建立真正服务于穷人的住房保障机制

尽管廉租房在执行中出现了这样那样的偏差，但是我们仍然将廉租房确立为解决穷人的居住问题的主选，将棚户区改造工程（棚户区住房）作为解决穷人居住问题的次选，而工棚，甚至所谓的“集装箱房”等只能是穷人无奈的、但毕竟可以栖身的选择。试想，对于这样的最低收入人群来讲，除了贫民窟、工棚，还有哪一类住房较廉租房甚或棚户区住房更适合他们呢？

如何甄别穷人、真正瞄准穷人并动态地把控，这是操作上的最大难点。这里首先要碰到的问题是，如何划线来认定穷人。一般多倾向于按收入来划线。这就是说，确定居民收入线是实行住房分类供应的基础。如何确定居民收入线呢？在美国，居民收入线由各城市政府划分，每年公布一次，每个城市各不相同。美国几个大城市的居民收入线大体是：户年收入在12万美元以上为高收入者；户年收入在2.4万～12万美元之间为中等收入者；户年收入在2.4万美元以下为低收入者。最初，划分收入线有一套复杂的计算办法，在实行一段时间后发现，每年计算出的高中低收入者占总户数的比例，大多为20:62:18，因而决定以后均按此比例并结合收入统计情况进行计算，免去了以前的复杂计算。在日本，这个比例为20:50:30。

现阶段，我国的高中低收入人群的比例、结构与发达国家存在较大的差距（如我们还没有形成相对稳定的中间阶层，即所谓的“橄榄形”社会结构⁽²²⁾），相对而言，中低收入者所占比例要大得多。故这部分的划线标准的确定会更审慎、也更为敏感；其中棘手的、关键的难题在于是否要厘清以及如何厘清最低收入与低收入的边界。如果规定，凡是在一定收入标准以下的为低收入者，那么他们（低收入者＋最低收入者）就都有权享用廉租房，因为按现行政策，廉租房是覆盖低收入人群的，自然，最低收入人群理应享用廉租房。问题在于，在廉租房品质和规格趋好或趋差的时候，就会出现穷人“攀高”或“富人”（相对于穷人稍好一些的人）“屈就”的情形。一旦这种矛盾激化，其解决的方式是：从好房中被赶走的穷人，最终会由于这些“富人”对差房的敬而远之而“赢”得这些差房的居住权。不过，像这种品质的住房，即使不是在城市制造一个个贫民窟，至少，指望政府在建设现代化或国际化大都市的“招牌”下，大规模推出这种“赚了吆喝赔了钱”的住房是不可能的——穷人最终仍居无定所，至多只是象征性地有代表在“住”而已。

因此，一定不能以“一定收入标准”的笼统方式，来划分收入线，一定要将“一定”量化，非常明确；收入标准确定以后，接下来的紧要事情是要通过一定的有效方式来进行对应人群的认证。

建立对于穷人的甄别、核准机制，重在构建一个严格的人口收入评估机制，以辨别分享廉租房这一公共福利的身份，从而实现精确的和公正的管理。

在此，我们不妨借鉴一下发达地区和国家的经验。在我国香港地区和欧美国家，由于有严格的收入认证体系，通过纳税、申报以及银行联保等，政府可以方便地进行身份的认证，以有效解决低收入人群的住房难题。由于我国的信用文化的沦落、个人征信系统建设⁽²³⁾的长期滞后等一些原因，个人或家庭身份和收入的识别仍然是一个重大瓶颈。个人信用信息主要包括三类：一是身份识别信息，包括姓名、身份证号码、家庭住址、工作单位等；二是贷款信息，包括贷款发放银行、贷款额、贷款期限、还款方式、实际还款记录等；三是信用卡信息，包括发卡银行、授信额度、还款记录等。个人或家庭身份和收入识别的困难，其造成的影响或后果是：其一，难以科学、合理、动态地确定并计算对应于廉租房的家庭收入线量化标准。目前的划线标准都是根据各地实际情况制定的，其巨大差异性和动态性是在适应地方实际的表象下，驱使穷人不断向低收入者评估标准升高的地方流动，造成这些地区的住房矛盾愈益紧张，从而不利于全国性的发展平衡。其二，难以建立严格的资格审查、登记及征询、公示制度。国外（海外）成熟的做法，大多是单独设置专门的保障性住房的管理部门，而我国在这一方面是缺位的。这使廉租房的整体功能被各自为政的部门利益所肢解。我国也有必要设立专门的住房保障机构，如住房保障局（可以设在现在的住建部下），具体负责廉租房的建设、分配、管理、流转等。

