“十一五”期间优化竞争秩序和竞争环境的方向和难点

二、“十一五”期间优化竞争秩序和竞争环境的方向和难点

“十五”期间，我国竞争秩序和竞争环境有了很大改善，但从总体上看，社会主义市场竞争体制还未最终确立，我国竞争政策和竞争秩序尚处于形成和规范阶段，市场竞争问题还远未作为市场经济的基础制度来对待，竞争政策及其在市场体制中的基础作用没有得到保障和实施。在经济体制向市场体制转换的过程中，政府及所属机构滥用权力限制竞争，主导企业及其控制的行业协会滥用市场势力，大型企业企图通过兼并控制市场和削弱竞争的现象还比较严重。

1．地方保护和行政垄断

改革开放以来，中央政府的经济决策权逐渐向地方政府、企业和市场分散。地方政府作为经济社会发展的特殊利益主体，扮演着越来越重要的角色。作为地方经济社会发展的决策者和直接受益者，地方官员受任期政绩制约和提高辖区财政收入、促进就业的利益驱动，必然想方设法提高辖区聚集生产要素和经济发展资源的能力，防止税源外流，促进辖区经济发展。于是，一些地方政府及其所属部门便滥用行政权力，保护本地产品在本地市场的地位，防止外地产品进入本地市场影响本地产品的生产和销售。

地方保护和行政垄断主要表现为地方政府与企业混合限制竞争行为，即由政府行为鼓励或支持的阻碍市场准入的私人行为。我国《反不正当竞争法》第7条规定，政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出，加快建设全国统一市场，强化市场的统一性，是建设现代市场体系的重要任务。问题是，相关规定的执行非常不力，一些政府及其所属部门仍然滥用行政权力，甚至采用发“红头文件”的行政手段建立各种市场壁垒，阻止区外竞争性产品入境。具体手段有:

（1）采取行政手段禁止本地商业机构经销某些外地产品，一旦发现则没收并加以罚款，比较突出的产品主要有:烟、酒、药品、水泥、煤炭、汽车等。

（2）采取行政手段限制外地商品流入本地市场。例如，汽车、摩托车生产地对外地车不给上牌照、加收各种附加费等，以防止外地车对本地车的冲击；限定单位和个人只能经营、购买、使用本地商品或者只能接受本地经营者的服务；要求其销售外地商品时必须搭售本地产品；就销售外地产品的范围与数量做出限制。

（3）阻止本地紧缺资源流向外地。如近年来各地出现的“资源大战”，屡禁不止的小煤窑、小棉纺、小水泥、小钢铁都是资源封锁的结果。

（4）以加强市场管理和质量监督为名，控制外地产品流入本地。个别地方还以打击假冒伪劣商品为名，动用当地宣传媒介做不切实际的广告宣传，将外地质量正常的商品搞“臭”，达到让其自动退出本地市场的目的。

（5）专门针对外地产品和服务进入本地市场设定许可或审批，甚至设置关卡、路障分割市场。例如，对外地商品或者服务采取与本地同类商品或者服务不同的技术要求、检验标准；对外地商品或者服务采取重复检查、重复认证等歧视性技术措施；对外地产品和服务不合理地提高产品质量检验或卫生检查标准；采取专门针对外地商品或者服务的专营、专卖、审批、许可等手段，实行歧视性待遇，限制外地商品或者服务进入本地市场。

（6）操纵区域性评比，通过形成有利于本地企业（主要是资助单位）的抽检、评比结果来打击竞争对手。此类行为具有破坏公平竞争，破坏社会主义市场经济秩序的不良作用。

（7）运用经济手段、行政手段支持本地商品销售，影响销售者及终端购买者的选择。例如，对辖区内各单位下达销售指标，完成指标的，从税收、财政上给予倾斜，完不成指标的，则运用税收、财政政策予以提醒，从而使得辖区内单位全心全意销售本地商品；缩小外地产品（主要是烟、酒等专卖品）的批零差价，减少零售利润，打击零售积极性。

（8）纵容或默许本地企业仿冒外地名牌产品。企业打假不能取得异地政府支持，打假难，打仿冒更难，打击受地方保护的仿冒更是难上加难。

（9）违反国家政策，低价甚至无偿出让土地。

（10）擅自放宽环境标准，规避环保审查，保护明令淘汰的落后工艺和污染项目，造成环境污染并引发矛盾冲突。

（11）部分地区对查处公用企业限制竞争行为设置障碍。例如，广西规定公用企业限制竞争行为的案件，需由省级或者设区的市级工商行政管理机关进行查处，按此规定广西有5个地区（约50多个县）无权查处此类案件，这5个地区发生的此类案件都要由自治区工商局立案查处，这不仅增加了自治区工商局的工作负担，而且纵容公用企业实施限制竞争行为。

上述人为破坏市场机制的行为，不仅使要素和产品难以合理流动，相互补充，难以降低产品与服务价格，直接损害消费者利益，而且还导致重复投资，带来大量浪费，阻碍产业结构升级和市场竞争的有效开展。地方保护和市场分割是国内一些产业龙头企业和品牌没有成长起来的症结所在（专栏9—1描述了卷烟产业的地方保护）。只有打破地方封锁，建立统一、公平、有效的市场竞争环境，才能推动产业组织合理化和资源配置效率的提高。

