项目成功的模式及原因

4.2.4　讨论：YUEP项目成功的模式及原因

（一）“村基金”小额信贷模式的优越性

村民主体性和社区自决性，使得靠村民自己运转的“村基金”式小额贷款可以低成本、有瞄准和可持续地运作；同时，“村基金”模式自身投入小、见效快、快借快还、滚动使用的特点，有效地提高了基金周转利用率。正如表4-2-6所示，这些特点，与国内外的民营的金融机构相比，在山村扶贫方面，具有非常明显的优势。

表4-2-6　YUEP项目社区保护与发展基金和当地农村信用社、孟加拉GB乡村银行服务功能的比较

续表

资料来源：根据云南省YUEP办公室宋媛2002年6月对南涧县宝华镇农村信用社沙乐分社和1996—2002年对YUEP项目18个村农户贷款情况调查整理。

随着我国农村金融体制改革的深入发展，农业银行早就“下山进城”，即从乡一级政府所在地撤除，返回县城。农村信用社进行的商业化改革，正朝着“嫌贫爱富”、“非农化”、“贷工不贷农”、“贷城不贷乡”的道路大踏步迈进。这样一来，农村特别是贫困农村的金融就随之出现空白。YUEP项目的两个实施点，由于当地的农村信用社业务量小，均被并入为其他乡镇农村信用社的分支机构（后箐乡并入涌宝镇，沙乐乡并入宝华镇）。特别是2005年沙乐乡被撤乡并镇后（沙乐乡并入公郎镇，距沙乐34千米，交通十分不便），原来的沙乐分社就不存在了，村民需要贷款就更加困难，甚至几乎没有可能获得贷款的希望。

在这种背景下，YUEP项目的社区保护与发展基金，对贫困农户的帮助和作用越来越显现出来，项目区村民将社区保护与发展基金视为能为他们提供发展生产贷款的唯一来源，所以更加受到村民的欢迎和珍惜。

据宋媛2002年6月对南涧县宝华镇农村信用社沙乐分社1996—2002年对农户贷款情况调查，平均每年的贷款总额只能满足全乡需求的10%左右，尚有90%的农户不能获得贷款。在重点调查的8个项目村中，只有4%左右村民获得过贷款，96%的农户不能从农村信用社贷到款。

YUEP项目与项目区农村信用社都是为农村发展服务的，从服务性质来看，都是以从事金融活动（贷款、收款）为主要工作内容；服务对象均为社区农民；服务宗旨都是支援农村建设、帮助农业发展、促进农民增收。但是，由于项目与信用社的机构性质不同，在运作方式、经营理念、目标体系、机制建设、资金来源、投入产出、效益评估等方面，都存在着很大的差别。例如，当地农村信用社从不送货上门，有的农户需要贷款要去好几次才能贷到，有的去了多次也不能得到贷款；而YUEP项目社区基金的贷款方式，是在村民大会上，边收边放，村民当场得到贷款。而且，YUEP项目社区基金还对贷款户进行技术指导、技术服务。这些跟传统的农村信用社相比，都对贫困山村的发展更加有帮助。另外，与孟加拉国的GB乡村银行相比，YUEP项目的运作至今已经实现了村民独立自主的“内生式”发展，脱离了外在机构的主导或协助，其运作成本之低，是孟加拉GB乡村银行所望尘莫及的。这样就保障了其即使在外力退出的情况下，依然可以靠着村民自己的力量，不断地壮大村基金和贷款数量，实现可持续运作。

（二）村基金保障了共管组织可持续的运作

YUEP项目试验的社区保护与发展基金（“村基金”）不但缓解了村民贷款难的矛盾，以生产垫本的方式支持村民发展家庭经营，还在增加经济收入的同时，激发出村民保护森林资源和生态环境的积极性。筹措设立社区保护与发展基金采用项目借支、村民入股等方式，并按村民的意愿进行运作，从而使基金成为社区共管组织的资金支撑，使项目具有可持续性。迄今，无论中国政府还是国际组织援助的中国农村社区发展项目都有一定的资金投入和时间的局限，一旦项目结束，没有资金投入了，项目也就没有了可持续性。