由此可见，目前无论是划线认定特定人群，还是认证这一类人群，要达到香港地区和欧美的水平，尚有较大的差距。不妨从以下三个基础环节入手：一要科学、合理地划分家庭收入水平，原则上是根据当地居民的实际收入水平和房价、房租水平，计算并合理确定廉租房的家庭收入线量化标准。二要建立严格的审查、登记及征询、公示制度。为防止认证的偏差，对于该保应保的对象，民政部门应与房地产管理部门联手建立专门档案，登记在册并动态跟踪相关信息；初定后的保障对象名单应向社会发布公告，以征询公众意见；关于动态管理，政府应适时调整最低收入家庭的标准，并及时公布。三要建立一种退出机制。要建立复审制度，每隔一段时间对原保障对象进行重新认证，只有符合条件的才可继续享用廉租型住房。当原保障对象具备较高一级的居住要求后，应当要求、引导其搬出，以让位于更需“雪中送炭”者。目前，在廉租房退出机制的建设上，难在这些低收入者的收入变化难以监测，而且又存在银行目前不准许查询个人账户、社会收入隐性化等问题。对此，一方面要建立和完善梯次住房保障体系。在廉租房租户需要退出时，其可以选择经济适用房等其他保障性房源，即政府在保障房体系内为他们提供经济实用的退出选择，直到这个家庭具备购买商品房的能力以完全退出。这需要政府仍然要大力建设保障性安居工程，提供各层次的、充分的房源选择。另一方面要建立相应的惩罚措施。对于拒不退出的对象，或者不缴纳租金的对象，应该实施个人诚信记录、信用考核、贷款考核等多个方面的惩罚措施，使得违反退出规定的成本增高。

至于廉租房供应规模的安排，要在确定收入划线标准、建立相应人群的认证制度之后，结合政府保障目标的计划、居民的居住条件、家庭构成等因素来最终确定。

2007年的国发24号文，将廉租房保障的范围从最低收入户扩大到低收入户——范围的扩充带来了更大的资金需求。但文件虽明确了廉租房的五大资金来源⁽²⁴⁾，却没有明确各类资金特别是财政资金所占的比重，这就为今后廉租房建设的责任主体、出资主体的不明留下了隐患。

但是，无论如何，廉租房建设的资金保障，首先的、基本的保障应该是财政保障。因此，要在“以公共财政为主而辅之以多渠道”的政策基调下，形成公共预算安排、土地出让净收益提取、住房公积金增值收益提取、民间资本投资、社会捐赠等多路径的资金供应局面。

美国于1937年开始实行公共住房制度，由联邦政府提供住宅建设资金、大修资金和部分管理运营资金，而房屋的所有权归各州政府的公共住房局（PHAS）所有。低收入者租住符合政府规定要求的住房时，只支付出租户收入25％的租金，其余部分由政府付给出租户，且由联邦政府对低收入家庭直接提供现金补贴。除新建住宅外，政府还会选择合格的私人住房作为公共出租房，低收入人群入住此类住房可以享受政府的租金补贴。由于政府可以向房主提供稳定的租金和抵押贷款保险，这些住房就脱离了市场，进入了封闭运行的体系。加拿大为低收入人群提出了“社会住宅计划”。该计划将社会住宅划分为两类：一类是公共住宅，由联邦政府和地方政府共同出资建设，其中联邦政府须承担建设贷款的75％～90％，建成后供低收入者租用，居住者只需承担房租的25％～30％，其余的房租由政府补贴；另一类是非营利住宅，同样由政府出资建设，所不同的是，此类住房可以以略低于市价的价格出售或出租。另外，对于开发商建房，一般规定建设楼盘的10％～15％用作社会保障用房，以此租售给低收入人群。英国起初采用的方式是，由政府出钱建设适合低收入居民居住的公房，然后以低廉的租金租给经审查合格的低收入居民居住。在1980—1990年期间，英国政府进行了房改，采取出售公房和提租政策。在后期，政府试图把公房由政府所有转化为住房协会所有。目前，英国解决低收入人群住房问题的主要办法还是提供政府公房。住房协会在住宅融资方面发挥了重要作用：住房协会可以通过贷款解决资金短缺问题，更有利于加快住房的建设和筹措维修资金；中央政府的住房保障预算资金，除了向地方政府拨付，也直接向住房协会拨付。德国的社会保障用房开发经验是国际上被广泛参考的模式之一。德国政府划出特定区域建设低收入人群住房，由开发商开发建设，并向住房者收取低于市场价格的租金，租金与市价的差额由政府补贴给开发商。德国主要实行封闭运转的住宅储蓄制度，低收入居民参加住宅储蓄可以得到政府的奖励。政府还对住宅价格进行调控，保证储蓄的住宅购买力不发生大的贬值，这是住宅储蓄制度得以发展的重要外部条件。日本的公社住宅制度是解决低收入家庭住宅问题的主要手段之一。住宅供给公社利用住宅金融公库、地方政府或少量的邮政储蓄机构的贷款兴建住房，然后出租或按照建造成本价出售给低收入家庭。租金主要按照家庭收入的18％～20％来确定，租金确定后每年按5％的速度递增。住宅实际租金与市场租金的差额由政府补贴，补贴年限最长为20年。1975年后，民间资金建设逐渐取代了公有资金建设。新加坡成立了建屋发展局，负责建设公共组屋，公共组屋由政府无偿提供土地，并结合公积金制度，面向中低收入者出售或出租，是一种社会保障性质的住宅。住户购组屋一般需一次缴足相当于售价20％的款额，余下部分由建屋局以低息贷款方式垫付，住户可用公积金在5年、10年甚至25年内还清。这保证了绝大多数低收入家庭都有购买住宅的能力，实在无力购买的，政府还允许租用组屋。新加坡依靠政府征收高达个人收入33％的所得税和23％的中央远大基金（CPF）来提供对公共组屋计划财政上的支持。我国香港地区从20世纪50年代开始实施公共房屋计划，兴建简陋房屋来安置部分贫民。1972年港府开始推行10年建屋计划，随后成立房屋委员会，作为统筹公屋事务的法定机构。房委会着手兴建新型屋村，以较低廉价格售屋给居民。至今，新加坡和香港地区公共房屋三分之一以上规模的建设，都有民营企业参与。民营企业参与政府居屋建设，对政府而言，好处在于建设周期短，成本控制好，施工质量相对较高，同时满足了中低收入人群的住房需求；对企业来说，由于政府不收地价，只收配套费，居屋建设照样有利润赚，基本上收益率在10％左右。

