鄱阳湖生态环境管理政策现状概述

鄱阳湖生态环境管理政策现状概述

吴晓荣^[1]

一直以来，江西省委、省政府坚持在保护中利用、在利用中保护鄱阳湖，取得了良好的经济和社会效益。但是，随着江西各地招商引资、发展工业步伐的加快，鄱阳湖的生态环境保护受到了严重的挑战。本文拟通过对鄱阳湖生态环境管理政策的现状进行概述，分析现行政策中存在的问题，以期能够有助于鄱阳湖生态环境管理政策的完善，促进鄱阳湖生态经济区的建设。

一、鄱阳湖生态环境管理政策、法律法规现状

我国与生态环境保护相关的法律法规构成了鄱阳湖区及流域现行的有关生态环境保护方面的政策的基础。根据国家有关环境保护和资源开发的法律，江西省结合自身实际，加强了生态环境保护和自然资源开发利用的法制建设，出台了一系列法规政策，如：《江西省环境污染防治条例》《关于加强东江源区生态环境保护和建设的决定》《鄱阳湖湿地保护条例》以及实施中华人民共和国《土地管理法》《渔业法》《水法》《防洪法》《气象法》《水土保持法》、《野生动物保护法》的办法和《鄱阳湖自然保护区候鸟保护规定》等。随着鄱阳湖生态经济区的构建，江西省在生态保护领域内的立法意识不断提高，立法进程不断加快，立法工作也取得了可喜的成果，出台了《江西省生态公益林保护管理办法》 《关于加强“五河一湖”及东江源头环境保护的若干意见》等等。为鄱阳湖区及流域的可持续发展奠定了基础。

（一）重点资源环境保护的法律法规

——对水资源的保护开发。《水法》（2002年修订）明确水资源包括地表水和地下水，规定：为保护水资源，必须“采取有效措施，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境”。水资源开发利用保护的原则，应是“全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水”。建立饮用水水源保护区制度，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口。在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水。《水法》还确立了取水许可制度、水资源有偿使用制度，把节约用水放在了突出位置，第8条明确“各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业。单位和个人有节约用水的义务。”同时，《水法》还规定了国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。

《水污染防治法》（2008年修订）将污染防治的分类重新进行归并，划分为：一般性的水污染防治、工业水污染防治、城镇水污染防治、农业和农村水污染防治以及船舶水污染防治。增加的主要内容包括：明确提出保障饮用水安全，强化地方政府的责任、全面推行排污许可制度、农村水污染防治、水污染事故处置、完善法律责任等。尤其是第7条指出：“国家通过财政转移支付等方式，建立健全对位于饮用水水源保护区区域和江河、湖泊、水库上游地区的水环境生态保护补偿机制。”这为建立鄱阳湖流域的生态补偿机制提供了法律依据。此外，关于水污染防治管理体制的规定没有大的变化，仍然按照行政区划进行，实行地方人民政府负责制。

江西省针对水资源的开发利用，出台了《江西省水资源条例》（2006）、《江西省河道管理条例》（2001年第二次修正）、《江西省水资源费征收管理办法》（1997）。《江西省水资源条例》是江西省在新形势下制定的水资源开发、利用、配置、节约和保护的地方性法规。这一条例在坚持新《水法》的立法精神的前提下，结合了江西省的实际情况。如发生严重旱情和生态用水需要的情况，各类水工程服从统一调度、饮用水安全保障应急预案以及水质监测数据共享、定期公布等规定，就是根据江西省的实际情况自行设定。《江西省河道管理条例》对河道整治与建设、保护和经费稳定进行了规定。《江西省河道采砂管理办法》规定河道采砂执行统一规划制，并明确划分了河道禁采区和禁采期。

——对土地资源的保护开发。《土地管理法》将我国土地分为农用地、建设用地和未利用地。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。土地利用总体规划的原则为“严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；提高土地利用率；统筹安排各类、各区域用地；保护和改善生态环境，保障土地的可持续利用；占用耕地与开发复垦耕地相平衡”。对于开垦未利用的土地，第39条规定“必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。”

