公共管理的资源配置机制

一、公共管理资源配置机制的选择

广义而言，资源是自然界和人类社会中用以创造物质财富和精神财富的客观存在形态，如自然资源、人力资源、信息资源等。资源是人类社会存在和发展的基本条件，又是人类社会文明和进步的重要标志。

经济学强调的是资源同时兼有的效用性和稀缺性特征。由于资源具有天然的相对“稀缺性”，因而客观上需要对相对“稀缺”的资源在各种可能的用途上进行比较并作出选择，这一过程称之为资源配置。

公共管理中的资源配置具有两重涵义：一方面，由于资源对人类社会的存在和发展处于基础性的地位，同时，资源又有相对“稀缺”的特点，因而资源配置问题不仅关系到资源使用的效率，而且关系到社会公平的实现，必然作为公共管理视野中的“公共性”问题而纳入公共管理的范围。另一方面，在市场经济条件下，根据资源的所有权属性，可以分为公共资源和私有资源。公共资源配置是公共管理的主要对象和关键内容之一。

对公共资源本质属性和构成内容的理解经历了一个发展过程。早期把公共资源视为自然生成或自然存在的资源，可以为人类社会提供生存、发展所需的自然物质与自然条件，通常包括矿物资源、土地资源、水资源、气候资源与生物资源等。［1］这一理解强调公共资源的自然属性和物质属性，认为其“天然”的是为全体社会成员共同享有，因而具有很强的“公共性”。 由于这一理解强调公共资源的自然属性，也可称为公共自然资源。

其后对于公共资源的理解循着两个方向进一步扩展：第一个方向是更加强调公共资源作为人类社会发展基础的条件属性。随着科学技术的发展，自然资源作为人类社会发展基础的条件属性的重要性有所下降，而作为人类社会创造的物质财富和精神财富存在形态的人力资源、信息资源、网络资源等的重要性不断上升，因而，人力资源、信息资源、网络资源等也被看成是公共资源的组成部分，甚至是更为重要的组成部分。也就是说，随着人类社会的进步和发展，公共资源的构成内容不断扩展、结构不断优化。第二个方向更加强调宪法的规定性。现代社会，国家为了实现公共利益，通过宪法明确规定了公共资源的法律属性。 由于国家性质的差异，各国对于公共资源法律属性的具体规定存在不同。

因此，应该从更加宽泛的角度理解公共资源的内涵，在概念层面把握公共资源的丰富性和可变性，整合公共资源的自然属性、经济属性和法律属性之间的关系。同时，在实践层面把握公共资源的层次性和可分性，可以将公共资源的部分权益从所有权中剥离出来，如公共资源的使用权、承包经营权等与所有权相分离。另外还要注意的是，用货币来衡量公共资源的价值，不仅可以在不同类型的公共资源之间进行比较，而且还可以更为准确地反映公共资源的使用绩效。

资源配置是通过一定的机制实现的。一般而言，机制是反映系统中各相关要素相互作用而达成其特定功能的过程。

按照经济学理论，资源配置机制是指按照资源运用合理化的原则，在资源配置系统中相关要素间相互作用形成的特定结构，以实现稀缺的资源在各种不同用途上的分布和安排。

在资源配置的实践中，资源配置机制主要有三类：政府机制、市场机制和自主机制。

政府机制是指，政府运用行政体系的权威性，通过计划指标、经济杠杆和经济政策等要素的相互联系和相互作用的关系及调节功能，直接调节资源配置的过程。

市场机制是指，通过市场运行中的价格、供求和竞争等要素之间的相互联系和相互作用的关系及其调节功能，实现资源配置的过程。其中，价格机制是核心，是市场机制实现资源配置的主要杠杆。

自主（自治）机制是指，通过区域或系统中相关主体在平等基础上的自主协商、讨论、谈判、合作等方式形成互动的协调结构，以实现资源配置的过程。

在人类发展历史上，对于资源配置不同机制有效性的认识既存在静态的争议，又发生着动态的演变。例如，在相当长的时期内社会共识性地认为市场机制不能达成公共资源的有效配置，这也被看成是市场失效的主要表现，因而应该运用政府机制来有效地配置公共资源。但在实践中发现政府机制在配置公共资源中存在低效甚至无效的情况，即政府失灵。面对公共资源配置中政府机制失灵的问题，有观点提出引入市场机制，也有观点提出发挥自主（自治）机制的作用。