由上分析可见，目前较为流行的住房保障融资形式有三种：一是政府直接投资建设低租住房；二是政府以优惠贷款贴息、减税等方式间接参与住房融资；三是政府实施住房保障政策，直接向低收入家庭发放房租补贴。以上介绍的各主要国家和地区在保障性住房融资方面的主要做法，虽然并没有单独针对廉租房融资体系建设，但通过这些做法，我们总能得出这样的结论：无论选择什么融资形式，政府都必须在廉租房建设中扮演极为重要的角色。

中国内地现有的廉租房体系及其融资体系，在廉租房房源上以收购旧住房为主，辅之以集中新建廉租房；而新建廉租房以政府财政投资为主，并逐渐引入民间资金；在廉租房分配及保障上，则实行以租金补贴为主，实物配租为辅。鉴于廉租房建设及其融资的一定共性，中国内地从中可以得到一些借鉴：一是资金来源上，要“两条腿走路”，或者由政府直接投资转变为政府引导下的民间投资，学习或借鉴加拿大、日本、新加坡和香港地区的做法；或者重视私营机构的作用，向英国取经。二是实行封闭运行或隔绝运行，即廉租房与商品房两个系统实行封闭运行；廉租房实物交易系统的封闭运行（如美国模式）以及廉租房金融体系的封闭运行（如德国模式）的经验都值得学习。因为廉租房作为公共产品的特性要求其与市场实行隔绝，只有这样，才能保证廉租房的有效建设、公平分配。三是为廉租房建设拓宽财政和各种收入渠道，学习新加坡，这就要求政府制度的不断创新。四是金融体系为廉租房建设提供专门系统，参照美国、德国、新加坡的做法，建设一种具有特定功能的政策性金融。这个问题以下还要专门阐述。五是政府直接出资建房外，还要寻找已有空置住宅作为房源，以向租房者提供货币补贴的方式解决低收入群体住房问题，美国、英国、日本的做法就是如此。

为逐步缓解资金的困局，还要以金融创新来支持廉租房建设。

房地产证券化作为一种创新的投融资工具，具有不易灭失、风险低、安全性好的特点，再加上房地产固有的保值增值性，可以使投资者获得较为稳定的收益率。中国的廉租房只租不售，因此其产权具有相当的稳定性。这部分稳定的房产可以作为抵押物向银行申请房地产抵押贷款，并逐步创设条件实现抵押贷款证券化。廉租房作为一种公共福利产品，其投入使用后的租金收益实际上多形成于政府的财政支出，因此具有很强的稳定性。虽然廉租房的投资回收期较长，但租金收益的连续性和稳定性可以得到保证。其实，这正符合资产证券化的特点，即发行证券到期后再支付投资者券款即可，这为廉租房收益回收的时滞性提供了便利。

2006年7月3日，原建设部公布的《2005年城镇房屋概况统计公报》显示，2005年中国城镇人均住宅面积达到26.11平方米，住宅私有化率达到81.62％。从国际上看，法国的住宅私有化率为55％，荷兰为50％，经济高度发达的美国也只有68％。这些发达国家的住宅私有化率之所以较低，是因为它们拿出了相当数量的公房用于廉租，以解决特困户的住房需要。可见，中国住宅私有化率高虽然是一个成绩，但是也显示了一些缺陷。因此，要大力发展房地产租赁业，尤其是加快廉租房租赁方式的创新。中国的廉租房由于具有只租不售的特点，因而经营租赁、委托租赁等都是可以考虑的租赁方式。

REITs（Real Estate Investment Trusts）实质上是房地产证券化的产物，通常采用股票或其他权益凭证的形式，赋予房地产这种不动产很强的流动性，同时还便于投资者参与或退出投资。仅靠租金取得收益的廉租房较一般的商业房产更加难以回笼资金，而REITs正好可以解决这一难题：廉租房REITs可以将廉租房经营过程中产生的持续、稳定的租金收入用来分红，从而吸引倾向于稳健投资的投资者。这里，主要谈一下REITs在我国廉租房融资建设中的运行思路。