在土地资源的开发利用方面，江西省出台了《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》（2001年第四次修正）、《江西省征用土地管理办法》（2001年修正）、《江西省土地监察条例》（1998年）、《江西省城市国有土地使用权出让和划拨管理条例》（1997年），这些法规对节约用地发挥了重要作用。《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》依据《土地管理法》的规定，在土地规划上，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，修订本行政区域的土地利用总体规划。《江西省征用土地管理办法》对征用土地的程序、征用土地的补偿安置进行了详细规定。

——对湿地资源的保护开发。《鄱阳湖湿地保护条例》于2003年11月27日江西省第十届人民代表大会第六次常务委员会会议通过，自2004年3月20日开始实施。该条例明确了鄱阳湖湿地的范围为鄱阳湖丰水期水体所能覆盖的区域范围；确定了候鸟的越冬期，并且规定候鸟越冬期间在湿地自然保护区内禁止捕捞；《条例》规定，省人民政府应当确定鄱阳湖湿地保护综合协调机构、制定鄱阳湖湿地保护与合理利用总体规划，明确提出了生态效益补偿制度，并且规定“编制鄱阳湖湿地的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游自然资源开发的有关专项规划，以及在鄱阳湖湿地区域内新建、扩建、改建任何项目，都必须依法进行环境影响评价。”

——对森林资源的保护开发。《森林法》把森林分成五类：防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林。第8条对森林资源的保护性措施进行了规定，包括：限额采伐；提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发、利用木材替代品；设立森林生态效益补偿基金等。森林生态效益补偿基金，是用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。该法对采伐森林、勘查开采矿藏和建设工程占用林地进行了规定，并禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧。在森林保护方面，“地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作”，如在不同自然地带的典型森林生态地区、珍贵动物和植物生长繁殖的林区、天然热带雨林区和具有特殊保护价值的其他天然林区，应当划定自然保护区，加强保护管理。

2007年江西省出台的《江西省森林条例》规定，林业建设实行以营林为基础，普遍护林、大力造林、采育结合、科学经营、永续利用的方针，加强丘陵山区林业建设，发展平原林业，建立森林生态体系和林业产业体系，规范了森林、林木、林地的经营管理。此外，还出台了《江西省森林资源转让条例》（2004年）、《江西省植物保护条例》（2005年）、《江西省山林权属争议调解处理办法》（1990年）、《江西省公民义务植树条例》（2004年修正）等等，促进了森林资源的保护。

——对生物物种资源的保护开发。《野生动物法》对保护的野生动物进行了界定，是指珍贵、濒危的陆生、水生野生动物和有益的或者有重要经济、科学研究价值的陆生野生动物。国家对珍贵、濒危的野生动物实行重点保护，禁止猎捕、杀害国家重点保护野生动物。因科学研究、驯养繁殖、展览或者其他特殊情况，需要捕捉、捕捞重点保护野生动物的，必须申请特许猎捕证；猎捕非国家重点保护野生动物的，必须取得狩猎证，并且服从猎捕量限额管理。在自然保护区、禁猎区和禁猎期内，禁止猎捕和其他妨碍野生动物生息繁衍的活动。在管理上，有关地方政府应当采取措施，预防、控制对野生动物造成危害，保障人畜安全和农业、林业生产等。国务院颁布的《国家重点保护野生动物名录》，将国家重点保护的珍贵稀有濒危野生动物分为两级，即国家一级保护野生动物和国家二级保护野生动物。

在渔业资源的保护上，《渔业法》规定，国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。县级以上地方人民政府应当采取措施，加强对商品鱼生产基地和城市郊区重要养殖水域的保护。从事养殖生产应当保护水域生态环境，不得造成水域的环境污染。在保护的同时，县级以上人民政府渔业行政主管部门应当采取措施，增殖渔业资源，并且明确了捕捞的原则和标准。要求切实加强水流域带的管理，沿海滩涂未经县级以上人民政府批准，不得围垦；重要的苗种基地和养殖场所不得围垦。