YUEP项目社区保护与发展基金是社区村民自己的基金，一方面帮助了村民发展生产，增加收入，进而提高村民参加自然保护和生物多样性保护的积极性；另一方面基金贷款利息的一部分用于社区共管组织的日常活动，从而解决了基层项目机构的活动经费，因此有长期运作的机制保证，使社区共管组织有了可持续发展的物质保证。

据YUEP项目办公室统计，截至2005年12月，YUEP项目社区保护与发展基金，在48个共管小组中，一共组建贷款小组176个，2211户农户得到贷款，累计贷款总额达到1686250.54元，按期还贷率达到100%，村民贷款覆盖率100%，利息100%的留在基金、全部留在流域内各级社区共管组织，作为滚动发展资金和运作活动经费。其分配比例为：60%作为滚动发展资金，30%作为各小组的活动经费，10%作为流域共管委员会活动费用，以保证组织工作能够顺利进行。这样的资金运作模式就保证了共管组织能以社区保护与发展基金为经济支撑，反过来，共管组织依靠“村民大会”为主的运作形式，也为村基金的运作提供了机构、人力和智力保证，让村民在两者的“参与式”运作中自身的各项能力得到提升，进而提高了其运用、管理、相互监督贷款资金的能力，保障了贷款得以及时收回和周转。

（三）农民自组织的创举——社区共管组织

1.社区共管从真正意义上实现村民自治

村民委员会是村民自治组织，是对过去作为政府最基层机构的行政村的一种改革。实践证明，村民委员会在保证村民自治、维护村民权益方面起到了其他组织无法替代的作用。但是，现行的村民委员会也有一些需要改进的地方，主要是它难以完全代表农民利益。村民委员会之所以难以完全代表农民利益，其原因是多方面的，最主要的是村民委员会的组成人员的选举体制存在缺陷：

（1）候选人由乡镇党委、政府提名；或村民提名，乡镇党委、政府批准。

（2）选举时，乡镇党委、政府派出庞大的工作组坐镇监督，以保证乡镇党委、政府提名的人选当选。

（3）乡镇党委、政府具有随时撤换他们认为不称职，即不听他们指挥的村民委员会成员的权力。

实践中，现行的村民委员会工作主要有：

（1）协助乡镇党委、政府向农民收农业税、农林特产税、乡统筹村提留、政府集资款、教育附加费等。

（2）向农民收取计划生育罚款。

（3）接待乡镇党委、政府乃至县以上党委、政府部门来视察的人员。

（4）催种催收。

（5）乡镇党委、政府乃至县以上党委、政府布置的其他工作。

显然，以上这些工作，不但对于直接维护农民的利益尚有一定的距离，而且不少地方的村民委员会成员自觉不自觉地站到了农民的对立面。特别是作为农民的自治组织，现行的村民委员会只此一家，没有与其竞争的任何属于农民的其他自治组织，因而要让现行的村民委员会转变观念、改善服务态度，难度是非常大的。与之对照，YUEP项目实施近10年来的实践证明，社区共管是村民民主的有效形式之一，其理由：一是以直接民主方式选举产生共管组织中的村民成员（海选候选人后再进行组合竞选，选举结果是组成一个新的班子），村民在参与选举中理解和掌握了直接民主选举的真正意义；二是社区共管组织在县民政局登记注册，以独立法人资格运作，按共管章程及共管公约，乡或流域共管委员会及9个村民共管小组已在当地民政部门登记注册，成为非政府民间机构（NGO），取得了独立法人地位；三是村民广泛的参与性。在社区共管组织中，村民一方面通过社区共管章程、公约和具体的项目直接参与自然资源的管理、利用和保护；另一方面，通过自己民主选举出的社区共管委员会和村级共管小组，行使社区自然资源管理中的重大事项的决策、规划、实施、监督、收益、分配等权力。此外，还充分照顾到妇女、儿童、老弱病残等社区中的弱势群体的利益，保证他们与其他社区成员平等的参与，从而使参与的广泛性达到较高程度。

2.超越“社区参与”，实现“社区主导”