我国运用REITs模式建设廉租房的基本原则是政府主导、市场化运作。目前提出的REITs模式主要有两种方案：一是银监会方案，偏向于在银行间市场面向机构投资者发行抵押型REITs；二是证监会方案，通过交易所公开发行权益型REITs。两种方案相比较，银监会方案相对保守，收益稳定，风险不高，但利润较低，因为抵押型REITs通常服务于实力型的、有背景的机构投资者，而不面向普通投资者。出于风险考虑，监管层可以先采纳银监会方案，随着经验的累积，逐步实施证监会方案。其运作要点是：首先，在产品设计上，可以将REITs设计成为“准国债”产品，收益率高于同期银行存款利率，但又低于那些以商业物业为主要持有对象的REITs产品。目前我国大多数一、二线城市出租物业的年收益率为5％～7％，如果将预期收益率设置在3％～5％，若可以获得政府的税费减免，REITs产品会成为一种享受政策优惠、低风险、保值性较强的投资工具，必将得到广大投资者尤其是风险规避型的大型社保基金的青睐。其次，在出资方式上，按照《证券投资基金法》的规定组建发起人，主要有政府背景的机构、信托公司、大型房地产企业等，其中有政府背景的机构参与REITs运行，其可以以手中持有的物业为资本金，经专业机构评估后作价参股，类似国外的UPREIT形式（即“伞形合伙REIT”），这样做的好处在于政府不必另外出资。采用伞形模式，REITs可以通过增加有限责任合伙人的数目，不断壮大资产规模，同时可以弥补内部资本的不足。其三，在资金募集上，通过定向募集的方式优先引入大型投资机构及社保基金等实力型资金，辅之以公开募资，并以廉租房财政专项资金为保障。

廉租房融资建设的REITs模式创新，政策支持是突破的关键。作为一种被动投资工具，廉租房REITs具有极强的政策性，其成功与否，很大程度上依赖于其所享受的政策优惠力度。必须要有专项的税收优惠政策支持这种模式创新。首先，REITs在我国尚处起步阶段，政府应给予必要的政策扶持。要营造良好的市场氛围和形成较强的市场预期，从而吸引趋利的投资资金；要在审批、建设、税收等环节予以充分优惠，从而吸引和鼓励优秀开发商、施工单位和资产运营机构积极投入、保证质量。其次，合理制定廉租房租赁政策，既要防止廉租房变相成为暴利经营的工具，从而脱离其保障性本质，又必须确保租约及收益的稳定，还要降低运营管理成本，保证REITs试点项目的成功。为了避免租金收取过程中出现的种种问题，应考虑设立专门的廉租房租金专用账户，政府的政策性补贴、住房公积金补贴资金直接进入专用账户，承租人缴纳的租金每月从其工资收入中直接扣除进入专用账户，以确保这些收益性资金用于REITs股东的分红。最后，从法律、市场和投资者素质等方面，改善廉租房REITs的运行环境。要健全有关REITs的法规体系，推进REITs组织机构的建设；要加快培育大量的、合格的机构投资者，完善信息公开化制度；要加强房地产投资信托基金业的人才培养，尽快建立起一支既精通业务、又了解房地产市场、熟悉业务运作的专业人才队伍。

政府债券的发行主体是政府，是指政府财政部门或其他代理机构为筹集资金，以政府名义发行的债券，主要包括国库券和公债两大类。国库券由财政部发行，用以弥补财政收支不平衡，公债是指为筹集建设资金而发行的一种债券，中央政府发行的称中央政府债券即国家公债，地方政府发行的称地方政府债券即地方公债。鉴于目前我国廉租住房资金的来源主要依赖于财政资金，而其他来源还没有发挥实质性作用的情况，可以结合实际情况，更多地进行金融创新，将廉租房融资方式由单一的政府直接主导型转化为政府引导下的商业化运作；针对廉租住房融资中金融创新工具不足的情况，需要创新利用可行的金融工具——廉租住房建设作为国家的一项长期投资工程，发行住房建设公债被认为可以从一定程度上缓解其融资困境。

在大多数地方财政独立于中央财政的市场经济国家，地方政府发行债券非常普遍，地方债券市场也成为地方政府融资的重要渠道。美国早在1998年的《品质住房与工作质量法》中，就允许当地政府用联邦政府的拨款和公共住房的租金作为抵押发行债券，这帮助当地的房屋管理局筹集到了大笔资金。日本的住房金融公库也在政府的担保下发行住房债券。

2009年，为弥补财政减收增支形成的缺口，国务院同意地方发行2000亿元债券，由财政部代理发行，列入省级预算管理，这是中央政府为放行地方自主发债跨出的第一步。地方政府债券按照记账式国债发行方式，面向记账式国债承销团甲类成员招标发行。地方财政部门指定观察员现场观察招标过程，中标的承销机构可以采取场内挂牌和场外签订分销合同的方式分销。地方政府债券发行后可按规定在全国银行间债券市场和证券交易所市场上市流通。凡在中央国债登记结算有限责任公司开立债券账户及在中国证券登记结算有限责任公司开立股票账户和基金账户的各类投资者（包括个人投资者），都可以购买2009年地方政府债券。这次地方政府债券由财政部代理发行并代办还本付息，其信用实际上接近于国债。同时，由于债券利率随行就市，投资者可以根据自己意愿选择投资组合。国务院明确规定，地方政府债券资金主要安排用于中央投资、地方配套的公益性建设项目及其他难以吸引社会投资的公益性建设项目，其中保障性安居工程是主要投资项目。2009年4月3日，由财政部代发的30亿元新疆政府债券一期在深交所上市，这是国内第一只地方政府债券。新疆政府债券的总额度为55亿元，其中15亿元用于廉租住房建设，5亿元用于喀什老城区改造。继新疆之后，安徽成为第二个发行地方债券的省份，财政部代理安徽发行40亿元的2009年安徽省政府一期债券，于当年4月8日起上市交易，其中5亿元用于廉租住房建设。2009年，财政部代理重庆发行了58亿元地方政府债，其中30亿元用于重庆市主城区危旧房改造工程。2010年，财政部又代理重庆市发行了49亿元地方政府债券，其中12亿元用于建设廉租住房、公租房。根据已公布地方政府债券额度和投资方向的20个省市情况统计，近七成的省市都将保障性住房建设明确列入了地方债投资序列。2011年10月，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市可以开展地方政府自行发债试点。这是中央政府为放行地方自主发债迈出的又一步。这有利于地方政府逐步建立稳定和规范的发债渠道，逐步向自主发债模式过渡；当然，这也为地方政府进行廉租房建设融资提供了更大的空间。