——对矿产资源的保护开发。《矿产资源法》（1996年修订）对矿产资源勘查的登记和开采的审批、矿产资源的勘查以及矿产资源的开采等进行了相关规定。第5条规定：“国家实行探矿权、采矿权有偿取得的制度”，“开采矿产资源，必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费。”

关于探矿权，采矿权有偿取得制度，根据《矿产资源法》等法律法规，财政部、国土资源部制定了《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》（财综字【1999】74号），规定在中华人民共和国领域及管辖海域勘查、开采矿产资源，均须按规定交纳探矿权采矿使用费、价款，并明确了使用费和价款的收费标准。

关于资源税和资源补偿费，《资源税暂行条例》规定，国家对原油、天然气、煤炭、黑色金属原矿、有色金属原矿和其他非金属原矿等征收资源税。根据国务院制定的《矿产资源补偿费征收管理规定》（1997年修订），采矿权人开采不可再生矿产资源需要向国家交纳资源补偿费，并制定了具体的征收费率，中央与省、直辖市矿产资源补偿费的分成比例为5：5，中央与自治区矿产资源补偿费的分成比例为4：6。

针对矿产资源的保护开发，江西省出台了《江西省矿产资源开采管理条例》（1990年）、《江西省人民政府关于印发江西省矿产资源总体规划(2001—2010年)的通知》（赣府发〔2002〕31号）、《江西省保护性开采的特定矿种管理条例》（2004年）、《江西省采石取土管理办法》（2006年）。其中，《江西省保护性开采的特定矿种管理条例》规定开采保护性矿种矿产资源必须符合保护性矿种开发利用和保护规划；实行开采总量控制制度；开采保护性矿种的矿山企业根据国家和省下达的年度开采总量控制指标组织生产，不得超总量控制指标生产。同时，开采保护性矿种的矿山企业必须依法制定和组织实施环境治理方案，造成地质环境、耕地、林地破坏和水土流失的，按照谁开采谁治理的原则进行治理。对存在违反上述规定的企业，由县级以上人民政府国土资源主管部门责令改正。《江西省人民政府关于印发江西省矿产资源总体规划(2001—2010年)的通知》规定，必须在开发利用矿产资源的同时切实保护生态环境，严格执行环境影响评价制度和规划确定的矿产资源开采的生态环境准入条件，避免产生新的生态破坏和环境污染。

（二）综合环境保护的法律法规

综合环境保护的法律法规，主要是指近年来出台的一些有利于鄱阳湖生态经济区环境保护和经济发展的宏观政策和法律规章。这些法律法规对当前的经济发展具有重要的导向作用，而且也是将来制定生态经济区有关法律法规应充分考虑的方面。

——促进节能减排。为了推动全社会节约能源，提高能源利用效率，转变经济发展方式，国家先后出台了《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《煤炭法》等。《节约能源法》（2007年修订）提出要实行有利于节能和环境保护的产业政策，限制发展高耗能、高污染行业，鼓励发展节能环保型产业。对落后的耗能过高的用能产品、设备和生产工艺实行淘汰制度。同时，该法针对一般、工业、建筑、交通运输、公共机构和重点用能单位等的节能提出了具体可操作的措施，明确国家通过财政、税收、价格、信贷、政府采购等政策促进企业节能和产业升级。国家近年来加大了节能工作力度，先后出台了《关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发【2005】21号）《国务院关于印发节能减排综合性工作方案的通知》（国发【2007】15号）、《节能技术改造财政奖励基金管理暂行办法》（财建【2007】31号）等重要文件。

《大气污染防治法》（2000年修订）规定，企业应当优先采用能源利用效率高、污染物排放量少的清洁生产工艺，减少大气污染的产生。国家对严重污染大气环境的落后生产工艺和严重污染大气环境的落后设备实行淘汰制度。国家采取有利于煤炭清洁利用的经济、技术政策和措施，鼓励和支持使用低硫份、低灰份的优质煤炭，鼓励和支持洁净煤技术的开法和推广。这些规定是国家当前实行的节能减排政策的法律依据。

