计划体制下的人民团体

与前半个世纪相比较，1949年至1978年期间，严格意义上的中国民间社团在发展状况上呈现出迥然不同的萎缩与沉寂。1949年，中国共产党建立的新政权“带来了经济社会生活的根本变化，动摇了旧社会社团组织的基础。同时，新政权借助强有力的政治力量，将自己对社团组织的价值判断付诸实施，对当时存在的组织进行选择。那些不符合新价值判断的组织，被当做‘封建组织’或‘反动组织’而被取缔。那些符合新价值判断的，则在党的领导下改造成适应新的经济社会环境的组织，并且获得一定的发展。”^[19]有研究表明，20世纪上半期中国有社团8万多个，绝大部分随着1949年的政权更迭而消失。只有少数几个团体如民主同盟会、九三学社等后来演变成民主党派并留存至今。50年代初，全国性社团有44个。1965年，全国性社团不到100个，地方性社团有6000个。^[20]造成这种状况的原因，主要有以下四个方面:

(1)在政治方面，自上而下地确立了高度统一和高度集权的政治体制。在这种体制下，国家与社会高度一体化，整个民间社会已失去了存在和发展的条件，具有独立性的民间社团自然也无法得以发展。

(2)在经济方面，通过推行一系列措施，建立了一元化的计划经济管理模式。自从对农村实行集体化和对民族资本主义工商业进行社会主义改造后，各种经济成分都被归于全民、集体所有制中，各级政府也在经济上承担了组织生产、流通和分配的全部具体职责，过去众多的民间经济社团就不再有存在和发展的必要了。

(3)在组织体系方面，通过在城市实行单位制度和在农村推行人民公社，建立了一元化的组织网络，将每个人都纳入行政组织的框架中，基本上已不存在群体和个人的政治、经济和社会生活。即使是单独的个人，实际上也已成为高度的“组织人”，这在客观上制约了民间社团的发展。

(4)在社会生活方面，绝大部分稀缺资源和结构性的活动空间，均为国家所垄断。这里所说的稀缺资源，不仅包括有形的物质资源，也包括就业和得到权力、威望的机会。而结构性的活动空间是指从事社会性活动的具体的场所和领域。1949年以后，不仅在政治、经济、组织体系等各个方面形成了一元化的体制，而且在此基础上又进一步形成政治、经济和组织体系紧密联结的一种高度统一的体制，加上政府和企事业单位功能的泛化，取代了实际上应由社团发挥的功能，几乎无所不包地统管了个人的全部公私生活领域。

由于以上原因，1949年以后民间社团的发展不能不处于萎缩衰退状态。过去的许多民间社团，有的被取缔，有的在无形中解散，有的则演变成为“民主党派”，还有一些团体如工会、农民协会、工商业者联合会等，较之民间社团在性质上发生了变化。这一时期新成立的社团为数很少，主要在科技和学术领域，是在政府的倡导、支持下建立起来的。在其他许多领域中，大多不再存在民间性质的社团。1966～1976年的“文化大革命”时期，社会正常的政治、经济和社会生活几乎全部陷入瘫痪。在狠抓阶级斗争的特定环境下，人们不同程度地被卷入政治斗争中，民主和法制遭到严重破坏，民间社团的发展完全处于沉寂和消亡状态。至于在此期间曾出现的各种红卫兵组织，以及工厂、学校内部成立的各种政治、文化和兴趣组织等，在那个时代表现得非常活跃，虽然它们具备许多社团组织的社会学特征，但是相对于正式的社团组织而言，它们不需要正式登记注册，不需要业务主管部门，甚至没有固定的活动场所，应属于民间群体这一非正式组织范畴。并且，随着时代的风云变幻，这些组织绝大部分已被取消或销声匿迹。

根据1950年9月29日中央人民政府政务院第52次政务会议通过的《社会团体登记暂行办法》，新中国的社会团体组织分为人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体和其他合乎人民政府法律组成的团体共六大类。1951年3月，内务部制定了《社会团体登记暂行办法实施细则》，据此内务部和地方政府对人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体、学术研究团体、宗教团体进行了依法登记，确立其法律地位。建国初期，中国的社会团体主要有:人民团体，如工会、妇联、共青团等;科技文化社团，主要是自然科学团体，如全国科联、全国科普协会;文化、体育团体，如中华全国文学艺术界联合会、中华体育总会;社会公益团体，如中国红十字会、中国人民救济总会;宗教团体，如中国基督教三自爱国运动委员会;工商界团体，主要是中华全国工商联合会及其所属组织;还有中国人民对外友好团体。而这些社团中影响最大的是规模庞大的人民团体。