二、公共管理资源配置机制的比较

1.政府机制

政府机制的特点依附在其公共权力主体之上。政府作为公共权力主体具有公共性、合法性、强制性等特征。 由此，政府机制在配置资源的运作过程中体现出以下四个主要特点：（1）稳定性。政府机制在运作中，其构成主体之间的相互关系和作用方式是依据法律法规事先确定、相对固定并按照规定路径循环往复，相关主体必须遵守执行，具有强制的规范性和不可违反性。（2）独立性。政府机制依托既有的政府结构框架形成其相对稳定的构成主体，具有相对独立的关系结构、作用方式和功能作用，可以看成是相对独立的运作系统。（3）效力性。政府系统是典型的科层制结构，其垂直运行为主的基本要求是命令—服从，下级必须服从和执行上级的命令，从而保证较高的执行效力。（4）互动性。政府机制构成主体之间的作用过程是互动式的、双向运行的，每个主体都处于不断调整的过程中，相互之间存在着特定的有机联系。

政府机制的优势在于：第一，制定长远的经济社会发展战略，并按战略目标有计划地配置资源。第二，确定重点领域和项目实施倾斜式的资源配置方式，集中必要的物质资源、财力资源和人力资源进行重点投入。第三，兼顾经济、社会和环境的关系并使之协调发展。第四，从宏观上统筹规划经济总量、重大经济结构、生产力布局等。

政府机制的不足在于：首先，在资源配置中难以适应微观经济活动和社会需求的复杂多变。其次，以政府强制力实施倾斜式的资源配置时，有可能忽视甚至侵蚀社会其他主体的利益，造成整个社会的动力不足。再次，在政府科层制结构中确定发展重点并强制性地进行资源配置，容易出现软约束下对扩大部门权力的盲目追求、造成脱离实际和浪费资源的情况。

2.市场机制

市场机制具有自发性、灵活性、事后性和微观性等特点。市场机制的优点是：第一，能够根据供求关系的实际变化，通过价格杠杆和竞争机制的作用，引导资源配置到效益更好的领域、方向和环节。第二，能够对市场上的各种经济信号作出灵敏反应，实现供给与需求的均衡协调，保证在全社会范围内资源的充分合理运用。第三，能够给予微观市场主体以强大的动力和必要的压力，通过优胜劣汰，促进资源运用能力和效率的提高。

市场机制的缺点主要集中在两个方面：一方面，市场机制的自发性和分散性，容易导致资源配置的盲目性，引发整个社会经济运行的无序波动。另一方面，对宏观经济总量调节、重大经济结构调整和生态环境保护等往往无能为力。

3. 自主机制

面对资源配置中出现的政府失灵和市场失灵的客观现实，以奥斯特罗姆为代表的制度分析学派建立的“制度分析与发展框架”（Institutional Analysis and Development Framework，简称“IAD”框架）提出了资源配置的自主机制。奥斯特罗姆指出，传统的分析公共事务的三个理论模型（即公地悲剧、囚徒困境、集体行动逻辑）所提出的解决方案不是市场的就是政府的，而且得出的结论往往是悲观的。［2］

奥斯特罗姆等学者通过长期的观察，发现世界各地的公共资源的使用者在资源配置中，通过自主组织经常能够发展出解决冲突和执行规则的弹性安排及有效机制，也可以达到合理配置资源的结果。某一区域的社会公众对社会资本的认同，构成了自主机制有效性的基础。第一，参与者通过交流愿望达成各方可接受的共同协议；第二，参与者通过使用诸如谨慎回应式的试探法扩大互惠以帮助人们建立对协议的信任；第三，参与者不仅制定了对违约者施以制裁的规则，还通过使用谨慎回应来强化协议的效力。［3］

三、公共资源配置机制的互补关系

在市场经济条件下，市场机制在资源配置中发挥着基础性和决定性作用；同时，由于客观上存在市场失灵问题，要求更好地发挥政府机制的作用。因此，现代市场经济是一种混合经济。在公共资源配置中还要注重发挥自主机制的作用。

政府机制、市场机制、自主机制等都是人类社会在长期实践中发展出来的功能型的资源配置机制，既可以单独运用其中的一种机制，也可以联合运用多种组合机制。

在社会公众利益多元、需求多样的情况下，有理由对资源配置（特别是公共资源配置）中以政府途径（利维坦）为唯一或者以市场途径为唯一的途径去寻找解决方法思路的合理性表示怀疑。奥斯特罗姆认为，不同的事物都可以有一种以上的管理机制，关键是取决于管理的效果、效益和公平。［4］

因此，在现实的公共资源配置中，不同机制之间以互补关系为基础建立起合作关系，形成公共资源配置的整合型机制。第一，不同机制都能独立存在并运行，强调发挥不同机制所具有的独特优势是形成整合型机制的重要基础。第二，不同机制之间竞争性与合作性并存，通过竞争促进不同机制的相互融通、优势互补，达到提高公共资源配置效率的结果。第三，不同机制在一个共同的规则体系中运行，并在这个体系内调整其关系。第四，政府机制因其隐含着更多的“公共性”特点，在许多情况下处于整合型机制运行的主导或引导地位。