江西省除了出台一系列有关能源的法规，如《江西省反窃电办法》（1999）、《江西省实施〈中华人民共和国煤炭法〉的办法》等，江西省还积极响应国家号召，加大节能力度，出台了一系列节能政策文件，包括《江西省人民政府关于加强节能工作的实施意见》（赣府发〔2006〕24号）、《江西省节能减排综合性工作方案》（赣府发〔2007〕31号）、《江西省2008-2010年节能工作指导意见》等等，有力地促进了节能工作的开展。《江西省节能减排综合性工作方案》是新时期江西省进行节能减排工作的重要文件。该方案要求着手落实节能减排责任和加强执法监管，建立强有力的节能减排领导协调机制，强调要把节能减排指标完成情况纳入各地经济社会发展综合评价体系。方案还从九个方面提出了42条节能减排的具体政策措施。

——促进循环经济的发展。《循环经济促进法》（2009年），是以“减量化、再利用、资源化”为主线，坚持减量化优先原则，提出建立循环经济规划制度、抑制资源浪费和污染物排放的总量调控制度、循环经济评价和考核制度、以生产者为主的责任延伸制度、对高耗能高耗水企业的重点管理制度和合理的激励机制。《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》（国发【2005】22号）指出了发展循环经济的重点工作和重点环节，要求加强对循环经济发展的宏观指导，加快循环经济技术开发和标准体系建设，建立和完善促进循环经济发展的政策机制、坚持依法推进循环经济发展和加强对发展循环经济工作的组织和领导。《清洁生产促进法》较系统地对生产领域节约资源、提高资源利用率、资源综合利用、减少有毒有害原料的使用以及合理包装等进行了规范，是循环经济在生产领域的专项立法。

《江西省发展循环经济和建设节约型社会工作分工方案》（赣府发〔2006〕24号），提出了发展循环经济和建设节约型社会的主要任务、保障机制和领导机构，其中，主要任务分为政府机构节约资源、节能、节水、节约原材料、节地和发展循环经济6项。而且决定成立江西省发展循环经济和建设节约型社会工作领导小组，由省政府分管领导召集，省发改委总牵头。

2010年，在国家还没有一部专门的资源综合利用法律的情况下，江西省出台了《江西省资源综合利用条例》，对资源综合利用的范围进行了江西规定。与该条例配套，江西省还出台了《环境与资源综合利用行政执法暂行规定》，对县级以上经济贸易行政主管部门及其所属的有行政执法权的管理机构，在依法监督管理节能节水、资源综合利用等工作中的行政执法活动进行规范。

——对资源综合的开发利用。主要是指在矿产资源开采过程中对共生、伴生矿进行综合开发与合理利用；对生产过程中产生的废渣、废水（液）、废气、余热余压等进行回收和合理利用；对社会生产和消费过程中产生的各种废物进行回收和再生利用。目前，我国还没有一部有关资源综合利用的法律，主要靠部门规章在进行规范、激励和约束。有关的法规政策有《国务院批转国家经贸委等部门关于进一步开展资源综合利用的意见的通知》（国发【1996】36号）、《资源综合利用目录》、《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》（发改环资【2006】1864号）、《“十一五”资源综合利用指导意见》、《再生资源回收管理办法》等，对矿产资源、工业“三废”、再生资源以及其他废弃物资源的综合利用技术划定了范围，对资源综合利用采取税收优惠政策，对掺兑废渣生产的特定建材产品免征增值税，对一些综合利用产品实行即征即退或先征后退等优惠政策等。

（三）鄱阳湖区域各市出台的相关政策法规

鄱阳湖生态经济区主要涉及南昌、九江、上饶、鹰潭、抚州和景德镇6个设区市。其中，南昌市作为省会城市，经济较为发达，出台的政策法规相对比较多。其他几个城市也出台了部门促进环境保护的法规，但相对较少，主要以贯彻执行国家和江西省的有关法律法规为主。