自20世纪80年代末期以来，世界银行、联合国各组织等国际组织在中国援助的农村社区发展项目，引入并逐渐推广参与性的理念与方法。这一理念与方法是以政府部门为主体，强调并尊重当地人民群众，吸引当地人民群众参与到农村社区发展项目之中，从而克服了传统的以政府部门为主体管理社区资源的缺陷，有其进步的一面。但是该模式也存在不足之处，主要是社区村民的参与是被动的、消极的或者说是被诱导的，村民的主体意识及参与的积极性、主动性、自觉性尚未充分调动起来。与此相反，YUEP项目实施的整个过程始终坚持了以村民为主体的理念和方法，所以，在国际组织推崇的参与性模式上前进了一步。乡级社区共管委员会所有的活动分为3个阶段进行，国际专家、国内专家共同指导活动→区共管组织指导活动→村民自己活动，让共管组织真正成为村民的自治组织，能够自己当家做主，正如图4-2-3和图4-2-4所示。

如图4-2-3所示，过去的国际、国内项目开展的各项活动，基本上是在政府官员、专家、外来者等的组织下实施的，村民只是参与者（有时是被动参与或间接参与），配合项目的开展。而YUEP项目以村民为主体的社区共管组织的扩建工作，使村民成为扩建中的责任人，给予了村民展现自己才能的机会和场所，提高了村民的能力建设。村民的感受是：听说不如眼见，看别人做不如自己做。边学边干，确实锻炼自己，增长见识。通过扩建工作的实践，培养了村民的组织能力和管理水平。这是为什么在项目结束后，各项工作还能够继续开展的重要因素之一。

图4-2-3　YUEP项目实施前后社区主导乡村发展的过程

图4-2-4　YUEP项目运作模式演进图

（四）造血式扶贫取代输血式扶贫

造血式的扶贫方法，是当前理论界和扶贫工作者所推崇的方法，然而，大多数的扶贫项目的实施，还延续着传统的方法，表现为注重硬件（基础设施）建设，而轻视软件建设（人才培养和能力建设）的偏向，或者搞一些平均分配和无偿送给的项目，最终走到输血式扶贫上。而YUEP项目的资金实施有偿使用，激发出村民的聪明才智，培养了村民的经营管理能力。例如，在政府配套资金的使用上，除了一些必要的基础设施建设资金外，还抽出一定比例的资金，纳入基金管理范围，向村民提供贷款，进行有偿使用，是名副其实的造血式扶持。

南涧县沙乐乡和云县后箐乡两个项目乡，均为云南省最贫困的乡之一。过去，由于经济社会发展水平、能力建设不足等多种因素的影响和制约，乡级政府对贫困村民疾苦基本上是处于束手无策，甚至是无动于衷的状态。其表现为：一是对一些不能解决温饱问题的贫困农户，由于无力扶持，只好听之任之、不闻不问，在一般情况下也不轻易向上级汇报，生怕上级怪罪。二是为了平稳保官位，以不求有功、但求无过的态度去应付日常工作。没有能力，也不愿意多动脑筋、想办法、寻找能够改变现况的发展思路，更不千方百计找项目，带领农民群众发展生产，以改变贫穷落后的面貌。所以对上级是否给予扶贫项目、扶贫款到不到位，他们并不着急，也不积极争取。三是贫困农户从事的发展项目失败了，他们并没有给予关心和过问，更没有采取任何补救措施。例如，后箐乡黑山羊扶贫贷款还不到位，他们根本不管，上级因此停止了所有的扶贫贷款，他们却无动于衷，什么办法也不想。有无项目和扶持，他们感觉与己无关，并不在意和着急。

YUEP项目的实施，始终遵循“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”原则，专门设计了以村民为主体的社区共管组织和支撑社区共管组织，并使其具有可持续性的社区保护与发展基金，帮助保护区周边社区村民创收的小额信贷扶贫到户等创新模式，在强调保护自然资源的时候，首先应解决社区农户的生产和生活问题。所以项目小额信贷扶贫到户瞄准的主要目标是贫困农户，排除富裕户的参与，对项目区贫困农户进行基金创收贷款，为项目区贫困农户提供了发展家庭经济的生产垫本，帮助他们增收致富，在合理利用现有资源的基础上，达到保护生态的目的。

YUEP项目社区流域共管组织成立后，作为共管成员之一的乡级政府官员的一个重要任务，就是要参与开展村级小额信贷扶贫到户活动，由此他们必须深入到农户之中，去了解贫困户的生产、生活情况，了解贫困农户的疾苦和发展家庭经营的困难与需求。在这个过程中，乡级政府必须特别注意和学会应该怎样去甄别贫困户、关心贫困农户、尊重贫困农户、帮助和扶持贫困户。

