设立服务贸易紧急保障机制

六、设立服务贸易紧急保障机制

《服务贸易总协定》第10条规定: WTO成员应在非歧视性原则基础上针对紧急保障措施进行多边谈判。谈判结果应不迟于WTO协议生效之日起3年内付诸实施。根据GATS第10条第1款的规定，成员国有关服务贸易紧急保障措施条款的谈判应当在1998年1月结束，但由于谈判各方分歧较大，导致谈判多次延期，到目前也没有达成令人满意的结果。所以多边体制下的服务贸易紧急保障机制目前还处于空白状态。但在区域服务贸易安排中，部分国家已尝试设立起服务贸易紧急保障机制，如:建立安第斯共同市场的《卡塔赫那协定》、加勒比共同体的《查瓜拉马斯协定》、《北美自由贸易协定》和《东盟服务贸易框架协定》。通过对一系列区域服务紧急保障机制进行对比分析，作者发现“南北型”和“南南型”区域贸易安排中的服务紧急保障机制存在明显差别，突出体现在如下方面:

(1)在服务紧急保障机制的构架上，“南北型”、“南南型”安排分别更偏好于“部门模式”和“水平模式”。在南北型安排中，由于发达国家处于主导地位且在服务业上具有明显优势，在推进服务自由化进程中为照顾发展中国家的利益且为防范紧急保障机制被滥用，往往会在某些关乎经济安全的敏感行业或关键部门(通常也是发展中成员具有开放后顾之忧的部门)上有针对性地设置紧急保障机制。如《北美自由贸易协定》在涉及金融服务的附件1413.6，Section B中规定了专门适用于金融行业的保障措施规定。根据作者掌握的资料看，包含服务紧急保障机制的南南型区域贸易安排通常会采用“水平化”的机制安排，即服务紧急保障条款往往出现在水平适用的服务贸易总协定中。如:《中国－东盟自由贸易协定》第9条第1款是服务紧急保障条款，该条款能普遍适用于服务各部门。南南型服务贸易安排之所以设立能在各部门“水平适用”的紧急保障机制，体现了各成员对于服务紧急保障机制必要性的一致认可，因为这些发展中成员一方面希望通过对外开放积极发展本国经济，另一方面又缺乏经验和实力来应对开放带来的风险和冲击。在此情形下，设计水平型紧急保障措施条款有其合理性。

(2)在服务紧急保障机制的启用条件上，“南北型”安排的规定较“南南型”更细致具体。在保障措施启用条件方面，南南型协定通常规定比较宽泛和抽象，如《中国－东盟自由贸易协定》仅规定“若实施本协议对一缔约方的某一服务部门造成了实质性的负面影响”，但并未对“实质性负面影响”进行具体界定。该规定虽然含混晦涩，但有其优势，因为其涵盖广泛又抽象，在引用时比较自由，若未来在贸易往来中真的出现一国产业受到严重影响的情况，也可以迅速做出反应，不必受到过多束缚。为防止保障措施条款被滥用，南北型协定通常较为细致地规定紧急保障机制的启用条件，如《北美自由贸易协定》框架下的银行业紧急保障措施条款就明确规定“只有在外资占墨西哥银行业总资本达到25%以上时墨西哥才有可能使用该条款”。由于该机制涉及面较窄，仅限于墨西哥银行业，在规定消极影响时协议列出了三条具体可行的参考因素。另外欧盟与东欧各国签订的自由贸易协定中针对紧急保障机制还设定了时间限制，规定紧急保障机制仅在过渡期内有效。这种严格界定的紧急保障条款，事实上是在服务贸易自由化中发展中国家为争取自己利益时和双方妥协的结果。