1.南昌市的相关政策法规。南昌市出台的政策法规主要有《南昌市城市湖泊保护条例》、《南昌市军山湖保护条例》、《南昌市梅岭风景名胜区条例》、《南昌市赣江饮用水水源保护条例》、《南昌市公益林保护条例》《南昌市森林公园管理条例》、《南昌市城镇国有土地使用权出让和转让办法》、《南昌市粉煤灰综合利用管理条例》等等。

《南昌市城市湖泊保护条例》是根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国城市规划法》、《中华人民共和国防洪法》等有关法律、法规的规定，结合南昌市的实际而制定的，目的是为加强城市湖泊保护，改善城市生态环境。条例对“城市湖泊”进行了定义，即是“城市规划区内面积在2公顷以上自然或者人工形成的湖泊”。在城市湖泊保护区内，禁止填湖造地。违反条例的，由水行政主管部门责令停止违法行为，恢复原状或者采取其他补救措施，并处1万元以上5万元以下罚款。

《南昌市军山湖保护条例》是在鄱阳湖生态经济区成立以后出台的法规。条例详细规定了保护范围内的禁止行为，如不能破坏植被、新建工业项目、增设排污口等等；保护范围内经批准建设的建设项目，应当依法进行环境影响评价，编制水土保持方案，建设项目的污染防治设施和水土保持设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用；进贤县人民政府设立军山湖保护综合协调机构，综合协调军山湖保护和利用中的重大事项，督促有关行政部门依法履行军山湖保护的监督管理职责。

《南昌市赣江饮用水水源保护条例》适用于南昌市行政区域内公共供水的赣江饮用水水源保护，其对赣江饮用水保护区的划分和保护以及监督管理进行了详细的规定，并规定了严重的罚则：违反国家环境保护法律、法规和该条例规定而造成水污染事故的单位，由环境保护部门或者交通部门按照各自职责，责令其采取有效的处理和补救措施，并按照直接损失的20%计算罚款，但最高不超过20万元；对造成重大经济损失的，按照直接损失的30%计算罚款，但是最高不好过100万元。

2.其他市县的相关政策法规。九江市出台的政策法规主要有《九江市人大常委会关于加强修河流域生态环境保护和建设的决定》《九江市加强修河流域生态环境保护与建设实施方案》《九江市人民政府关于加强矿产资源管理加快矿业经济发展的决定》《九江市高污染燃料禁燃区和烟尘控制区管理办法》《九江市人民政府关于加强节能工作的实施意见》《九江市城市绿化管理规定》等等。其中，《九江市人大常委会关于加强修河流域生态环境保护和建设的决定》《九江市加强修河流域生态环境保护与建设实施方案》的出台旨在通过实施修河流域生态环境保护与建设方案，积极发展生态产业，实施生态保护工程，基本解决流域内人为造成的新的水土流失、植被破坏和水质污染等生态问题，源头区域森林植被逐步得到恢复，沿河三县森林覆盖率和森林资源质量、城市绿化覆盖率均有较大提高，水资源得到合理保护和利用，各类生态功能区充分发挥生态效益，社会经济发展步入生态良性循环的轨道。文件提出了加强修河流域生态环境保护与建设的主要措施在于：提高认识，广泛宣传；加强领导，明确责任；加强环境保护、林业建设和水土保持工作，大力发展生态产业，并提出8项重点生态工程。

上饶市出台了《上饶市采矿权市场管理办法》《上饶市人民政府关于加强饮用水安全保障工作的意见》《上饶市征收城市生活垃圾处理费实施办法》《上饶市人民政府关于全面落实科学发展观加强资源节约的若干意见》等文件；鹰潭市出台了《鹰潭市城市园林绿化管理办法》、《鹰潭市河道采砂管理办法》和《关于成立鹰潭市资源节约和循环经济工作领导小组的通知》等文件；抚州市出台了《关于确保实现“十一五”节能减排目标的强化工作方案 》《抚州市人民政府关于切实加强抚河流域水环境保护和治理工作的意见 》和《抚州市人民政府关于印发抚州市节能减排综合性工作方案的通知》等文件，景德镇市出台了《景德镇市环境污染防治管理办法》《关于印发我市发展循环经济指导意见的通知》和《景德镇市昌江河水环境质量保护管理办法》等文件，用以保护环境和规范自身的经济建设。

