“十五”期间竞争秩序和竞争环境的变化

一、“十五”期间竞争秩序和竞争环境的变化

旨在反对垄断和限制竞争行为的立法可以追溯到古罗马时期，但真正意义上的现代竞争法产生于19世纪末期，比较有代表性的有美国的反托拉斯法，德国的《反对限制竞争法》和《反不正当竞争法》，英国的《独占及限制行为调整管制法》和《保护贸易利益法》。总体而言，限制竞争通常包括两个方面。一是指限制竞争的行为，如固定价格、市场分割、滥用经济优势的行业自律。二是指限制竞争的市场结构，如独家垄断或寡头垄断。“十五”时期以来，我国开始改变以往忽视和低估竞争政策的做法，开始重视市场竞争和竞争秩序的作用，竞争政策和法律体系逐渐完善。

1．市场竞争秩序和竞争环境的法规趋于完善，竞争制度建设得到加强

为了建立统一、开放、竞争、有序的现代市场体系，防止经济过度集中，维护自由、公正的竞争秩序，我国加快了关于市场竞争秩序的法制化进程，制定和修订了一批影响和规范市场竞争的法律法规。

（1）多年存在的地方保护和地区封锁得到集中整治，统一开放、竞争有序的市场体系建设得到加强。为了建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，禁止市场经济活动中的地区封锁行为，破除地方保护，维护社会主义市场经济秩序，国务院制定了《关于禁止在市场经济活动中实行地方封锁的规定》（2001）。规定明确禁止各种形式的地区封锁行为，任何地方不得制定、实行地区封锁或者含有地区封锁内容的规定，妨碍建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系，损害公平竞争环境。中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》（2003）明确要求，废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。

（2）保护知识产权的立法体系和执法能力得到加强，侵犯知识产权行为受到初步遏制。为适应对外贸易发展和知识产权保护形势的需要，我国修订了《中华人民共和国专利法》（1984年制定，1992和2000年修改）、《中华人民共和国商标法》（1982年制定，1992和2001年修订）和《中华人民共和国著作权法》（1990年制定，2001年修改）。我国知识产权保护相关法律法规在立法精神、权利内容、保护标准、法律救济手段等方面更加突出促进科技进步与创新的同时，做到了与世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协议》以及其他知识产权保护国际规则相一致。保护知识产权的执法体系和工作机制更加完善，行政执法与刑事司法的衔接更加密切，盗版光盘、书刊的制作和售卖、商标侵权、侵犯专利权、进出口环节侵犯知识产权等违法犯罪行为得到初步遏制，企业、科研院所、高等院校创造、管理、运用、维护知识产权的意识和能力得到增强，社会公众知识产权保护意识有所提高。

（3）建立了以反倾销、反补贴、保障措施为基本手段的维护公平贸易、保护国内产业安全的有效手段。反倾销、反补贴、保障措施是世界贸易组织允许采取的维护公平贸易、保护国内产业安全的有效手段。随着国际竞争日趋激烈，传统的贸易保护手段例如配额、许可证等逐步取消，反倾销、反补贴、保障措施被更广泛地采用。加入世界贸易组织前后，随着关税、配额、许可证等传统保护手段的弱化，我国制定了《中华人民共和国反倾销条例》（2001年制定，2004年修订）、《中华人民共和国反补贴条例》（2001年制定，2004年修订）和《中华人民共和国保障措施条例》（2001年制定，2004年修订），初步建立了以反倾销、反补贴、保障措施为基本手段的、符合我国国情和世界贸易组织规范的维护公平贸易、保护国内产业安全的有效手段。

（4）拓宽了内资企业、外资企业和自然人受让国有资产的选择空间，并购重组日趋规范和活跃。随着对外开放领域的扩大，内资企业、外资企业和自然人参与并购事项显著增加，尤其是外资参与国有企业改革改组的要求强烈，规范并购行为成为我国竞争政策的重点。《中华人民共和国公司法》对公司并购与产权交易进行了规范；《中华人民共和国证券法》（1998年颁布，2004年修订）；《上市公司收购管理办法》（2002）、《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》（2002）明确规定境内自然人、法人、境外法人都有收购权，取消了收购对价只能以现金支付的限制，明确现金、依法可以转让的证券及法律、行政法规规定的其他支付方式均可以作为对价，停滞多年的外资并购上市公司得以重新启动；《利用外资改组国有企业暂行规定》（2002）明确公开发布改组信息，广泛征集外国投资者，并采取公开竞价方式确定外国投资者和转让价格；《外国投资者并购境内企业暂行规定》（2003）就防止外资并购造成市场过度集中规定了审查制度。