债券是政府依据信用原则获取财政收入的一种特定方式，作为一种负债收入，政府必须按时偿还本金和利息。尽管近年来我国债券市场发展迅速，但关于地方政府债券的信用评级、发行渠道的机制等还没有建立，因而制定统一的地方政府债券管理制度框架尚需时日。地方发债的放行同时也意味着风险的凸显。为此，有必要合理确定债务的偿还期限，以免出现到期无法偿还的情况。确定债券发行的数额，应谨慎考虑廉租住房临时性融资缺口。因为如果发行过量或到期无法偿还，前者会导致超额的资金不能得到有效利用，而且到期还要支付高额利息，后者则会引起地方政府信誉骤降。有必要完善相关的法律法规，建议出台《政府债务法》，对地方政府债务运行过程的每一环节进行法律规定，以避免因地方发债问题处理不当而降低地方政府的信誉度。

2010年11月，国家审计署发布了19个省市2007年至2009年政府投资保障性住房审计调查结果。由于廉租住房配套设施不完善、地址偏远、交通不便等，南京等13个城市的一些地方存在廉租住房配租困难、房源闲置的问题，有的地方甚至出现已入住家庭退房的情况。廉租房闲置缘于不“廉住”。由于廉租房选址偏僻，穷人承担不起由此增加的生活成本，才纷纷选择“用脚投票”。

一些地方政府在建设中，之所以选择位置偏远和交通不便的地方，是其追求自身利益使然。反观国外，许多国家的廉租房建设选址，都考虑到穷人的生活成本和就业机会以及贫富对立等诸多因素。在日本，廉租房“扎堆”建在大城市，主要集中在东京、大阪和名古屋三大城市——占到日本全部廉租房的50％以上。当然，也有国家提供了反证案例。2005年法国出现严重骚乱，其根子就是廉租区选址出现了问题：把穷人都赶到郊外，形成了黑白分明的富人区和廉租区，而廉租区就业机会少、生活成本高、治安环境差，由此最终引发了震惊世界的冲突。骚乱终结后，法国政府及时调整了公共政策，出台了以“贫富混居”为核心的“城市更新计划”，即在廉租房选址上，不再一味地选在城市郊区。事实证明，廉租房建在哪里，看似是简单的区位选择问题，其实，它考验着政府的智慧，关乎着社会的稳定，影响着社会的和谐。

我们讨论廉租房“廉租”而不“廉住”的问题，又回到了前面所讨论的一个问题，即穷人区和富人区的问题。如何使居住模式有利于不同阶层共处，成了国内外锲而不舍探索的问题。我们这里提出一种“大混居、小聚居”的模式，即在一个较大的区域中实行混合居住，但又能体现一定的分区和距离。这种模式的好处是，既可以促进阶层间的接触和交往，防止教育、商业和环境等公共资源分布的过于失衡，也可以使不同阶层之间保持一定的距离。这样的居住模式并非是乌托邦的，如过去北京的空间模式中就有这个格局。老北京有“东富西贵，南贫北贱”的说法，但在一个具体的胡同中，却往往是三教九流杂居，引车卖浆者与达官贵人相隔不远。这种混居的模式需要特定的条件，就是“功能互补，互惠共生”，不同的阶层或人群需要在职业和生活上互相依赖。

棚户区是指城市建成区范围内、平房密度大、使用年限久、房屋质量差、人均建筑面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生脏乱差的区域，还包括了“城中村”⁽²⁶⁾，“城中村”实际也属于棚户区性质的区域。从面积上讲，棚户区一般拆迁面积在3万平方米以上，占地面积一般至少为5万平方米。

棚户区改造是我国政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民心工程。自2005年开始，我国在东北三省实施振兴战略中相继开展了大规模的棚户区改造工程，这是新中国成立以来东北最为庞大的安居工程。住房和城乡建设部统计显示，我国在过去几年进行了大规模的棚户区改造，约改造5000万平方米棚户区，近百万住房困难家庭的住房条件得到了改善，但目前还有1000多万户家庭居住在各类棚户区，包括棚户区在内有大约1.5亿平方米危房亟待改造。为此，2009年，国家启动了对国内煤炭采空区、林场、农垦及华侨农场中棚户区的大规模改造；2010年，国务院决定，全面启动城市和国有工矿棚户区改造，住房和城乡建设部、国家发改委、财政部、国土资源部和人民银行等五部门印发了《关于推进城市和国有工矿棚户区改造工作的指导意见》，又把城市和全部国有工矿棚户区改造纳入保障性安居工程。