二、鄱阳湖生态环境管理政策、法律法规存在的问题

纵观鄱阳湖区生态环境保护管理方面的管理政策、法律法规，不难看出，经过多年来的不断探索，生态环境保护管理政策体系已经初步建立，并且在该地区的生态环境保护工作中发挥了积极的作用。但是，毋庸讳言，现有的政策法律法规体系并不完备，存在着一些重要的空白，特别是经济激励政策较为缺失，也未得到有效的实施。还有些政策法律法规制定的时间较早，不完全适应当下鄱阳湖区经济社会可持续发展的需要，政策效果不尽理想。总体来说，当前的生态环境保护管理政策还存在一些问题。

（一）国家针对鄱阳湖流域水污染防治和生态保护的政策法规较少

从本报告前面梳理的鄱阳湖生态环境保护管理政策法规中，可以看到，国家层面上针对鄱阳湖流域水污染防治和生态保护的非常少，仅在《关于加强重点湖泊水环境保护工作的意见》（国办发[2008]4号)中有一处提到“继续以太湖、巢湖、滇池(以下称‘三湖’)以及三峡库区、小浪底库区、丹江口库区为保护重点，并加强洪泽湖、鄱阳湖、洞庭湖和洱海等水环境保护工作”。在流域水污染防治方面，“三河三湖”（淮河、海河、辽河和太湖、巢湖、滇池）、三峡库区、南水北调沿线等流域历来是国家关注的重点，投入了大量人力、物力和财力，出台了许多政策法规，针对淮河还专门出台了《淮河流域水污染防治暂行条例》。与此相比，鄱阳湖流域作为我国最大的淡水湖泊，是国际重要湿地，生物物种资源丰富，也是长江流域重要的调蓄性湖泊，对维护我国水环境质量和生态平衡起到了重要作用，其污染防治和生态保护并没有受到国家和有关方面的足够重视。面对我国湖泊锐减、污染普遍的严峻形势，在2006年3月的全国“两会”上，来自江西、浙江、甘肃等19个省区市的全国政协委员联名提交了《关于建议国家进一步重视我国湖泊生态环境的提案》，呼吁“十一五”时期，国家除对太湖、巢湖、滇池继续治理外，也要加大对鄱阳湖、洞庭湖、青海湖等的治理和保护力度。原环保总局决定采纳提案中的建议，采取11项措施“拯救湖泊”。温家宝总理也指示：“要保护鄱阳湖的生态环境，使鄱阳湖永远成为‘一湖清水’。”但国家法律法规的调整需要较长的时间，江西省要构建鄱阳湖生态经济区，实现经济发展与生态环境保护的双赢，缺乏国家层面的政策法规支持是一大难题。

（二）促进湖区生态环境保护的部分专项法规缺失

鄱阳湖生态环境保护是一个系统工程，涉及水污染防治、生物多样性保护、农业污染面治理、资源综合开发和节约利用、清洁能源开发、生态产业建设等方方面面，而目前的生态环境保护法规体系尚不健全，不能满足鄱阳湖生态环境保护管理工作的需要。

在水污染防治方面，一些省份在《水污染防治法》框架下，出台了针对本管辖区域范围内重点流域的专项法规，如《湖南省湘江流域水污染防治条例》《江苏省太湖水污染防治条例》《昆明市滇池保护条例》等。江西省却没有类似的鄱阳湖水污染防治条例，对于鄱阳湖流域水污染防治的规定分散在诸多法规条文中，或者是以政策措施的形式出现，其法律效力较低、随意性较大。