2．垄断产业改革取得进展

“十五”期间，随着外资和国内民营资本的进入，垄断产业政企合一、政监不分的弊端日渐突出，我国开始改革垄断产业建设、运营和管理体制。垄断产业改革集中于管理和监管体制、纵向结构重组（把竞争性业务与垄断的网络环节相分离）、放宽市场准入、引入非国有资本、建立特许经营制度等方面。垄断产业各行业，包括网络环节先后对外资和民营资本开放。在重组纵向一体化垄断企业的过程中，电信、电力、天然气等中央管理的垄断产业相继实行了政企分离、结构重组，电信、电力非网络环节基本形成了竞争性市场结构，垄断产业基层单位的改革全面展开，市、县普遍开始探索垄断产业企业化经营和与之相适应的监管方式，垄断产业传统经营方式开始发生变化，初步形成了中央和地方两级管理、两级经营，专业管理和综合管理相结合的体制。

但是，我国垄断产业改革在整个经济体制改革中具有起步晚和相对滞后的特点，仍然处于探索和深化阶段，管理和经营体制仍处于转型之中。垄断产业在健全法规、改善监管、强化激励、促进竞争并使竞争惠及终端用户方面仍有许多问题亟待解决。分拆重组和民营改革没有打破市场分割和区域垄断。中央管理的电信、天然气、电力等产业进行了分拆和重组，电信和天然气仍然存在中央企业垄断和市场分割的问题，发电企业虽然在同一市场经营但竞争仍然没有展开。地方管理的垄断产业仍然按行政区域和行业限定市场范围，跨行政区域、跨行业经营垄断产业的大企业成长缓慢，区域性垄断比较突出，限制主导企业滥用市场势力的法规制度还不健全。公交、燃气、供水等产业原有垄断者仍然占有过高的市场份额，新进入者的市场份额过低。

3．市场准入程序趋于透明和规范，市场准入标准更加科学和健全，市场准入法制化程度有所提高

市场准入是政府根据有关准则和法规对市场主体和交易对象进入市场的预先审查和许可，是政府管理市场和经济发展的一种制度安排。“十五”期间，为了适应市场经济的要求，我国对市场准入管制进行了一系列的改革，无论市场准入的科学性还是法制化程度都有了长足进步。企业准入的门槛降低了，政策上放松了民营企业、外资企业的产业准入范围；对垄断行业如电力、公用事业等准入制度进行了一系列改革；各级政府部门撤销了大量的行政审批项目，市场准入管制的法制化程度有所提高。目前，基本形成了经济性标准和社会性标准相结合、普适性标准和特适性标准相结合的市场准入体系。

（1）企业需要普遍遵守的准入规定。企业需要普遍遵守的准入规定是相关法律为所有企业特定活动规定的条件。对企业从事法律没有禁止但附有条件的活动，如直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，以及通过事后补救难以挽回损失或消除影响的事项，企业在进入市场前需要取得相关行政机关的批准。这种市场准入的作用是防止危险和保障安全，所有符合进入标准的企业都能获得进入市场的权利，能否取得准入与申请人自身条件有关。

我国正在加强和完善的食品市场准入制度就属于这种类型。该制度包括三项内容:一是对食品生产加工企业保证产品质量必备条件进行审查，不具备条件的不得从事食品生产；二是生产的产品必须符合国家标准和法律法规的要求，即必须是经过检验的合格产品，未经检验或检验不合格的食品不得出厂销售；三是合格产品到市场出售时，必须贴有QS标志，即食品安全标志。目前，我国已经对米、面、油、酱油、醋、肉制品、乳制品、调味品、饮料、茶叶等实施市场准入制度，未获得食品生产许可证和未经检验合格加贴（印）食品市场准入标志的上述产品，不得出厂，也不许在市场上销售。

