立“政府主导、企业开发、政企共建、项目先行”等运行模式。采取行政管理主体与基础设施建设运营主体相分离的原则，创新园区经营管理模式，是云南省未来发展的思路，也是进行承接东中部产业转移历史机遇的新挑战。园区管委会作为相应政府派出管理机构，在辖区内行使经济和社会综合管理权限；园区的开发企业则是独立的企业法人，负责园区内的基础设施建设、招商引资、物业管理等开发和启动事项。这种全新的尝试，符合政企分离、经济全球化和区域经济一体化的大趋势。园区管理机构应加快向服务型政府转变，要更加突出市场在资源配置中的决定性作用，加强发展规划、市场规划、城市管理、环境保护等公共管理职能，发挥社会服务、民生保障和文化建设等公用服务职能。园区管委会及各级政府执法机关还要做到加快行政审批的改革与国际管理接轨，进一步简化审批程序，提高行政效率。按照“一口受理、抄告相关、同步审批、限时办结”的原则，建立联审联批制度和联审联批会议制度。

（三）有针对性进行园区产业扶持和产业引导

开放型园区建设滞后关键在于缺乏产业支撑，应该制定具针对性的产业政策，充分发挥当地地区优势，引导技术型、创新型和低碳型产业进行开放式园区。作为经济结构调整和产业转型升级的基础，政府应积极培育发展大制造产业，强化以基础原材料制造、新材料制造、装备制造、消费品制造和制造业服务化全面发展，以制造业带动开放园区建设，以大制造业优化开放园区的空间布局。制造业布局需要改变以往单纯以资源投入、以产品的初级加工为主的局面，以低碳经济、循环经济和绿色经济的原则来引入产业和布局产业，制定负面清单，对符合政策的产业给予税收优惠和专项技术资金的扶持。充分发挥轻工业对繁荣市场、扩大就业、服务“三农”的支撑和带动作用，以品牌建设、产业聚集、安全诚信为重点，以企业技术进步为动力，加快推行行业重组，科学配置生产要素，大力发展具有区域优势特色产业。加快建设我省承接东部产业转移的基地，聚集国内、国外科技要素，自主创新，促进我省产业结构调整和提升产业竞争力，促进我省产业的升级，带动我省边境贸易产业的升级，提升我省边境贸易的竞争力。同时，巩固云南省传统服务贸易优势，瞄准新兴服务贸易。当前应该以跨境旅游为先导，重点围绕跨境物流、信息服务、服务外包、金融服务等行业，推进整个服务贸易的快速发展。

促进产业升级充分发挥云南在发展外向型经济方面具有地理区位和要素禀赋方面的比较优势，根据自身特点，深入调查与研究双方的市场需求，加强与周边国家的合作，在各地区已有的边境贸易的基础，加强区域间合作，产生聚集和规模效应进而使之转化为竞争优势，创造边贸出口的有利条件。通过进一步深入发掘双方资源优势和产业优势，调整现有的边贸进出口商品结构。云南省各开放型园区致力于产业功能的提升和培育，形成了各具特色的主导产业和产业集群，成为云南省制造业的重要基地，有力地推动了区域经济发展和产业结构优化，也为增强自主创新能力，提高核心竞争力打下坚实的基础。昆明市在园区建设方面，制定了规划，科学确定各园区功能分区、产业定位和主导产业；要求国家级园区确定3至5个主导产业，省级园区确定2至3个主导产业。