专栏9—1

新一轮的烟草地方保护正在形成

为了打破地方保护，2004年烟草行业开始实施工商分离。原来在一个省内，工业和商业是一“家”，现在由两个老板来分别管理，对商业和工业的考核分别有各自的指标。事实上，工商分离并没有真正解决地方保护问题。烟草地方保护的症结在于专卖制度和税收制度。工商分离之后，许多原来封闭性很强的省份确实开始出现省外烟，但是对其“进入量”有一定的控制。虽然我国卷烟品牌的集中度很低，但是区域市场的卷烟品牌集中度很高，呈现明显的区域特征。2005年，除红塔集团、曲靖卷烟厂、红河卷烟厂、昆明卷烟厂、上海烟草集团、黄果树烟草集团外，其他企业在省内销售其卷烟的比例都占其销售总量的59%以上，有19家企业省内销售比例在70%以上。

续专栏9—1

目前地方保护依然存在的主要原因和压力并不都来自于地方政府，部分地方保护源于烟草企业自身利益，很多烟草企业希望借助地方保护来发展自己。事实上，强势烟草企业多是通过前几年的地方保护，在本地先取得发展、奠定基础后才在全国市场取得进一步发展。前一段时间，和一个烟草工业企业的销售部门负责人谈论起来，他曾坦言“省中烟近期准备向省政府做一次汇报，其实就是给他们讲讲烟草行业目前的形势，让他们干预一下外省烟的进入。唉！今年省外品牌一下子涌进200多个，太多了。省里干预一下，我们就可以集中精力去外省开拓新市场，要么像现在，为了省内市场，牵扯了我们很多精力呀！”对于烟草工业企业来说，他们都希望自己省内市场是有保护的，而其他省份则是开放的。

原来主要是保护地方烟厂，保护范围集中在地区和县一级，工商分离之后，全省都在采取保护措施。湖北省某市烟草公司的邱先生在谈到这个问题时说，以我们湖北为例，省政府提出三年内把武烟集团的利税搞到100亿元，这样理所当然地要保护它，省政府再把工作“细化”到市，比如，我们市政府就给我们下达了14万箱的武汉烟销售任务，而且平时督办得也比较紧。我国烟草行业狭隘的地方保护，无论是地市级的还是省级的，都不利于真正的市场竞争。

卷烟地方保护的症结在于专卖制度和税收制度。专卖制度给了烟草公司“垄断”卷烟市场的权利，使地方保护更具可操作性；另一方面是目前的税收制度。打破地方保护首要的是，税收要从生产环节纳税变为流通环节纳税；此外还要改变烟草工业企业之间有偿转让计划指标的行为，还有就是在一定区域同时存在多个竞争的商业法人主体；最后，可以效仿银行体制烟草公司由层层领导，多头管理变为跨省区域的垂直管理。虽然，其中有些方面实施起来有一定的难度，比如，纳税环节的转变，但是要真正改变地方保护，就必须从根本上解决问题。

资料来源:夏亦寒:《工商分离后新一轮的烟草地方保护正在形成》，载《糖烟酒周刊》，2005（8）。

2．垄断性并购

并购既有实现规模经济的积极作用，也有限制竞争的负面效应，并对消费者和其他企业产生影响。横向的、纵向的或混合型的企业合并后，原来存在于企业之间的竞争或不复存在，或受到阻碍和影响；同时相关市场的潜在竞争或被消除，或受到不利影响；其他企业进入相关市场的可能性受到限制。与卡特尔不同，企业合并综合效应比较复杂。企业之间的合并可能实现规模经济，也可能使合并后的企业拥有更大的控制和独占市场的权利，增强企业控制价格、提高价格的能力，从而损害消费者利益。

原则上，防治垄断性并购并非专门针对跨国公司，但一些外商在我国的兼并明显地以垄断细分市场甚至整个行业为目的，具有限制竞争和反竞争的效应。《外国投资者并购境内企业暂行规定》（2003）规定，外国投资者并购境内企业应遵守中国的法律、行政法规和部门规章，遵循公平合理、等价有偿、诚实信用的原则，不得造成过度集中、排除或限制竞争，不得扰乱社会经济秩序和损害社会公共利益。从一些案例看（见表9-1），外商并购虽然有利于实现规模经济，但由于我国没有反垄断法，对吞并和排挤竞争对手、兼并后市场份额过于集中等问题没有有效的制约机制。

