当前土地资源配置机制过于行政化

3.2.2　当前土地资源配置机制过于行政化

按照土地分类表，城市建设用地从用途上大体可细分为商业服务业用地、工矿仓储用地、住宅用地、公用设施用地、公共建筑用地、交通运输用地、特殊用地等。其中与企业的产品生产与服务提供有关的主要是前两类土地。1998年以来，这两类土地的使用权被人为分割为两个不同的市场，分别按照不同的配置机制进行配置。商业服务业用地被视为经营性用地，其批租必须通过公开的“招标、拍卖或挂牌”方式进行，工业用地则一般通过协议方式批租。2007年，中央要求今后工业用地批租也要逐步转向以“招拍挂”方式进行。然而，除非得到政府的批准，土地的使用者并不能擅自变更土地的用途。因此，即使这两类土地的配置机制越来越市场化，它们仍然是被分割开的。

对于实际掌握土地所有权的地方政府而言，土地配置的目标是要实现自身收入的最大化，这里的收入不但包括土地转让直接产生的土地使用权出让金以及与土地有关的税收，还包括吸引来的企业未来经营所产生的各种税收收入，后一种收入甚至更重要。在这样的动机驱动下，地方政府往往倾向于在规划时将大量土地界定为能够带来更多税收的工业用地，而在向工业企业出让这些工业用地时，又往往要求土地管理部门出让给单位土地投资规模大、产出高的企业。在这种背景下，工业用地出让便成为各地政府招商引资的“抓手”，为了能够吸引投资，它们在工业用地使用权定价上不惜压价，甚至零价出让。在这些行政手段的干预下，“招拍挂”制度的引入并不能从根本上消除工业用地价格偏低和配置不当的问题。

从统计数据上看，无锡市的情况与全国的情形大体相同，即工业用地价格被严重低估。从表3.1中我们可以看到，无锡市的工业用地在2000年到2005年间价格一直保持在400元/平方米以下的水平上，这样的水平要远远低于绝大部分东亚经济体（参见表3.2）。即便在2007年推行“招拍挂”制度之后工业用地价格有了明显提高，但是，作为土地资源稀缺的东部发达地区，当前无锡市的工业用地价格仍难以反映其稀缺程度。这也印证了我们上面的分析，如果不消除工业用地和商业用地的人为分割，不取消实质上存在的获得工业用地的各种人为门槛，就无法真正实现土地配置的市场化。

表3.1　无锡市工业地价水平（人民币元/平方米）

资料来源：《中国国土年鉴》；《江苏省城市地价动态监测报告》。

表3.2　中国周边国家和地区工业地价水平（人民币元/平方米）

资料来源：刘丽：《地价管理与地价管理政策解读》，武汉大学，2007年8月，打印稿。

价格信号失真必然导致资源的误配，由于工业用地价格过低，无锡市的工业用地比重长期居高不下。根据国内学者对国际上部分城市用地结构的数据分析（参见表3.3和表3.4），20世纪90年代前后，绝大部分城市的工业用地占其城市建设用地的比重在3%～15%之间，像伦敦、巴黎、东京、芝加哥和首尔等城市都在8%以下。相比之下，无锡市的工业用地占城市建设用地的比重则长期高达30%左右。造成这种巨大差异的原因，一方面是这些国际性城市普遍进入到工业化后期，对工业用地的需求较中国存在结构性差异；而另一个不可忽视的原因正是中国普遍存在的工业用地价格的人为低估，导致了对工业用地的过度需求和低效率使用。

表3.3　国外城市用地结构比较（%）

说明：由于世界各国对城市建设用地的分类有所不同，为便于分析比较，对所选城市的用地分类做了简化处理。

资料来源：叶贵勋等：《上海城市空间发展战略研究》，中国建筑工业出版社，2003年。

表3.4　无锡市城市建设用地情况（平方公里）

说明：括号内数字为当年该类用地面积占城市建设用地面积的比重。

资料来源：《无锡统计年鉴》（2007）。

考察无锡市城市建设用地的转让情况（参见表3.5），我们可以发现，在2005年、2006年、2007年和2008年这四年转让的城市建设用地中，工矿仓储用地的比重分别高达43.16%、52.72%、68.92%和48.56%，换言之，政府把大部分土地配置给了工业企业。而商业服务业用地则分别只占大约5%、9%、7.68%和13.76%，尽管从价格上看，后者是前者的6～10倍。

表3.5　2005～2008年无锡市城市建设用地转让情况

续　表

资料来源：无锡市国土资源局，http：//gtj.chinawuxi.gov.cn/zwdt/tjsj/index.shtml。

这种行政色彩浓厚的土地资源配置方式正在阻碍无锡的经济发展转型：第一，过于廉价的工业用地将弱化有实力的工业企业从事技术创新活动的动力。那些能够从政府手中拿到大量工业用地的企业，由于工业土地的价格被低估而获得成本优势，更容易抢占国内外市场，因而容易失去进行技术创新的压力。有的企业在拿到低价的工业用地之后，设法将其转变为商业用地，从事房地产开发而牟取暴利，甚至连原有的主业都丢弃了。这种情况目前在全国都很普遍，已经成为阻碍经济发展方式转型的一个重要因素。第二，工业用地向大企业倾斜的政策遏制了具有创新精神的小企业的发展。尽管缺乏企业层面的工业用地配置的数据，但是在调研中我们了解到，中小企业获得工业用地相比大企业要难得多。虽然无锡市政府通过在各个创业园区建设标准厂房供创业企业和小企业租用，缓解了中小企业用地难的问题，然而，中小型高新技术企业的发展往往具有爆发性特征，如果不能公平地获得土地使用权，很可能无法及时落实其发展战略，从而丧失发展良机。第三，工业用地和商业服务业用地被人为地分割为两个价格相差悬殊的市场，这对于发展服务业极为不利。目前，无锡市的服务业用地大约占城市建设用地的4%，却生产了占GDP比重41%的产值，而工业用30%以上的土地只生产了58%的产值，显然，服务业用地的经济效益明显高于工业用地。如果打破两个土地市场的人为界限，并进一步推动土地资源配置的市场化，这对于加快无锡的服务业发展，促进无锡市的城市产业升级必将产生重要的推动力。

目前，掌握土地资源配置权的地方土地管理部门是拥有行政审批权限最多的政府部门之一。根据公开信息，无锡市国土局掌握了13大项共20小项的行政许可类行政审批权限，占全部行政许可事项的近1/14。行政审批环节过多，不但容易滋生腐败，而且由于遏制了市场竞争，最终会扼杀社会的创业与创新活力。