棚户区中的居民多属低收入家庭，理论上是住房保障的对象，因而通过改造棚户区，能够缓解住房保障的压力。不过，这里的问题是，廉租住房和经济适用住房的建设，一般需要划拨土地，而棚户区改造的居民安置，多是就地解决。这就是讲，棚户区改造面临的难题是动拆迁成本高，融资不顺畅，部分棚户区还涉及破产企业的许多遗留问题。不过，从总的情况来看，国家法律、法规趋于更加保护拆迁户的利益。以《国有土地上房屋征收与补偿条例》的起草、征求意见、颁布实施的过程为例。2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》正式颁布实施。《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》是根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》起草的。2007年12月，国务院常务会议首次审议这个条例草案时提出，经过修改后要公开征求群众意见。2010年，条例草案先后两次向社会公开征求意见，分别收到意见和建议65601条和37898条；起草单位召开45次各类座谈会、论证会，广泛听取中央各部门、地方政府、被征收人以及相关专家的意见；选取40多个有代表性的城市进行专项调查研究；组织力量对社会高度关注的重点难点问题逐一研究论证，力求从制度上加以解决。按照统筹兼顾工业化、城镇化需要和房屋被征收群众利益，把公共利益同被征收人个人利益统一起来的总体要求，条例草案从五个方面作出规定：一是征收补偿标准。对被征收人的补偿包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停产停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外，政府还要优先给予住房保障。二是征收范围。确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。三是征收程序。要扩大公众参与程度，征收补偿方案要征求公众意见，因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，还要组织听证会并修改方案。政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估。四是政府是房屋征收与补偿的主体。禁止建设单位参与搬迁，承担房屋征收与补偿具体工作的单位不得以营利为目的。五是取消行政强制拆迁。被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府依法申请人民法院强制执行。此外，条例草案还对违反本条例的行为设定了严格的法律责任。

可见，《国有土地上房屋征收与补偿条例》将危旧房改造列入公共利益等规定，在一定程度上为棚户区改造建设提供了法规保障，这是一个进步。

当然，指望一部条例从根本上解决拆迁等问题，是不现实的，也是不可能的，这也涉及相关法律的配套问题。考虑到集体土地征收是由土地管理法律调整的，这就要对《土地管理法》有关集体土地征收和补偿的规定作出相应的修改。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》的起草、征求意见、颁布实施的过程，反映了公权与私权博弈的过程和结果，也折射了中国私权的有限成长过程；还要清醒地认识到，私权的维护和增长是一个艰难的、长期的过程。公权与私权存在利益冲突，由此两者在法律配置上明显不合理、边界不明，这给拥有公权力的政府对“社会公共利益”进行滥用制造了机会，从而引发了行政权力对公民私权包括自由权、财产权、生存权的严重侵犯。

由城市拆迁引发的公权与私权的对抗冲突，折射出我国多元社会发展与民主政治建设的脱节，这是我国社会转型期必须正视的问题。如何规制无边界公权，维护合法私权，进而确立公权力与私权利平衡的机制，关系到我国民主、法治的进程，关系到经济可持续发展和社会稳定，进而也关系到棚户区改造建设工作的顺利推进，也关系到“穷人经济学”语境下的居住权的切实落实。

一种“无缝”的、全覆盖的、旨在实现“住有所居”的渐进目标的住房制度建设，对于适于穷人的廉租房制度建设，无疑是一种良性循环，至少在这种好制度之下，不存在廉租房被利用、被挤占的情况。

从目前的政策定位和政策取向来看，“低收入人群—中等收入人群—高收入人群”与“廉租房—公租房或经济适用房—商品房”形成了基本的对应关系，但是由于这种对应关系太“粗”，实际上操作起来问题就很多，问题集中表现在由于区间范围过大，造成目标人群的识别困难。如果细分的话，“低收入人群—中等收入人群—高收入人群”可以进一步分解为“最低收入人群—低收入人群—中低收入人群—中等收入人群—中高收入人群—高收入人群”，这种排序可以形成与“廉租房—公租房或经济适用房—限价房—普通商品房——高档商品房（含别墅）”的更“细”的对应关系。这里还有几个问题是：第一，公租房已被确立为面向中等收入（或中低收入，目前仍然不太明确）人群的“主力品种”，大有逐渐取代经济适用房之势，那么，公租房真的能够担当这个重任吗？第二，经济适用房命运难卜，它真的会“阴消”吗？第三，这两点本身就表明，要做到特定的人群特别是被认为应该保障的人群与“住房保障产品”形成一一对应关系实际上仍然是不现实的，这里的难点就在于如何合理解决其中的交叉问题。这些问题都需要进一步的研究和探索。

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(1) 《独立宣言》是一份于1776年7月4日由托马斯·杰斐逊起草，并由其他13个殖民地代表签署的最初声明美国从英国独立的文件。杰斐逊曾写道，《独立宣言》是“吁请世界的裁判”。自1776年以来，《独立宣言》所体现的原则就一直在全世界为人传诵。美国的改革家们，不论是出于什么动机——废除奴隶制、禁止种族隔离或是要提高妇女的权利，都要向公众提到“人人生而平等”。不论在什么地方，人民向不民主的统治作斗争时，他们就要用杰斐逊的话来争辩道，政府的“正当权力是经被治者同意所授予的”。

