作为人民团体的中国工会

（一）我国工会的政治定位：人民团体

在我国的政治体制中，工会占有特殊地位。它与参加全国政协的其他七个人民团体（共青团、科协、工商联、妇联、侨联、青联、台联）一样，都是按照列宁“传送带”（transmission belt）的理念建立的。“传送带”是一种双向循环的装置，一方面要将其所代表或负责联系的群众观点传送到党的领导那里，另一方面又要负责将党的各项政策传送到其成员那里。作为传送带的社会主义工会有两种基本的职能定位：一是维护职工群众的利益，二是服务于经济建设，发挥生产动员的作用。尽管“为党的中心任务服务与为职工群众服务根本上是一致的”^[91]，但工会的这两种定位（群众性与政治性）在实践中往往难以调和，甚至被看作“胎生的矛盾”^[92]，它引发了新中国成立起来围绕工会地位的数次争论。

第一次争论出现在20世纪50年代初，《剑桥中华人民共和国史》记录如下：

在这场争论中，显然以李立三为首的工会中的许多人争辩说，不论在私营企业还是国有企业中，工会对资方或厂方已经变得太唯命是从了，结果就疏远了工人。这些干部坚持，工会的基本任务是维护工人的利益，为了达到这个目的，一定程度的业务自主是必要的。1951年底，党的领导人进行干涉，指责这些观点是经济主义和否定党对工会的领导，1952年在改组最高层的工会干部时，李立三的工会领导地位被取代。这样的结果是使工会组织牢牢地依附于党的领导。^[93]

类似的争论在数年后再次出现，受批评的主角是另一位全总的主要领导人赖若愚。^[94]

20世纪80年代后期中国工会迎来了一次改革契机。作为国家政治体制改革总体方案的重要组成部分之一，1988年10月《工会改革的基本设想》出台。《设想》明确“党对工会的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导，支持工会组织上的独立性，不包揽和干涉工会的日常事务”；“工会改革要以增强基层工会工作活力为中心环节”，“在职工群众的正当权益受到严重侵犯，通过基层的民主渠道不能得到解决时，工会有权领导群众揭露、举发以至进行其他各种形式的合法斗争，维护职工的合法权益”。对于工会干部人事制度，《设想》提出“由党委主管、工会协管的体制逐步向工会按自己的章程和条例自行管理干部的体制过渡”^[95]。这一设想在1989年后被搁置，此后的改革没有再涉及工会的定位，工会存在的问题被表述为“脱离群众”“官僚主义”“行政化”等。据1988年中华全国总工会（简称“全总”）进行的问卷调查（64万份），60%以上的职工对工会工作评价不好，只有9.1%认为工会能替职工说话办事。^[96]近年来，一份关于《居民遇到生活困难时各种帮助渠道的支持度》的调查显示，对于工青妇组织的支持度（认为这一渠道帮助很大与帮助较多）只有8.4%。^[97]

（二）劳动关系的市场化与工会的角色转变

改革开放所引入的新的经济组织形式——外资经济和私营经济——创造出一种不同于公有制经济中的劳动关系。这种劳动关系的主要内容——更为自主灵活的用工方式、更少范围和数量的福利保障、完全排除工人的工厂管理方式、更为严格乃至苛刻的劳动纪律、依据效率而不顾资历的工资方案……都将工人置于非常不利的地位。对于劳动者而言，令事态更为糟糕的是，这种“资本主义”劳动实践日益“传染”到各种属性（公有与非公经济）和功能（企业、事业，乃至行政单位）的组织中。劳动关系的市场化为工会带来了新的发展契机。正如之前已经反复提及的，在国家社会主义的制度结构中，工人的优越地位是被政权赋予的。公有制经济在逻辑上消除了工会发挥作用的基础，因为在这样的经济形态中，与工人利益相对的一方由私人资本家转变为了国家代理人。而这样的国家代理人在理论上是按照工人阶级利益行事的，所以工人与国家代理人之间并不存在利益冲突，更谈不上你死我活的斗争。公有制令一些罪恶的根源消弭于无形，自然也就不需要工人开展阶级斗争的工具——工会了。中国的经济改革为工人引入了新的利益相对方——私人资本家、外国投资者，以及日益采取“资本主义劳动实践”的国企经理人。

工会在劳动关系中的作用开始以法律的形式得到确认。2001年修订后的《工会法》在第六条增加规定“维护职工合法权益是工会的基本职责”；2012年底修订的《劳动合同法》中关于集体合同的条款规定：“集体合同由工会代表企业职工一方与用人单位订立；尚未建立工会的用人单位，由上级工会指导劳动者推举的代表与用人单位订立”（第五十一条）。“用人单位违反集体合同，侵犯职工劳动权益的，工会可以依法要求用人单位承担责任；因履行集体合同发生争议，经协商解决不成的，工会可以依法申请仲裁、提起诉讼”（第五十六条）。此外，《劳动争议调解仲裁法》等劳动法律法规都为工会介入劳动关系提供了法律依据。然而，依据游正林对工会“维权”职责的解读，“维权”是被当作一种保护和调动职工积极性、创造性的手段来对待的，其最终目的还是为了完成党和政府提出的各项任务；此外，《工会法》本身及全总随后的配套文件均对工会“维权”职责进行了限定。^[98]与之前的工会改革方案相比较，此轮改革有三个明显特征：“一是不触及工会的组织制度和工会干部人事制度的改革问题；二是不触及如何理顺或改善工会与党、政府的关系问题；三是强调工会维权工作不能由工会一家独揽，而是要形成党委领导、政府重视、各方支持、工会运作、职工参与的社会化维权格局”^[99]。陈峰的研究也指出，工会的政治定位与组织架构依然制约着新时期工会作用的发挥。工会的代表性不能与国家政策及其优先性相左。尽管工会能在一些特定的争议场合代表工人，但它不能抵制或改变对工人不利的政策。相反，他们被希望兼容工人诉求与国家的发展战略。就他们在产业冲突中所采用的策略而言，工会被限定在由国家所批准的有限的渠道中，被禁止组织或者动员工人反对管理方，即便后者侵犯了工人的合法权利。当工会同情工人的权利主张时，一旦这些主张转变为集体行动，它们被禁止代表这些工人。^[100]