（四）拓展投融资领域，引导云南企业走出去

云南与周边国家的经济只有紧密地融合在一起，才能促使云南企业在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济合作与竞争，在激烈的国际市场竞争中发展壮大。周边国家也希望我国企业与他们开展合作，带动他们的经济增长和就业，实现共同发展。云南应按照有利于产业升级、有利于实现长远发展的要求，引导企业“走出去”。从未来国内外需求来看，云南省境外投资将在巩固现有投资重点的基础上，拓展投资领域，扩大投资地区，采取更灵活的投资方式实现“走出去”。对于如何拓展投资和融资渠道，可以突破传统的直接投资，引入私募股权基金、风险投资和投融资中介公司，对有价值的投资项目进行事前考察和事后的资产管理。允许开发运营企业上市并发行中期票据和短期融资券等债券产品筹资。鼓励政策性银行和开发性金融机构对符合条件的开放型经济园区基础设施、公共事业项目，产业转型升级等方面给予信贷支持。帮扶开放型园区与投资机构保险公司，担保机构及商业银行合作，探索建立投保贷一体化的融资模式。

云南周边的国家拥有丰富的矿产资源，且开发程度较低，这对云南的矿产企业来说，蕴藏着巨大的投资机会；在电力行业，东南亚、南亚国家的电力资源丰富，用电需求旺盛，但电网建设比较落后，“云电南输”大有前景；在农业、林业合作方面，云南省与周边国家除了在农林产品上具有互补性外，在技术方面合作的需求也在不断增加，有望在巩固罂粟替代种植的基础上开展领域更宽、程度更深的投资合作；在交通、通信等基础设施领域，周边国家的状况较为落后，发展这方面的合作，对于提高沿边地区的国际大通道能力，巩固和壮大沿边开放的物质基础具有重要意义；在制造业领域，可重点考虑通过建立跨境经济合作区和加工园区等引导企业“走出去”，沿边企业先通过引进外资和民营资本实现联合，再与周边国家进行合作，这样可以把沿边企业的地缘和市场优势、外国企业和中国其他省份企业的资金技术管理优势、周边国家的资源优势很好地结合起来，通过多边合作实现多赢。

（五）重视中小微企业的作用，视其不同发展阶段为其提供资金扶持

民营企业是我省对外贸易的生力军，在我省的进出口额很大部分是由中小微企业为主的民营企业所贡献。然而民营企业缺乏资金，而缺乏企业支撑亦是我省开放园区难以快速发展的主要制约因素。尽管政府有诸多办法和措施出台，鼓励金融业为中小企业贷款，提供资金支持，但因为长期持有中小企业信用偏低的偏见以及中小企业没有固定资产抵押物，多数企业在申请银行贷款时往往面临诸多苛刻的条件。如何才能给民营企业提供最有效的扶持，如何能以民营企业发展带动开放园区建设，是我们需要思考的问题。

民营企业的发展可分为两个不同的阶段，对于刚起步的企业也许会需要更多的关注，例如对企业对所涉及领域的市场认知度，市场分析能力，企业家的魄力和影响力、潜在的经营竞争能力是否可作为政府扶持的依据？在上海和武汉，政府就办有这样的一个类似企业孵化器的中心，为企业登记、注册、人员培训提供一站式的服务，此外在企业注册成功后还为有条件的企业提供小额的启动资金，并为企业办公提供场所和生产车间，为企业起步介绍客户。

对于已经具备一定规模和经营基础的企业来说，他们所需要的就是扩大经营规模的畅通的融资渠道。如果说生产企业还有固定资产例如生产设备或所购买的厂房作为贷款抵押外，对于一些能源服务企业包括专业安装能源设施、为客户进行能源审计和节能方案设计的企业来说，他们处在能源生产与供应链的中间环节，在为客户提供能源服务的同时，他们是没有固有资产作为抵押品的，那么他们的项目管理与项目执行的业绩以及他们的经营财务状况甚至是企业在行业内的口碑能否作为向银行申请贷款的重要依据呢？以往政府鼓励银行贷款向中小企业倾斜，但对如何倾斜、具备什么样标准的企业可在没有抵押的情况下获得贷款，在金融管制方面却没有政策依据。金融业对于申请贷款的企业应有独立的风险评估，但在制造领域、清洁能源领域、服务贸易领域以及高原特色农业领域，什么样的因素是必须考虑的，而什么样的风险是可以控制的，仅凭企业的财务报表和未来预期，银行是很难做出判断的。那么对涉及以上几个领域的项目，政府就需要鼓励专业评估机构的介入，他们的专业判断和行业风险评估应当纳入企业融资的先决条件来考虑。

