宁波产业转移过程中的税源流失问题研究

宁波产业转移过程中的税源流失问题研究

产业转移是一国或地区为实现自身产业进步,在资源供给或产品需求条件等因素发生变化后，将处于创新、成熟或衰退等不同发展阶段的产业与行业的产品生产、销售、研究开发甚至企业总部转移到另一国家或地区的经济行为和过程。近年来，我市以对外投资为主要表征的产业转移呈加速趋势，并主要集中在传统服务业和制造业领域。这种较低层次的产业转移有利于我市产业结构的提升，但长期必须关注由此引发的税源流失问题。

一、全面把握不同产业转移形式对输出地城市的影响

企业是产业转移的行为主体，其对生产经营资源的空间布局直接决定着产业转移的不同形式。而不同的产业转移形式，对产业输出地城市的影响又不尽相同。

（一）以被动型为主的整体转移有利于输出地城市产业结构的优化

这是指整个企业物理位置的转移。从实践来看，企业主动抛弃原有的发展根基、全面进行整体转移的不多。大部分的整体转移，发生在资源要素价格不断攀升的背景下，一些劳动密集型、技术含量相对较低、经营状况不甚理想的企业被迫从输出地搬出，甚至被关闭。这虽然从客观上导致输出地的税收流失，但也是市场优胜劣汰的过程，有利于输出地产业结构的合理化和高度化。

（二）以价值链高端环节为主的企业总部转移不利于输出地城市功能的健全

这是指企业将研发、营销、资本运作、战略管理等价值链中知识含量最高的环节在不同地区间进行转移。当企业发展到一定规模，其对制度、技术、人才、金融、信息等高端资源的重视程度将超过商务成本。当输出地不具备足够的高端资源优势时，这些企业就将总部搬迁到更为理想的城市，而将生产基地留在原地。由于企业总部可带来税收贡献、产业乘数、消费拉动、劳动就业、社会资本等效应，那么相应地，企业总部转移对输出地城市的影响不仅直接体现在当地纳税大户的流失，同时还意味着该企业所具备的资源控制和辐射带动能力的转移。其中，研发总部的转移将直接影响输出地的人才和知识存量，销售总部的转移将改变公司销售确认地进而影响输出地的税收，行政总部的转移将弱化输出地对市场资源的话语权。反之，若引进上述相关的总部型机构，税收上的正面效应会有所体现，但更多的是体现在对整个城市功能的提升。

（三）以固定资源为主的生产基地转移将影响输出地城市税源的稳定性和长期性

这主要是指企业对生产制造资源和能力的转移，而将企业总部予以保留。一般来说，生产制造企业具有固定投资规模大、生产资料流动量大、市场交易量大等共性。这类企业的税收贡献比较大，是一个地区税收来源的主力军。而且由于固定资产的天然弱流动性，决定了此类税源大户的稳定性和长期性。但在土地制约不断凸显、商务成本不断攀升的情形下，不少企业纷纷将制造产业转移到中西部地区，此时若没有其他产业予以跟进，那么将对输出地城市的税源造成较大的不利影响。

以三大税种为例，增值税、营业税等税种属地缴纳为主，因此税源随产业转移而完全流失；企业所得税流失的程度则与企业对外投资采取的组织结构有关。若企业采取“母子公司”形式，由于子公司是独立法人，所得税随着产业的转移而全部流失。若企业采取“总分公司”形式，由于分公司不具备法人资格，则必须到总机构所在地汇总缴纳所得税。当前税法规定，总分机构统一计算的当期应纳税额的地方分享部分，25%由总机构所在地分享，50%由各分支机构所在地分享，25%按一定比例在各地间进行分配。如果这些分支机构都设立在输出地以外的地区，那么就意味着有50%或更多的企业所得税要流向外地。由此可见，相比“母子公司”形式的完全流失，采取“总分公司”方式进行产业转移，输出地城市尚能维持一定比例的所得税分享。