(3)在服务紧急保障机制的实施步骤和措施类型上，“南北型”安排的规定较“南南型”更详实。由于在紧急保障机制的适用范围上采用水平模式，南南型协定既没有规定保障措施启用的条件也没有规定可采取的具体措施和步骤，基本上采用磋商等外交手段解决。如:中国－东盟自由贸易协定规定紧急保障机制中采取的解决方法主要是磋商，并在各方同意的情况下实施保障措施，同时要求各方对寻求采取保障措施的缔约方给予“同情”的考虑。对于保障措施的具体类型以及实施保障措施的步骤均未作限定。南北型协定由于采取部门模式，规定措施类型也较为容易，协定通常包括相对完善的保障措施。如:北美自由贸易协定中规定采取的措施可以为申请磋商或者采取限制外资市场参与度等，协议还规定了如果墨西哥采取的保障措施产生了争议，应如何实施仲裁。

“南北型”和“南南型”安排之所以在服务紧急保障机制的构架和设计上存在显著差异，主要是基于发达成员和发展中成员对紧急保障机制的必要性存在分歧。目前发达经济体包括美国、欧盟、日本等认为紧急保障措施机制存在的必要性值得商榷。因为各方根据区域贸易安排所承担的国民待遇和市场准入义务并非普遍义务，成员方在做出具体承诺时有一定的灵活性，贸易安排中出现的“例外条款”在某种程度上能起到类似紧急保障措施的作用。另外紧急保障机制的存在可能会破坏各成员已作承诺的稳定性。同时，由于许多服务行业缺乏可靠数据，持怀疑态度的成员认为紧急保障机制并不具备可操作性。但发展中经济体普遍认为，紧急保障措施机制可以为成员针对当前无法预计的服务贸易自由化给国内产业带来的潜在风险提供保证，可以使成员国在推进贸易自由化进程时更加积极。另外关于服务行业的可靠数据可以通过行业协会等机构获得，因此紧急保障机制总体上还是必要的与可行的。

目前多边框架下没有成型的保障措施机制，在GATS新一轮谈判中关于ESM的谈判进展也十分缓慢。各成员方不仅在紧急保障机制的必要性和可行性上难以达成一致，在紧急保障机制的构建模式上也存在分歧。目前GATS各缔约方也提出过设立ESM的具体方案，主要有以下几种模式:一种是美国提出的类似在NAFTA中的分部门的保障机制:各成员方在服务贸易减让表中就日后可能需要援引保障措施的部门附加一些具有保障措施作用的条款，但前提是该国已经就该部门做出自由化承诺。这种模式的优点是可以针对不同部门设计具体的条款，满足部门特殊需求，实施起来有具体规章可循。缺点是在该模式下需要谈判的内容非常具体，预计谈判难度极大。而且发展中国家在承诺行业自由化时很难预计到执行承诺后会在哪个行业出现损害以及会在多大程度上产生损害，紧急保障机制作为解决发展中国家自由化承诺时后顾之忧的作用就无法发挥出来，更有可能造成发展中国家为保护自己的利益在谈判时预先设计过多原本不必要的保障措施条款，使得谈判难度进一步加大。另一种模式是发展中国家比较倾向的水平模式。东盟在2000年的紧急保障措施谈判中向WTO提交过一份概念性文件，之后又提交过一份较为详细的紧急保障措施制度草案，该草案涵盖了紧急保障规则的目标和原则、适用情况、损害确定、具体保障措施等几个方面内容。这份草案基本延续了《保障措施协定》的模式，在《保障措施协定》的基础上按照服务贸易的特点进行改良，将紧急保障机制建立在水平承诺的基础上。2007年在上述两份文件的基础上又针对ESM机制提交了一份“内屋文件”，以反映东盟在ESM领域的政治和经济基本立场。水平模式受到众多发展中国家的青睐，因为水平模式的规定适用于服务业所有行业，保护的范围更大。另外水平模式机制以已经生效的《保障措施协定》为基础，谈判起来更加容易，采用此种模式有望更早达成各方一致同意，可以早日发挥紧急保障机制对发展中国家服务行业的保护作用。