税基的改革

如第五章所述，目前我国个人所得税征收面过窄，不仅制约了个人所得税税收收入规模的增长，弱化了个人所得税的地位和作用，而且不符合税收普遍征收的原则，不利于增强我国公民的自觉纳税意识，不利于调动纳税人参与社会事务、监督政府行为的积极性。因此，在“宽税基”的指导原则下，个人所得税的改革应该尽量考虑扩大个人所得税的征收面、实行宽税基。

根据熊兹、海格和西蒙斯提出的“S-H-S”所得（即个人全部资产价值的增加额，不仅包括一般货币所得，还包括实物所得、隐含所得和尚未实现的资本利得，以及纳税人给他人的馈赠和遗赠）可知，最优税基应该定位在这种对个人一生的全部消费、赠予和遗产的大口径所得上，这才能够真正全面而准确地体现纳税能力，最合乎能力公平原则；同时，也可以最大限度地减少所得税在各类所得之间造成的替代效应和相应的税率损失，兼顾效率原则。但从现实情况来看，由于实物所得、隐含所得、未实现资本利得等项目既难监测又难管理和控制，因此，各个国家通常以“S-H-S”所得为理论基础，根据具体国情，对税基进行一定程度的调整^[13]。

我国个人所得税“宽税基”的改革主要涉及两方面问题。

（一）关于个人所得税征税范围的问题

1．应该将居民个人从各种正常渠道取得的合法、正常的收入全部考虑在个人所得税征税范围之内。比如工资和薪金收入，包括基本工资和浮动工资；奖金和单位福利收入，包括本单位发放的奖金、津贴、实物、住房方面的福利（含福利分房及住房补助）、交通补助（含单位配车及车补）和通讯补助等；兼职收入，包括讲课费、劳务费、课题费、评审费、演出费、出诊费、会议费和出场费等；资本性收入，包括房租所得、股息、红利、利息等。由于我国目前对工资和薪金收入的个人所得税征收体系已经较为完善，因此，我国个人所得税“宽税基”的改革重点应该放在其他三个项目上。

比如，对奖金和单位福利收入而言，需要将暗补转变成明补，即将工资薪金以外的非货币性福利收入转化为货币形式的工资，或者将发放的非货币性职工福利按照当地相同或同类产品市场公允价格核定应纳税所得额，使得收入工资化、工资货币化、应税收入明晰化。西方各国普遍采取的措施主要有三种：一是将单位福利包含在应纳税所得中；二是对得到单位福利而产生的费用不允许扣除而对单位福利征收附加税；三是对提供单位福利的雇主征收单位福利税。针对我国目前的单位福利提供情况和个人所得税征管现状，可以将单位福利并入应税所得一并征收个人所得税，对于非货币性福利可以根据按照市场价值所评估的价值，合理计入应纳税所得征收个人所得税^[14]。

2．对居民个人从各种非正常渠道取得的合法或非法的非正常的收入考虑征收个人所得税。灰色收入，由于在法律上尚未明确界定其性质，难以确定其合法性，其本质属于非正常的收入，如商业回扣、礼金及礼券等，这类收入难以估价。黑色收入，是法律禁止的收入，但在现实生活中仍有极少部分人存在这样的收入。我国个人所得税的缴纳实行的是差额累进税率，征税范围却不包括“灰色收入”等大量不合法收入，这使得我国的个人所得税在调节个人收入，促进社会二次分配公平方面不仅不能起到应有的作用，反而进一步加剧了贫富差距。

其他国家对灰色收入、黑色收入也采取了各自的管理措施，并入税基一并纳税。比如，《德国租税通则》第40条规定：“实现税法构成要件之全部或一部的行为，不因其违反法律之命令或禁止，或违反善良风俗，而影响其租税之课征。”^[15]在日本，“不但合法的得利而且那些不法的得利也应当被解释为课税的对象。另外，不法得利不但是得利者在司法上有效持有的场合而且即使在司法上无效，只要该得利属于得利者的管理支配之下的得利，也应解释为课税的对象”^[16]。

从国外对灰色收入和黑色收入的征税管理来看，不论其来源和获取的手段如何，都按照“实质课税原则”对其进行个人所得税的征收。我国也应该按照该原则对目前社会生活中大量存在的灰色收入和黑色收入进行“实质课税”，而不是按照这些所得的外观形式进行课税。由于所得是非法还是合法，税务部门没有权力和能力来进行判断，因此，税收征管部门在具体个人所得税征税过程中，应当将个人所有的收入都纳入个人所得税的征税范围，而不需要对其收入是否合法进行实质性的审查。目前看来，可行的做法就是看是否已被相关部门提起诉讼。对于已经提起诉讼的，就不再征收个人所得税；而对于尚没有被提起诉讼的，则可以按照税法照征不误。

（二）考虑将“列举征税项目法”转变为“列举免税项目法”

随着我国市场经济的发展，居民个人的收入分配形式发生了巨大变化，收入渠道更趋多样性，名目更加繁多，加之我国分配制度不完善，分配秩序不规范，居民收入货币化、账面化程度比较低，相当一部分高效益高收入部门和单位对个人的收入分配呈现出多元化、多层次性。随着我国改革开放的深入发展，加入WTO后经济格局和收入分配形式的变化，想把征税项目全部列举出来是办不到的。

目前，许多国家已经发现了列举法的弊端，纷纷采用排除法进行个人所得税的课征。比如，美国在个人所得税征收方面采取的就是排除法，即首先将纳税人的全部所得纳入征税范围，然后根据法律规定逐步排除其中的某些项目，根据纳税人的不同身份给予一些扣除和减免，才能确定每个纳税人的综合应税所得，如夫妻离婚后一方付给另一方的抚养费、慈善机构赠与的救济款、遗产和信托所得、股票交易所得等收入，综合扣减法能准确地衡量纳税人的纳税能力。我国也可以效仿国际上很多国家的做法，将列举征税项目的办法改为列举免税项目，即只规定免税的项目，除此以外一切收入都应纳入征税范围，以扩大税基、增加税源、扩大个人所得税调控的覆盖面。