（四）以项目投资为主的增量转移将影响输出地城市产业的可持续发展

这是指企业在保留原有生产经营机构的基础上，在另一个地区进行增量的生产布局，从而改变企业资源在不同地区的配置。由于不影响存量的产业资源，所以这种方式不会改变输出地城市现有的经济总量和税收，但是资本的外流对输出地城市来说，将造成投资后劲不足，从而间接影响当地产业的可持续发展。某种意义上说，这意味着城市未来税源的流失。

二、深刻认识当前宁波产业转移的总体态势

产业转移实质上是企业生产区位的重新选择和布局，这一过程往往通过对外投资来实现。因此，我们通过对企业对外投资情况的考察，来探讨我市当前及今后一段时期的产业转移现象。

（一）对外投资步伐稳步加快，产业转移态势趋于明显

通过表1的统计，剔除个别地区出现的小幅下滑，总体上我们能感受到近年来我市企业不断高涨的对外投资热情。从投资总额来看，2008年我市对外投资总额为83.15亿元，2010年为125.63亿元，增幅达51.1%；从投资企业数量来看，2008年全市共有308家企业参与了对外投资，2010年则有465家，增幅与投资数额基本同步，为51.0%；从投资来源地结构来看，鄞州、北仑、慈溪、余姚等经济较发达地区是我市对外投资的主力军，除余姚外，其余三个地区都保持了对外投资企业数量和投资总额的基本同步增长，展现了良好的平稳发展态势。而江北、奉化、镇海等原来投资基数较低的地区，则都取得了数倍的强有力增长。尽管我市对外投资占全市投资总额的比例还很小，但这种快速增长的态势，反映了我市已有相当部分企业开始主动或被动谋求新的发展空间，长期来看这将导致我市产业资源的转移和重新配置。

（二）对外投资以制造业和服务业为主，产业转移的层次相对偏低

与国际产业转移“先制造业后服务业”的发展轨迹有所不同，我市对外投资主要集中在制造业和服务业，两者的比重相差无几。以“宁波周”这一载体为例，在2007年“成都·宁波周”活动上，宁波市与当地共签约合作项目44个，总投资25.8亿元；其中工业类项目29个，总投资12.09亿元；服务业类项目12个，总投资12.75亿元，略超工业投资额。从具体投资领域来看，制造业项目主要以传统的生产线投资为主，服务业项目则主要集中在旅游、商贸、房地产等领域。由此可见，我市产业转移仍以传统的中低端产业为主，高端产业尚没有出现大规模转移的态势。也就是说，当前的产业转移总体上有利于我市产业结构的提升，但也不能忽视近年来有个别企业将总部迁离宁波的案例。

表1：宁波企业对外投资统计表

（数据来源：各地区国税部门。）

（三）对外投资伴随税源流失，产业转移的负面税收效应逐步显现

前面提到，作为企业生产经营的三大税种，增值税、营业税实行属地征收原则，税源随产业转移而完全流失；企业所得税则根据企业组织结构的不同流失的程度有所不同，这可从对外投资企业当地预缴所得税的金额得以体现。例如，2008年北仑对外投资14.3亿元，在投资地预缴的所得税总额为1.05亿元，2010年这一预缴金额达到了1.17亿元。尽管还有“年终汇算清缴，多退少补”的程序，但这基本上可以作为我市某地区税收流失数额的一个初步度量。如果这些产业仍然布局在宁波本地，那么这些预缴的税额就不存在流失的问题。因此，某种意义上可以说，这些流失的税源成为了宁波发展其他产业的机会成本。随着产业转移的不断推进，其负面税收效应也将逐步显现，这对我市如何稳住基础税源、加快拓展新税源提出了挑战。

三、通过提高土地利用强度来确保我市先进制造业的发展空间

土地是影响企业生产布局的核心因素，是企业迁移和产业转移的直接原因之一。在当前我市土地约束日益严峻、发展空间愈发受限的情形下，如果不解决好土地的问题，那么现有的企业存量资源将面临更大的流失可能性。对此要予以高度关注，必须在拓展新的建设用地的同时，全面树立“亩产论英雄”理念，通过提高土地利用强度来确保我市先进制造业发展所需要的空间，以稳住我市经济发展的根基。