工会代表维护工人权益的主要方法是寻求法律援助。据官方披露，截至2010年底，全国各级工会建立法律援助机构7634个，有法律援助工作人员2.3万人，工会法律援助志愿者2.8万人。2010年，全国各级工会法律援助机构受理职工和所属工会组织法律援助案件62233件，为职工当事人提供代书、法律咨询等非诉讼法律服务98055件，困难职工帮扶中心为职工提供法律援助87779人次。^[101]但依据陈峰的观察，工会并不介入所有的案件，他们的法律代表是有选择的。第一，他们愿意承担权利滥用是明显的和不用质疑的案件。“他们只是承担他们相信绝对会赢的案件，避免那些复杂的、收集证据可能是困难的案件”。第二，工会倾向于选择代表单个或者少数工人的主张，避免代表更大的工人团体。^[102]

（三）新的身份：枢纽型组织

如果抛开工会的属性不谈，单从数据上来看，中国工会无疑是一个非常庞大的组织。截至2012年9月底，全国基层工会有266.3万个，其中企业工会203.6万个，事业单位工会30.7万个，机关工会18万个，其他组织形式的基层工会14.1万个；全国工会会员人数28021.3万人，其中农民工会员10490万人。全国职工入会率为80.1%。全国基层工会专职工作人员91.8万人，兼职工作人员710.6万人；全国基层以上工会专职工作人员15.1万人，兼职工作人员33.8万人。^[103]那些感慨中国第三部门不发达的研究者显然没有想过要将如此庞大的、在各种人民团体和群众组织中就业的人员，以及他们所汲取的活动经费盘算进去。他们所关注的只是受制于社团管理框架的各种社会组织。但如果从比较角度看，政府性工会、有政党背景的工会（特别是工人党）在各国都有存在。令绝大多数学者没有将工会看作是第三部门的成员，而是公共部门的组成部分，显然是由于这一机构官僚化的程度太强，而这是工会在群众性和政治性中过分注重后者的必然结果。

作为有着特殊地位的人民团体，工会并不受制于社团管理体制。它起初是作为业务主管单位参与到社团管理体制中来的。《民政部关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》（民发〔2004〕41号）授权包括中华全国总工会在内的22个组织为全国性社会团体的业务主管单位。全总负责主管中国工会会计学会、中国工人报刊协会、中国职工技术协会、中国职工发展基金会等社会组织。工会尚没有显示出接纳草根的民间劳工维权组织的意愿。这些活跃于珠三角等地的“打工者中心”“打工族文书处理服务部”“珠江工友”等组织，因为没有合法的社团身份，不能争取社会捐助而陷入财务困境；同时，法律上对于维权案件中公民代理权的限制使得他们常常被当作“黑律师”而遭到打击。^[104]在最新的一项社会组织管理改革举措中，提出了“枢纽型社会组织”的概念。依据广东省民政厅发布的《对构建枢纽型社会组织工作体系的建议》，枢纽型社会组织是社会组织的一种类型，指通过合法登记或政府部门认定的，在现有社会组织体系中处于枢纽地位，通过健全的组织系统和有效的服务支持，加强统筹协调与纽带联系，促进同类型、同性质、同领域社会组织健康有序发展的社会组织。主要职责有五项：孵化培育、协调指导、自治自律、集约服务和党团建设。^[105]被当作枢纽型社会组织的有三类：一是政治性人民团体，诸如工会、共青团、妇联、残联等；二是行业性协会或联合会；三是综合性社会组织联合会或社区社会组织服务中心。^[106]

枢纽型社会组织是仿照西方“伞组织”（umbrella organization）或者“顶峰组织”（peak organization）的理念建立起来的，这一制度安排有着明显的国家合作主义色彩。它的意图是用政治性的社会组织去吸纳草根性和民间性的社会组织。从短期看，这可能是一种双赢。枢纽型社会组织赋予工会类似于业务主管单位的地位，有助于工会获得节制民间维权组织的手段，从而减弱民间组织的出现对于“群众性”不足的政治性社团的挑战，而之前游离在社团管理体制之外的民间组织有望通过吸纳而获得合法的社团身份，从而能够化解身份危机所造成的生存困境，增强其组织功能。然而这可能并非事态发展的全部。改革并未触动工会“胎生”的矛盾，只不过矛盾现在更多体现在“政治性”工会与“群众性”维权组织间。从长远来看，民间维权组织合法地位的获得有助于刺激这一类型的组织的成长，最终不可避免地与工会组织系统，尤其是企业层面的基层工会发生竞争关系。如果企业工会依然没能通过组织变革而增强其对工人的吸引力，仍将政治性作为工会的最为重要的定位，工会将出现组织危机。在这样的情况下，一个极有可能发生的情况是：工会将其维权的“群众性”功能让渡或者外包给各种属性的群众组织（“官办”的工会与“民营”的维权组织），而只保留其政治定位，从而转变为一个专门管理劳工社会组织的政府部门，实现政社的分开。