(2) 《人权和公民权宣言》不仅是法国历史上的第一部人权宣言，也是人类历史上第一部正式的人权宣言，具有极重要的历史意义——是西方国家人权宣言的集中代表，反映了西方世界人权观念演化历程。该《宣言》以美国的《独立宣言》为蓝本，采用18世纪的启蒙学说和自然权论，宣布自由、财产、安全和反抗压迫是天赋不可剥夺的人权，阐明了司法、行政、立法三权分立，法律面前人人平等，私产神圣不可侵犯等原则。

(3) 罗马法，狭义上说是罗马共和国及罗马帝国所制定的法律规范的总称。罗马法的系统推广历史开始于东罗马帝国时期，于东罗马帝国皇帝优士丁尼一世时期达到鼎盛。之后东罗马帝国自我封闭，西罗马帝国灭亡，欧洲大陆进入文化文明相对黑暗的中世纪，罗马法的主体一度失传超过600年之久。罗马法的史学价值主要是指罗马法在世界法制史中的基本特征与历史地位：即制度文明、体系科学、底蕴深厚。

(4) 地役权是指为使用自己不动产的便利或提高其效益而按照合同约定利用他人不动产的权利。地役权是按当事人的约定设立的用益物权，是存在于他人不动产上的用益物权，是为了需役地的便利而设立的用益物权。

(5) 人役权是特定人利用他人所有物的权利。利用他人所有物的特定人叫需役人，以自己所有之物供他人利用的人叫供役人。人役权与需役人不可分离，因而是不可让与的权利。人役权通俗讲就是人对某些财物的使用权，“役”的字面意思就是使用，是一种不完全的物权。

(6) 社会分层（social stratification）是以一定的标准区分出来的社会集团及其成员在社会体系中的地位层次结构、社会等级秩序现象。“分层”原为地质学家分析地质结构时使用的名词，是指地质构造的不同层面。社会学家发现社会存在着不平等，人与人之间、集团与集团之间，也像地层构造那样分成高低有序的若干等级层次，因而借用地质学上的概念分析社会结构，形成了“社会分层”这一社会学范畴。马克思的阶级分层理论在西方影响非常广泛，韦伯的社会分层理论也普遍受到重视。韦伯使用三项指标即财富、权力和声望来划分社会层次结构，即把经济、社会和政治三方面标准综合起来划分社会成员的社会地位。

(7) “住房阶级”（housing class）的理论是社会学家雷克斯和墨尔于1967年提出的，认为人们因住房的不同可以划分为多种阶级，有多少种获得和使用住房资源的途径就有多少种潜在的住房阶级。

(8) 关于这个问题在房地产界内部就有争议。任志强就宣称：“我没有责任替穷人盖房子，房地产开发商只替富人建房”；“现在出现‘穷人区’和‘富人区’是很正常的”。而SOHO中国董事长潘石屹说：任志强关于在新城市建设中要把穷人区、富人区分开的观点，我不赞成；社会不和谐的最大根源就是贫富悬殊，如果房地产发展商在建房的过程中一定要把穷人区和富人区分开，就会增加这种不和谐。

(9) “夹心层”是游离在保障与市场之外的无能力购房群体的代名词。这群人中，有的够不着廉租房条件，又没钱买经济适用房；有的没资格买经济适用房，又买不起商品房。中等及中低收入家庭、新就业职工等“夹心层”群体置身于市场和政府保障之间的空白地带，其住房难题已日益显现。

(10) “民生”一词最早出现在《左传·宣公十二年》，所谓“民生在勤，勤则不匮”，“民”即“百姓”之意。由此就有了《辞海》赋予“民生”是“人民的生计”这个颇具人本思想和人文关怀的涵义。

(11) “蚁族”并不是一种昆虫族群，而是“80后”甚至“90”后这样的庞大群体——“大学毕业生低收入聚居群体”，指的是毕业后无法找到工作或工作收入很低而聚居在城乡结合部的大学生。“蚁族”之名得于这个群体和蚂蚁有许多相类似的特点：高智、弱小、群居。“蚁族”是继三大弱势群体（农民、农民工、下岗职工）之后的第四大弱势群体。“蚁族”主要聚居于城乡结合部或近郊农村，形成独特的“聚居村”。

(12) “夹心层”实际上有两种：一种是夹在廉租房和经济适用房中间的群体，一种是夹在经济适用房和商品房中间的群体。

(13) 组屋全称为组合房屋，是由新加坡建屋发展局承担建筑的公共房屋。该制度始于1960年。当时新加坡刚从英殖民统治下脱离，民众住房条件比较差，李光耀提出要实现新加坡人“居者有其屋”。截至2010年，85％的新加坡公民住进了政府建造的“政府组屋”，其中，93％的居民拥有其房屋的产权，7％的低收入家庭是向政府廉价租赁；另外15％的高收入家庭住的是市场上购买的高档商品房。

(14) 居屋（home ow nership scheme）由前香港总督麦理浩爵士于20世纪70年代所推行，原意是为一些收入不足以购买私人楼宇，又不合资格（或不愿意）入住公屋的市民提供另一种选择。此计划内兴建的公营房屋称为居者有其屋屋苑，通称居屋。