一是要加大对存量土地的盘整力度。要加大对企业用而不足的土地和经济效益不佳企业的土地的收购储备力度。要提高存量土地的保有成本，迫使低效用地单位主动退出土地。建议组织一次对全市闲置土地的全面清理，对批多用少、批而未用的土地，因地制宜予以引导，对原用地单位有能力增资扩股的限期增资扩股，对超过两年闲置不用的地块要依法收回土地使用权。

二是要提高增量土地的投资强度。要坚持高容积率、高密度的原则，适度提高容积率，控制绿地率，集中布局配套设施。要将产业结构调整和土地使用调整相结合，把土地供应给用地集约化程度高、效益好的项目，并在项目开发和验收过程中加强对土地投资强度的考核监督。凡适合进多层标准厂房的行业或企业，全部入驻多层标准厂房。引导企业推进“零增地”技改。

三是要提高存量土地的亩产。当前，我市经济发展政策奖励或扶持资金下拨中，大多以企业生产规模、利税贡献等“大”的指标作为门槛。为更好推广“亩产论英雄”的理念，建议出台配套的激励政策。要进一步加大“亩产效益”在全市各类政策奖励或扶持考评中的比重，以切实引导企业更加注重劳动生产率的提升以及土地的集约利用。

四、加快推动在异地设立宁波产业转移园区

与一般的企业自主进行的、零星的产业转移不同，产业转移园区是转移双方政府按照合作开发协议，由转入地政府在本地的建设用地中划出一定面积的土地，设立产业转移园区，由转出地政府负责组织规划、投资，开发、建设和招商引资等工作，并按商定比例在一定时期内进行利益分成。

这是个双赢的制度安排。一是有利于欠发达地区利用发达地区的管理经验和企业资源来发展当地经济，二是由于园区企业缴纳的流转税、所得税按财政体制属于地方留成的部分，根据属地征管原则先上缴转入地国库，在剔除税收征管经费、出口退税负担以及财政专项奖励扶持等应由双方按规定分担的各项支出外，再按一定的协商比例在转出地和转入地财政之间进行分配，这就使得发达地区在产业转移过程中的利益得到较好的保证。

当前，广东、江苏等地在这方面走得比较早，像佛山（云浮）产业转移工业园、中山（肇庆大旺）产业转移工业园、苏州宿迁工业园区等都在积极建设或运营之中。因此，我们建议宁波在这方面加快步伐。既可积极参与国家重点支持的皖江城市带承接产业转移示范区建设，又可利用包括“宁波周”在内的各种合作资源，优先考虑在武汉、南昌、重庆、合肥等中西部城市，设立宁波产业转移园区，为本地企业的扩张提供新的平台和空间，同时保障宁波的财政税收利益。

五、积极引导宁波企业对外投资时采取“总分公司”形式或将子公司改制为分支机构

宁波企业在异地投资，设立的分支机构主要有两种形式：独立法人机构和非独立法人机构。前者实现的企业所得税直接缴纳给当地，后者则能通过汇总纳税的方式将自身实现的企业所得税流回宁波。具体采取何种方式，则取决于企业自身的发展需要，同时也存在投资地政府要求企业必须设立独立法人机构、否则不予供地的现象。从增加宁波财税收入的角度来看，宁波企业在外地投资以采取非独立法人机构形式为最佳。

为此，宁波应鼓励和引导在外投资建厂的企业，实行“总分公司”制而非“母子公司”制。建议有关部门加强联合，全面调查了解我市企业在外投资设立子公司的具体情况，掌握其税源状况及在本地区纳税情况，加强统计分析，对不同类型和规模的子公司机构进行分类梳理，重点关注税源较大的子公司，积极引导其改制为分支机构。具体可根据市里的权限，在税收、费用、土地等方面给予不同程度的优惠。

（宁波市社会科学院：俞建文　林崇建　宋炳林）