同时，社区共管组织是对现有政府部门独家管理自然保护区、森林和生物多样性体制、机制的一种反思和改进。社区共管组织以社区内的村民为主体，当地政府机构官员为主导，所有的利益相关者经民主推选产生代表组成委员会，定期召开会议，共同决策。在自然保护区及森林周边地区实施社区共管，就是对本社区内的自然保护区及其生物多样性进行有效保护，对社区内的土地、林地、河流等自然资源进行合理利用和管理。在社区共管组织中，政府作为成员单位之一，发挥了协调和指导的作用。对资源的管护由政府单一管理，变为政府参与到以村民为主体的共管组织之中的管理模式。

注重人才的培养和村民的自身能力建设，这是所有国际组织援助项目的共同经验。问题是，当地村民需要什么样的培训和村民的能力建设。YUEP项目是通过村民自己家庭项目的实际需求，而开展有针对的培训。例如，村民发展养殖业，就安排饲养知识、防疫、青储饲料等培训。除了开展和加强各种各样的村民培训外，更重要的是相信村民、依靠村民、放手让村民实践属于自己的基金。

社区保护与发展基金贷款，为村民提供了发展家庭经营的生产垫本。一方面为村民施展才华创造了机会；另一方面，为了还贷和增加经济收入，在给予贷款村民发展机会的同时也产生了压力，充分挖掘出村民的聪明和才智，在发展中丰富了知识，提高了经营能力。村民通过参与各种活动与培训，培养了组织能力，提高了管理水平，真正达到了“造血式”、“授人以渔”的可持续扶贫效果，也是为什么项目结束6年后，村民仍然可以独立自主地良性运转村基金和共管小组的根本原因所在。

（五）YUEP项目的可移植性探讨

既然YUEP项目开创了中国贫困山村实现内生式发展的创新模式，那么其成功的经验和模式在中国的其他山村地区进行推广、复制的可能性有多大，进行移植的限制条件有哪些，能否适用于山村旅游业的“内生式”发展等问题，都是笔者和许多农村问题研究者、旅游规划学者关注的问题。

总体上讲，笔者认为YUEP的成功模式是非常值得其他的贫困山村借鉴的，同时也值得在山村旅游扶贫中运用和推广。但是，我们不可否认其模式的成功，具有当地的特殊性，是其进行推广的前提条件，在推广和移植经验的过程中，倘若不能具体问题具体分析，而是盲目地照搬照抄，就可能出现水土不服的症状，面临失败的风险。下面就三个最为关键的特殊条件进行具体探讨。

1.项目目标追求

项目追求的目标是实现温饱脱贫而非小康致富。

YUEP项目地均位于我国的贫困山村地区，多年以来都是中国的贫困县，人均生活水平远远低于全国平均水平。在2001年项目启动时，当地村民的人均收入还处于温饱线以下很多，生计问题一直是困扰着当地村民和政府最为头疼的问题，而YUEP项目的实施目标，是帮助当地村民实现温饱。所以，其看似拮据的贷款额度和较高的利率，对这些村民而言却是雪中送炭，恰恰解决了他们的燃眉之急，他们可以用高于他们年收入数倍的贷款迅速地投资养殖，扩大再生产。这区区2000元若不是项目贷款，他们或许要攒上10年才能凑齐，而现在却可以仅用短短1年的时间换来发展的机遇，这大大加速了脱贫的步伐。同时，也正是因为较低的额度、较高的利率，让已经脱贫、相对富足的村民也因其对致富效用不大而且麻烦，选择不贷款，这样就通过市场的机制自然而然地让小额信贷具有了排他性和对贫困户的“瞄准性”，让资金可以交到最需要使用的农户手上，以保证扶贫的目标得以实现。

正是这样的项目目标，是YUEP项目进行移植和复制的根本条件。倘若一个地区发展的目标已经不是解决温饱问题，而是奔小康共富裕，这样的贷款机制也不会具有太高的适用性和移植的可能性。