(15) 安居工程指由政府负责组织建设，以实际成本价向城市中低收入的住房困难户提供的具有社会保障性质的住宅建设示范工程。在1998年国务院下发房改23号文件后，安居工程被经济适用房逐步取代，渐次退出历史舞台。2008年后又出现了“保障性安居工程”这样的提法。

(16) 第二财政是指计划外财政收入，实际就是地方政府的小金库。目前土地出让金是地方政府最大的第二财政。

(17) “卖地财政”始于港府，是指政府垄断城市土地市场的卖地所得占政府收入的重要部分。作为非永久性殖民地，香港回归之前，其土地“所有权”归英皇家政府。为不影响私人利用，港英当局选择了土地批租体制。政府资源统一合约被界定为私人使用、转让的权利，表明“政府公有”与“私人产权”可并行不悖。因此，政府卖地以及源源不断产出的课税构成其收入重要来源，当经济持续繁荣，市场需求向大城市集中时，卖地收入激增，从而聚敛了大量财富，并催生了更高地价。低税负、高地价的香港正是以此获得支撑。但当经济陷入萧条，新增土地需求趋缓时，财政困境就凸现。

(18) 城邦是由一个城市控制的区域，通常拥有主权。历史上的城邦通常是大文化圈的一部分，如古希腊城邦（如雅典、斯巴达）、迦南的腓尼基城邦（如推罗、西顿）、中部美洲的玛雅城邦、丝绸之路上的小国（如撒马尔罕、布哈拉）和意大利城邦（如佛罗伦斯、威尼斯）。中国周代实行封建制度，分封的一些诸侯国有时也被称为城邦。欧洲历史上有两个重要的城邦时期——古希腊的城邦和文艺复兴时的意大利城邦。

(19) 房奴（mortgage slave）一词是教育部2007年8月公布的171个汉语新词之一，出自《购房成不能承受之重31.8％房贷一族成“房奴”》。“房奴”意思为房屋的奴隶，是说很多按揭买房的人在享受有房一族的心理安慰的同时，在生命黄金时期中的20年至30年，每年用占可支配收入的40％至50％甚至更高的比例偿还贷款本息，从而影响到教育支出、医药费支出和老人抚养支出等，生活质量下降，甚至感到奴役般的压抑。

(20) “负翁”一词来自香港。1997年的亚洲金融危机给香港经济带来灾难性后果，很多人因为贷款购楼和炒股一夜之间从百万富翁到负债百万，戏称“负翁”，“负翁”常与房奴紧密联系。今天的都市里也有群“负翁”，收入不菲，积蓄却不多，买了房和车却欠着巨债，这样一个群体正变得越来越庞大，也似乎正成为这个社会潇潇洒洒生活方式的示范群体。从更广义上看，“负翁”是对负债消费人士的戏称。

(21) 根据测算，只有到“十二五”末，当全国6.6％左右的城镇家庭可以享受廉租房之后，廉租房资金紧张问题才能得到有效缓解。

(22) “橄榄形”社会结构顾名思义如同橄榄——“两头小，中间大”的似球状体，它描述的是社会阶层结构中极富极穷的“两极”很小而中间阶层相当庞大的情形，又被称为“纺锤形社会”，取其形似。许多现代化发达国家都是这种结构。庞大的中产阶级（middle class）具有对社会贫富分化较强的调节功能和对社会利益冲突较强的缓冲功能。假如社会仍然处在“两头大，中间小”的“哑铃形”状态中，那么贫富分化所导致的阶级对立肯定会加剧“为富不仁”和“杀富济贫”并存促推式的永无休止的阶级斗争，这是任何国家和民族都不愿意重蹈的覆辙。“哑铃形”结构无疑是一种病态的社会结构模式。

(23) 个人征信系统又称消费者信用信息系统，主要为消费信贷机构提供个人信用分析产品。但个人征信系统的数据已经不局限于信用记录等传统运营范畴，已逐渐转向提供社会综合数据服务的业务领域。个人征信系统含有广泛而精确的消费者信息，帮助信息需求者以最有效的、最经济的方式接触到自己的目标客户；其应用也扩展到直销和零售等领域，在美国个人征信机构的利润有三分之一是来自直销或数据库营销。

(24) 一是地方财政要将廉租住房保障资金纳入年度预算安排；二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设；三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10％；四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理；五是对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。

(25) 房地产证券化就是将房地产投资直接转变成有价证券形式。房地产证券化把投资者对房地产的直接物权转变为证券性质的权益凭证，即将直接的房地产投资转化为证券投资；其实质是不同投资者获得房地产投资收益的一种权利分配，是以房地产这种有形资产做担保，将房地产股本投资权益予以证券化。房地产证券化是当代经济、金融证券化的典型代表，是一国经济发展到较高阶段的必然趋势。

(26) “城中村”是对内城中的一种低租金社区的称呼。该社区是外来移民首次或第二次的落脚点，具有移民文化特征。从狭义上说，它是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”；从广义上说，它是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。“城中村”是中国城市化进程中的一种特有现象。一些经济发达地区城市的建成面积迅速扩张，原先分布在城市周边的农村被纳入城市的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围。