在资源回收再生利用方面，江西省在国家没有资源综合利用法律的背景下，出台了《资源综合利用条例》，这是很好的做法。但资源综合利用涉及的内容很多，一部条例不可能包含所有的内容，还缺少像容器包装、废旧家电、废旧轮胎、废旧汽车、建筑材料等回收和再生利用的法规。

在政府采购方面，国务院办公厅出台了《关于建立政府强制采购节能产品制度的通知》(国办发[2007]51号)，江西省出台了《关于加强政府机构节约资源工作的实施意见》，要求政府进行绿色采购，但还没有出台绿色采购法。

（三）部分法规制定时间较早，不能适应新形势的需要

近年来，国家的宏观经济形势和环境保护形势都发生了很大变化，许多资源环境法制定时间较早，没有及时进行修正，已不能适应新形势的需要。如矿产资源法中规定的资源税征收范围窄、征收税率低；矿产资源补偿费征收比率过低，资源税和资源补偿费存在重复征收问题；没有规定矿产资源耗竭补贴制度等。如污染防治法中规定的排污费征收标准过低。根据《排污费征收标准管理办法》(2003)确定的我国排污费征收标准，仅为污染治理设施运转成本的50%左右，某些项目甚至不到污染治理成本的10%。这必然使企业宁愿交排污费也不愿进行污染治理。资源性产品价格偏低、环境违法成本低，直接导致了资源的浪费和污染的加剧。

当前，节约能源、提高能源利用效率、减少污染物排放日益受到重视，国家于2007年修订了《节约能源法》，并出台了一系列组合政策。而《江西省实施(中华人民共和国节约能源法)办法》制定于2002年，其立法理念、原则、范围和内容均需要调整和修订。

（四）部分法操作性不强，法与法之间存在一些矛盾和冲突

首先，现行的许多法律法规在立法时缺乏综合平衡，有的甚至相互冲突，导致对资源保护和污染防治的规定缺乏协调和统一。我国资源法和环境法由资源主管部门和环保主管部门分别起草，提交全国人大审议通过，由于立法目的不同、侧重点不同、立法起草人员的知识背景不同，以及部门利益问题，资源法和环境法中有很多不统一和协调的地方，然而资源保护和污染防治是两个不可分割的统一体，如水资源保护和水污染防治就是密切相关的：在《水法》中确立了流域管理和行政区域管理相结合的制度，但其主要针对的是水资源的开发利用和保护，很少提及水污染防治；而《水污染防治法》并未明确流域管理制度的地位，仅规定防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划。不同部门、地方政府和流域管理机构，从自身职责出发，对流域水污染防治作出了相关规定，由于职责的交叉，再加上权力和利益之争，其制定的有关法规难免存在相互冲突或矛盾的地方。

其次，有的法律法规有关规定过于原则，缺少相应的实施细则，难以操作。如《水污染防治法》对于水污染防治虽然明确了各级环保部门统一监管，水利、卫生、地质矿产、市政、重要江河的水源保护机构在各自职责范围内协同环保部门监管的体制，但对如何协同、遵循何程序、如何解决协同各方权限和职责交叉等问题并未作出相关规定。对于如何解决跨行政区水污染纠纷的问题，相关法规只作了原则性规定，并未提出具体操作程序，导致实际运作过程中，行政部门相互协调不足，引发了许多污染纠纷，甚至延误治污时机，造成严重后果。

（五）环湖各市区县出台的相关法规政策缺乏统一与协调

由于条块分割的体制原因，鄱阳湖区域过去流域生态环境保护一体化的意识不强，在生态环境保护方面较少注重协调和配合。对于污染防治和生态保护方面的规定，南昌市和九江市出台较多，其余市区县很少。经济发展不平衡导致对生态环境保护的力度也不一样。总的看来，环湖各市区县各自从自身利益出发，出台的法规政策比较分散，缺少统一与协调，注重开发的多，进行保护的少，这对鄱阳湖流域生态环境的保护非常不利。

【注释】

[1]吴晓荣，江西省社会科学院科研处助理研究员。