2.当地经济水平

当地经济水平限制了贷款的额度、规模、性质和范围。

由第一个特殊贫困条件可以进一步看出，YUEP项目实施地的经济发展水平很低，很多村民目前还处于绝对贫困状态，贫富差距不大。截至2009年的统计，项目地村民的人均年收入不过2868.1元，离全国平均水平尚有较大差距，也正是因为其“绝对贫困，相对富裕”的状态，使得看似不多的2000元贷款、5户联保轮流使用的机制对他们而言意义非凡；从各个村的贷款本金发展情况来看，目前没有一个村能从最初起步的2万元发展至今超过10万元，其一次性贷款额度，部分村因本金规模扩大而调整，但最高也没有超过3000元，这些始终决定了其小额信贷属性具有的内在稳定性，贷款用途和使用范围也没有发生任何改变（共管小组规定：“所发生的贷款、还款业务仅在本社区内有效，不向本社区外的单位和个人吸收存款或发放贷款；村基金的使用仅限于本社区内与森林、自然保护区、生物多样性保护有关的业务范围”）。假设这样的额度、规模、性质相同的小额信贷模式移植到沿海地区相对富足一些的山村，一方面，当地生活物价水平、货币购买力都与YUEP项目地不同，对当地贫困村民的吸引力不高，就其发展个体旅游开发投资而言，这样额度的贷款也救不了急。另一方面，若为了适应当地的经济水平而扩大本金规模，提升贷款额度，又可能会招来民间私募资金政策的管制或触碰法律的禁区，而小额贷款“快、灵、低成本”的优势也将丧失殆尽。

3.政治环境因素

贫困地区的农村基层组织缺位为共管组织提供了生存空间。

从理论和法律上将，村民委员会作为目前实现村民自治和农村基层民主建设的服务机构，上对各级政府，负责党在农村各项政策的落实、国家法律的实施、民主管理村庄、开展经济建设；下对全体村民，是人民群众利益的代言人，领导村民发展生产、增加经济收入。但是，由于多种因素的影响，村委会实质上是政府机构的最低一层行政单位，其工作性质主要是传达与贯彻县、乡政府的旨意。村民委员会除了协助县、乡政府收取农业税、开展计划生育等工作外，其他工作很少，特别是在我国全面取消农业税的今天，对于贫困地区来讲，由于没有村级经济建设，村民委员会的功能已进一步消失，目前已处于瘫痪状态。尤其在西部贫困的山区，村民委员会已成了有名无实的“空壳”：一是由于家庭承包经营责任制后，并不脱产的村民委员会成员和村民一样承包土地，并以土地和从事家庭经营为生，大多没有能力、时间和精力顾及村内集体的事情；二是由于集体经济早已名存实亡，村民委员会成员无集体经济可经营、管理；三是由于没有带领村民发展集体经济的条件和能力，集体经济积累基本为零，村民委员会成员也不能依靠集体经济谋私、卡人、整人。

而YUEP项目社区共管组织成立后，成员要管理社区保护与发展基金，组织村民选择项目、制定办法、放贷还贷、村民贷款项目的服务、分配利息等，有事干，“实”得很；这与村民委员会成员“无事可干”、“闲得慌”形成了鲜明对照。在有的村民的眼睛中，社区共管组织已成为他们可信赖的组织，而村民委员会则成为可有可无的组织。由此可见，作为农民自组织的社区共管组织，之所以能在当地得以生存和发展，并逐渐通过协助村委会的日常工作，慢慢取代了村委会这样的农村基层行政组织的职能，甚至还创造出了原来各个行政村“村委会”不曾履行过的职责，发挥着“村委会”之前发挥不了的作用，很大程度上还是在于当地原有的农村基层组织力量太弱小，给予了社会共管组织生存和发展的空间和土壤。当然，我们不可否认共管组织在很多理念、机制上更能代表村民的权益和意愿。但是如若当地村委会的力量强大，组织有效性高，则共管组织不会像现在这样处于完全的相互协助关系，而将或多或少地在地方职能上有交集和冲突，在某些权利领域还会处于竞争状态，其发展势必不如之前那样顺利。由此可见，YUEP项目要想推广还得有一个相对宽松的政治、组织环境，为农民自组织机构的诞生和成长提供政治上的保障。

（本节执笔：周永广　温俊杰）