（2）特殊行业和领域的特许经营准入。特许经营是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择投资者或经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项产品或者提供某项服务的制度。政府通过特许经营合同或其他方式明确政府与获得特许权的企业之间的权利和义务。特许经营主要适用于自然资源的开发利用、公共资源的配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入，需要赋予特定权利的领域。建设部发布的《市政公用事业特许经营管理办法》对我国市政公用事业建立和推行特许经营制度，特别是参与特许经营权竞标者应当具备的条件、选择投资者或经营者的程序和相关职责做了比较全面的规定。监管机构可以要求企业提供充分的信息，以便评估其长期提供服务或生产产品的管理、财务和技术能力。

（3）根据自然资源和环境承载能力确定的准入标准。这是指根据土地、水、矿产资源和环境承载能力，从提高资源利用率和减少环境污染出发，对采掘业和制造业中的高耗能、高排放、高污染行业确定的准入规定，包括对相关企业生产工艺与装备的要求、资源能源利用指标、产品指标、污染物产生指标、废物处置方法、危险废物管理、废物回收利用指标和环境管理等方面的要求。国家根据土地利用、资源消耗和环境保护等方面的问题，对钢铁工业实施了严格的市场准入条件，并从烧结机使用面积、焦炉炭化室高度、高炉容积、除尘装置、吨钢综合能耗、吨钢耗水等方面规定了钢铁投资建设项目的最低条件，就属于这种市场准入规定。但我国在这方面的相关标准和准入制度仍然比较薄弱。

（4）根据资本金比例和信贷条件确定的准入标准。国家可以根据宏观经济态势和投资增长情况，调整项目的资本金比例和信贷条件，强化信贷审核，对不符合资本金比例要求以及未按规定程序审批的项目，不予贷款。“十五”期间，国务院决定适当提高钢铁、电解铝、水泥、房地产开发固定资产投资项目资本金比例，严格信贷管理等措施，就属于这种市场准入规定。

我国市场准入管制改革过程中也出现了一些问题。一是对过度进入和准入标准管制不到位，尤其是市场准入标准执行不到位的现象比较严重。一些地方出于地方保护的原因对本地企业和外地企业区别对待，采取双重标准，歧视性标准执行现象大量存在。二是市场准入管制的权力配置不科学。不同层级的行政主体间准入权限划分不合理，许多普通的权限不合理地集中在中央、省部级机关，同一事项上设置多个行政准入主体，造成行政主体之间的权限交叉重叠，一些部门为了自身利益，不合理地行使准入权限，随意性和自由裁量权过大。三是一些行业出现了过度进入和低水平重复建设，造成了资源浪费和生产能力过剩。

4．集中开展整顿和规范市场经济秩序工作，地方保护行为有所收敛

为了进一步深化改革、扩大对外开放，营造国民经济持续快速健康发展的良好环境，根据我国市场经济秩序的现状，国务院决定，自2001年起在全国范围内开展整顿和规范市场经济秩序的工作，并颁布《国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定》（国发〔2001〕11号）。该《决定》针对我国市场经济秩序方面存在的问题，提出“十五”时期整顿和规范市场经济秩序的主要内容:打击制售假冒伪劣商品、偷税、骗税、骗汇、走私、制贩假币等违法犯罪活动；整顿建筑市场；整顿和规范金融秩序；严肃财经纪律；规范中介机构的行为，实行中介机构市场准入制度；推进文化和旅游市场整顿；打破地区封锁和部门、行业垄断，查处行政机关、事业单位、垄断性行业和公用企业妨碍公平竞争，阻挠外地产品或工程建设类服务进入本地市场的行为，以及其他各种限制企业竞争的做法；强化安全生产管理和安全监察。

“十五”期间，国务院办公厅每年印发全国整顿和规范市场经济秩序工作要点，要求各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构认真贯彻执行。要点根据每个时期的不同特点，以及关系人民群众切身利益、影响经济健康运行和社会稳定的重大问题，确定各阶段整治的重点。各地在严厉打击经济领域各种违法犯罪活动的同时，坚持统一开放、公平竞争的原则，全面清理地方保护的各项规定和政策，废除妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，以文件、地方规定等显性形式实施地方保护的行为明显收敛。