所谓人民团体是一种有中国特色的独特的社会团体，主要是指在新的政治架构中参加人民政治协商会议(以共产党为核心，联络团结各种社会力量的政治组织)的群众团体。“人民团体是以表达和维护某一阶层、某一方面的人民群众的具体利益为基础，具有明确的社会目标，并担负着部分社会管理职能，广泛参与社会政治、经济、文化生活，并按照一定章程组织起来的社会团体。”^[21]人民团体的产生和发展与中国共产党的群众路线有着密切关系。对于党和政府来说，人民团体的主要功能有:①“人民群众参政议政的渠道”。“党十分重视人民群众团体在国家政治、社会生活中的作用，将其作为广大群众有组织、有纪律、有领导地参政议政的民主渠道，从而使人民群众团体能够代表广大群众参与国家的政治、社会生活，发挥在国家和社会事务管理中的民主参与、民主监督的作用”。②“群众运动的重要组织者和领导者”。“党十分重视人民群众团体在革命的群众运动中的作用，总是把人民群众团体推到群众运动的第一线，直接负担起组织者和领导者的作用”。③“我国社会主义政权的重要社会支柱”。“党重视人民群众团体在国家政权的建设、稳定和发展中的作用”，把它当做国家政权“可靠的社会基础”、“支持力量”和“维护者”。④“革命和建设的重要力量”。^[22]这些功能在各人民团体的章程中都有明显的体现。

以参加第九届全国政协的人民团体为例，计有:中国共产主义青年团(1922年成立，1949年重建)，中华全国总工会(1925年5月1日成立)，中华全国妇女联合会(1949年3月24日成立)，中华全国青年联合会(1949年5月4日成立)，中华全国工商业者联合会(1953年11月12日成立)，中国科学技术协会(成立于1958年，由1950年成立的科联、科普协会合并而成)，中华全国归国华侨联合会(1956年10月成立)，中华全国台湾同胞联谊会(1981年12月27日成立)。在计划体制时代，活跃在中国的政治、社会舞台上的人民群众团体主要就是这些社团组织。此外，还有一个农民协会，该组织于1921年率先在浙江萧山成立，在农村土地改革运动中得到空前发展，1950年政务院颁布的《农民协会组织通则》将其规定为农村土地改革的合法执行机构。但农民协会的作用在土改结束后迅速衰减，在1965年“四清”运动以及其后的“文化大革命”期间，农民协会被改名为“贫下中农协会”，又曾活跃一时，之后则归于沉寂。

中国共产党自诞生后所进行的革命活动，与工人、农民、青年、妇女等组织有着紧密的联系。作为中国工人阶级的先锋队组织，中国共产党一开始就以领导、组织工人运动为主要任务，通过组织、参与和领导工会，开展工人运动，在阶级斗争的年代里，工会成为党号召、组织工人与剥削阶级进行斗争的有力工具。新中国成立后，随着旧经济基础的消失和新经济关系的建立，工会作为阶级斗争工具的意义已经消失，在新的社会经济条件下，工会作为职工组织而存在，它的作用主要转向为职工谋各种福利。而中国共产主义青年团与中国共产党几乎同时出现，缘于与党的联系，也逐步形成为全国性的组织。在中国共产党的领导下，共青团起着组织、教育、团结革命青年，为党培养、输送青年干部的作用，成为党的助手和外围组织。新中国成立后，这一传统仍得以延续。虽然在新中国成立前并没有全国性的妇女组织以及青联、侨联等群众团体，但是在解放区已经有地区性的组织形式，为成立这方面的全国性人民群众团体积累了经验，准备了条件。新中国成立前夕，在周恩来同志的亲自倡导下，经中央政治局决定，成立了全国妇联、青联。台联成立较晚，主要是因促进祖国统一大业的特定历史需要而设立的。至于工商联，其前身就是建国前的商会组织。新中国成立后，旧商会自然解体，1950年开始陆续筹建工商联以作为新政权联络工商业界的重要渠道。在党的领导下，工商联在团结教育私营工商业者爱国守法、接受工人监督、拥护社会主义改造、缴纳税款和参加社会公益事业方面起过重要作用。公私合营后，随着旧工商业者经济、政治地位的下降，工商联的作用也随之下降，它仅存的活动领域是参加政协，起着与其他民主党派类似的作用。