（六）完善金融服务，推动人民币区域化的试点

跨境人民币结算是我国推进人民币国际化的重要一步，更是云南省经济和金融发展面临的一个重大机遇。实行人民币贸易结算涉及多个职能部门，政策要求高，联动性强，需要在政策支持方面、硬件设施建设便利化方面以及税收、政策配套等方面进一步完善和加强。当前及今后一段时间，云南省应加紧落实完善跨境贸易人民币结算的各项工作，尽快建立与之相适应的口岸、税务、外贸、物流外事管理体系，以及信息沟通服务平台。继续加强与周边国家及境外银行的沟通磋商，搭建跨境贸易人民币结算渠道，待条件成熟时拓展全方位的金融合作。在人民币换汇对外投资试点的基础上，探索建立人民币跨境直接投资机制。通过与周边国家政府协商，签署双边协议，允许云南与东盟国家的企业使用合法持有的人民币相互投资，享受我国境外投资和利用外资的相关政策。

要积极主动扩大协定的国家范围，扩大双边本币互换的范围与规模，与所有东盟国家以及区域外与中国具有密切贸易联系的国家或地区签署双边本币互换协定，并进一步细化相关协定内容，从政策上奠定人民币在边境结算的基础，扩大人民币使用范围。加快推进昆明区域性国际金融中心建设，促进云南周边人民币区的形成与发展。2011年8月17日，李克强副总理率团参加在香港举办的国家“十二五”规划与两地经贸金融合作发展论坛，正式宣布了中央支持香港进一步发展、深化内地和香港经贸、金融等方面合作六大政策措施，意在把香港建设成为人民币的离岸中心。无独有偶，上海的在岸人民币中心建设是上海建立国际金融中心的首要任务，也是最为核心的一环。除了香港人民币离岸中心与上海人民币在岸中心，昆明可以建设人民币离岸与在岸的分中心，以适应于周边国家贸易、投资与周边国家人民币区的现实需要。在深入抓好政策开放工作的同时，要抓好具体的业务配套。三点建议：一是把开展跨境贸易人民币业务扩张到所有外贸企业。二是进一步简化人民币的现钞跨境调运手续。三是实行境外人员与企业开立人民币单一账户管理。

云南应该借助“云南省广西壮族自治区沿边金融综合改革试验区”建设的有机时机，积极研究跨境人民币业务创新、完善金融组织体系以吸引南亚和东盟各国金融机构进入、培育多层次的资本市场、促进贸易投资便利化等各方面的优惠政策及实施细则，包括个人境外直接投资，企业外汇资本金集中运营管理，试验区外资股权投资企业资本金意愿结汇等，并建立跨境金融投资风险防范机制及跨境金融合作交流机制，以促进我省的对外贸易的发展。

参考资料：

[1]任佳，陈利君，李东云（等）：《构建中国云南沿边开放经济区研究》，中国社会科学出版社2013年版，27-36页。

[2]罗圣荣：《云南省跨境经济合作区建设研究》，载《国际经济合作》2012年第6期，81-87页。

[3]张荐华，黄河：《提高水平和质量：云南进一步扩大对外开放的战略思考》，载《经济问题探索》2008年第12期，101-106页。

[4]李继洪：《云南产业转型升级述评：大制造跑成云南发展火车头》，中国共产党新闻网，2014年12月16日，http://cpc.people.com.cn/n/2014/1216/c83083-26215061.html。

[5]龙海波：《加快推进云南沿边开放的思路与建议》，《中国经济时报》，2014年10月31日。

[6]张必清：《云南口岸经济发展分析》，载《曲靖师范学院学报》，2013年第32卷第7期，8-15页。

（作者单位：吴瞡，云南省社科院经济研究所）