表9-1　外商并购我国企业的典型案例

资料来源:作者整理。

由于垄断的危害，各国普遍对可能导致垄断的并购活动进行管制，控制企业合并是各国反垄断法的核心问题。我国在各主要行业都形成了一批骨干企业，这些企业是国家多年投资和行业努力的结晶，是我国工业和科技自主发展、追赶国际先进水平的基础。跨国企业在技术和品牌上具有较大优势，更容易营造支配市场的舆论氛围和对中方，特别是地方政府施加影响，获得市场准入机会。当前，尤其要防止外国公司利用国内企业，特别是民营企业面临市场准入控制的机会，以谋求行业或细分行业垄断地位为目的，廉价收购国内骨干企业的优质资产、独有品牌、核心技术和制造能力，最终达到消除潜在竞争对手、垄断中国市场、压制中国技术路径的目的。

3．知识产权保护和防治知识产权滥用

知识产权制度已成为各国促进和保障科技进步、经济增长和社会发展的一个重要的基础性的法律制度，知识产权是决定企业和产业核心竞争力的关键因素。知识产权保护在本质上是一个利益界定和调整问题，在平衡知识产权权利人的个体利益与社会的整体利益，实现个人利益与社会整体利益协调方面，保护知识产权和防治知识产权滥用相辅相成。我国正处于健全知识产权法律制度、加强知识产权保护的过程中，不仅应当注意知识产权保护的有效与充分的一面，而且应当注意知识产权保护的合理与适度的另一面。知识产权保护不能神圣化和绝对化，而必须有一个合理与适度的界限。世界贸易组织《与知识产权有关的贸易协定》（TRIPS）中赋予成员国可以根据成员国自身的实际，对有关限制竞争的知识产权行为进行控制。国外许多国家都对滥用知识产权形成的市场垄断进行法律限制。

在我国建立知识产权制度的初期，更多地强调前一个方面是必要的。在我国知识产权法律制度已基本建立并不断完善，知识产权保护的整体水平已达到一定高度之后，调整竞争机制与知识产权保护之间的矛盾，防治知识产权滥用、限制知识产权垄断显得更加必要。权利人滥用知识产权行为主要表现在以下几个方面。一是知识产权人利用自己对知识产权所拥有的专有权，拒绝授予其竞争对手合理的使用许可，从而排除其他人的竞争，以巩固和加强自己的垄断地位。二是知识产权人利用知识产权优势地位实施搭售行为。例如，对微软在其Windows操作系统中捆绑销售IE浏览器的行为，美国司法部和联邦地区法院均认为它构成搭售。2004年欧盟委员会裁定微软公司滥用其在操作系统软件领域的垄断地位，将自己的媒体播放器和Windows操作系统捆绑销售，妨碍了正常的市场竞争。微软在美国、欧盟受到指控的行为在我国也同样存在，但我国目前尚没有对其采取限制行动。三是知识产权权利人在知识产权授权过程中采取差别定价等歧视行为，使接受相同知识产权的企业的交易机会不同，不利于企业获得公平竞争机会，并可能成为阻碍制造商层次或零售商层次市场进入的障碍。

4．行业自律限制价格竞争

随着市场经济体制改革的不断深入，行业协会在市场经济中的作用日渐凸显。自律是行业协会最重要的功能，但行业协会通过其组织机制和自律规则来约束其成员的行为，尤其是价格协调和制定行业自律价格行为通常具有损害和限制竞争的效果。行业自律价格是企业之间为了控制其产品的生产、销售和价格而在特定的行业和商品中取得垄断的一种协议，包括固定价格、串通投标、限制产量和数量以及分割市场的协议。除了规定产品或服务最低价格和计算方法以外，行业自律协议一般还规定查处和惩罚机制，甚至设有内部仲裁机构。行业自律价格无论是企业之间正式的或书面的，还是非正式的或非书面的协议或安排，实质上是经营者为了保护本行业利益在相关市场上消除或限制竞争的行为，即直接利用价格进行的不正当竞争行为。上述使竞争受到损害和限制的行为由于妨碍消费者利用企业之间的竞争获取竞争性价格，削弱企业创新产品和服务以及降低成本的激励，为绝大多数市场经济国家所禁止。

目前行业自律价格多出现在竞争性产业或向竞争性结构转换的产业，如民航、电信、家电、汽车、化工、机械制造等。这些产业里由于条块分割、行政垄断造成企业之间竞争不充分，尚没有形成稳定的竞争性结构，行业自律定价的背后几乎都有行业行政主管部门直接或变相参与，行政垄断的烙印十分明显。企业是否参加行业自律取决于自身的利益。在竞争性市场结构中，每个企业利益不仅受自身产出变动的影响，而且受行业总产量及其导致的价格变动影响。如果若干个企业之间的合作能够给行业内每一个参与合作的企业带来比没有这种合作时更高的利润，卡特尔安排可能被采用。

我国虽然还没有颁布反垄断法，但价格法第14条第1款规定:经营者不得相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的权益。由于法律禁止经营者相互串通操纵市场价格，实践中操纵市场价格普遍采取隐蔽方式。从某些公开的公约看，行业自律往往由主导企业发起，打着维护竞争秩序、避免恶性竞争的幌子，通过行业协会或以行业协会名义，滥用市场支配地位，限制竞争攫取垄断利润（见表9-2）。

表9-2　“十五”期间出台的部分行业自律公约的限制竞争条款（举例）

续表

资料来源:作者整理。