概括起来，计划体制下人民团体的主要特征有以下五个方面。

1.具有鲜明的政治性

人民团体代表一定社会群体的利益参与国家政治活动，通过发表言论、意见，通过政治协商制度以及与党政组织的互动关系施加影响，反映和维护本群体的利益。它们的政治功能表现为较明显的两重性:一方面代表成员的利益，通过与党政组织的联系，向党和政府反映本群体的要求;另一方面，它们又代表党和政府，对一定的社会群体进行管理，起着联系、组织和宣传动员的作用，成为党政组织联系群众的桥梁。正如其在章程中自我定位的，它们是党和政府联系某部分人民群众的“桥梁和纽带”，是中国共产党某方面工作的助手。从这一意义上说，人民团体不是独立的政治力量，而是党和政府的附属组织，在政治舞台上扮演着党和政府的配角，它们服从于同一目标，具有高度的协调性。

2.具有庞大的组织网络和严密的组织体系

各人民团体基本上都是自上而下成立的，或者在其发展过程中被逐步改造成为自上而下的组织。由于党和政府的鼎力支持，各人民团体都建立起从中央到省、市、县甚至乡镇的组织网络，这些组织构成了严整的科层体系。这些渗透于社会之中的组织体系具有相当的严密性，构成了国家对社会成员进行控制和贯彻意志的一种重要的组织依托。通过它们，国家权力能够非常便利地达到社会的底层。

3.具有强大的组织动员能力

人民团体的工作是独立开展的，但它的行为受到党和国家强有力的指导性约束。由于拥有庞大的组织网络，由于党和政府在职能、舆论和财政上的支持，使人民团体在全国范围内拥有其他社团组织无法比拟的动员参与能力。

4.具有强烈的组织行政化倾向

从机构设置看，人民团体一般都是独立的法人，隶属于党政部门的序列。从其管理过程看，它们具有与党政部门十分类似的机制。它们以“群众团体”而列入编制计划，由政府“编制办公室”审定机构和人员。它们的级别表明它在官方组织体系中的地位，其级别由政府确定，一般比同层次的党政机构要低半级至一级。人民团体的工作人员作为国家干部，可以与党政机关和国有企业工作人员相互调动。除工会以外，大多数组织的经费都由政府财政提供。

5.工作兼有互益性与公益性

人民团体的互益性体现在它们是基于具有某些共同特性如相同职业特征、生理特征等人群的组织，主要为这个特定的人群服务，代表这个人群参政、议政，维护其整体利益。同时，人民团体也举办一些颇具影响力的公益性活动，为促进社会发展作出了贡献。如科协的科普工作，旨在“普及科技知识，提高全民科学素质”，具有很强的公益性。

从人民团体内部的机构设置看，设立由民主选举产生的领导机构和组织实施各项工作任务的执行机构。领导机构均由三级组成，如代表大会、委员会、常务委员会。人民团体的重大举措一般都源自组织的执行层，而决策层的主要作用则是审议和表决。从计划体制下人民团体的五个主要特征看，可以得出这样的结论:人民团体的资源主要来自计划体制之内，来自党和政府的支持，而不是来自社会，它们为成员服务往往要借助于党和政府的权威，其自身的权威则极其有限。另一方面，同级人民团体组织也必须对同级党委负责，人民团体组织领导人的变更也必须报同级党委批准，有时甚至是由地方党委或组织人事部门直接任命。有的人民团体组织甚至连个人会员都没有，如妇联、科协、青联、台联。无论从组织建制还是基本功能上说，人民团体可以说是完全的自上而下的官办组织，与具有自愿性和相对于政府的独立性、自治性的所谓第三部门组织有着明显的不同。