煤矿安全监管体制的变革

一、传统体制下形成的煤矿安全监管体制及其延续

新中国成立后，第一个负责煤矿安全问题的机构是燃料工业部下属的技术安全监察处，于1949年10月建立。自1953年开始，参照苏联的模式，引入一个严密的矿厂监察体系，建立煤炭工业三级技术安全监察机构：国家的、地方的和地区的。到1955年末，全国共有10个产煤区和27个矿区建立了技术安全监察机构。在“大跃进”的高潮时期，这个体系被当做增加产量的不必要的障碍废除了。煤炭工业部以（1958）煤人计便字第1832号函指示，撤销技术安全监察局，改由生产部门管理安全。1962年，又在煤炭工业部下重新设立了负责煤矿安全的国家机构，较低层次的机构到下一年才再次得以建立。但是，在“文化大革命”爆发后，全国陷入混乱之中，矿山监察系统再一次被关闭了。间隔12年（1966～1977年）后，在国家、省和地区层次上的煤矿安全监察体系于1978年再次恢复。5年后的1983年，煤炭工业部颁布了《煤矿安全监察条例》。依照《煤矿安全监察条例》的规定，1983～1990年，煤炭工业部、省（市、区）煤炭局（厅）、煤炭公司、统配矿务局、基建局都设立了安全监察局，统配和省直属煤矿建立了安全监察处（站），市、县煤炭局建立了安全监察科。部、省（市、区）煤炭局（厅）、矿务局的安全监察局，上、下之间是业务领导关系。矿务局安全监察局受矿务局正局长的直接领导。矿务局安全监察局向矿（工程处、火药厂等）派驻安全监察处。市、县煤炭局安全监察科向市、县煤矿派驻监察组和监察员。矿务局安全监察局局长、驻矿安全监察处（站）长分别由副局、副矿级干部担任。到1990年的时候，全国各级负责安全监察的办公人员总共31000名。该体系的结构在1999年以前基本没有什么变化（图10-1）。[1]

1999年以前的煤矿安全监察体系有两个比较显著的特点：第一，它仅包括国有煤矿，不包括乡镇煤矿。第二，所有的监察机构都是相应层级上负责煤炭生产的行政部门的下属单位。在改革开放之前，国家拥有并经营着这些矿山，煤矿自己不用单独承担盈利或亏损的责任，这个体系运转得很有效。从历史的实际情况看，当该体系正常运作时，死亡率都下降了；相反，当该体系瘫痪时，死亡率就上升了。然而，改革开放后的若干变化侵蚀了该体系的有效性：一是乡镇煤矿的增加，二是国有煤矿“软预算约束”的废除和亏损的增加，三是经常性的政府重组，四是地方政府的“逐利性”和地方保护主义的存在。

图10-1　1990年煤炭工业安全监察管理体制示意图

资料来源：《中国煤炭志·综合卷》，第401页。

（一）条块分割的乡镇煤矿安全管制

如前所述，乡镇煤矿自20世纪80年代获得了迅猛发展，但是，我国对乡镇煤矿的安全管理却十分分散，这对于制定和实施一个清晰、全面的提高乡镇煤矿的安全战略是个严重的障碍。1986年，国务院授权煤炭工业部负责“乡镇煤矿的安全管理”。但是，这样的“行政管理”仅限于“总体规划、组织协调、服务提供和监督管理”。农业部负责监督所有的乡镇企业，包括乡镇煤矿。从部委到镇一级的乡镇企业局，都要建立一个负责职业安全与健康的单位。[2]同时，劳动部负责所有企业职业安全与健康法规的执行以及管理，包括煤矿企业。此外，地质、公安、卫生以及其他政府部门也在一定程度上涉及乡镇煤矿的安全管理。

让不同的机构同时对安全监督负责并没有提高生产安全性，恰恰相反，分散的监管体系反而成了协调和持续地解决安全问题的障碍。因为不同的政府机构之间没有明确的责任划分，所以很难协调行动。它们的行动往往是出于自己的责任和利益，相互之间发生矛盾的可能性很高。条块分割不仅导致了责任冲突和逃避，而且减少了认真处理安全问题的激励，弱化了执行的效果，在法规和覆盖面上留下了空白，这些都破坏了安全性的重要性。

（二）国有煤矿财务“硬约束”与安全“软约束”

国有企业的改革始于20世纪80年代，国有煤矿的性质也逐步发生了改变。尽管从名义上说它们还是国有的，但已不再由国家直接经营。在财务上，国有企业日益由“硬预算约束”取代“软预算约束”，经营不善的国有煤矿照样有破产的可能。为了在激烈的市场竞争中求生存，它们通常为了追求更大的利润而选择忽略安全。具有讽刺意味的是，随着安全与健康的指导原则由原来的“国家监察、行业管理、群众监督”，变成了“企业负责、国家监察、行业管理、群众监督”，国有企业刚刚获得激励，以安全为代价追求利润，现在又被赋予了确保安全的重要任务。结果可想而知：20世纪80年代开始的国有煤矿死亡率的显著下降趋势在90年代停止了。

（三）经常性政府重组

20世纪80年代末开始的经常性政府机构重组使煤矿安全监察任务变得更加复杂。1988年，政府机构改革，将煤炭工业部（自1975年就已存在）并入能源部。1993年，能源部被取消，被撤销的煤炭工业部重新恢复。仅仅5年后，国务院于1998年决定对政府再次进行重组。结果，煤炭工业部降为国家经济贸易委员会下的局级单位，煤炭工业局不再直接管理煤矿。原属煤炭工业部的94个国有重点煤矿的管理权转移至地方政府管辖。

上述政府机构的频繁重组弱化了煤炭行业的管理，造成了煤矿安全监察系统的混乱，直接影响着煤矿安全生产。2005年，全国人大常委会在安全生产法执法检查中，特别指出了煤炭行业管理弱化问题：煤炭行业管理弱化已成为煤矿安全基础管理工作滑坡、造成煤矿重特大事故频发的主要原因之一，对煤矿安全生产的影响十分深远。有鉴于此，全国人大常委会建议国务院尽快研究适应新时期的煤炭行业管理体制问题。与此同时，煤矿安全监察系统的工作人员在这段时间内一直处于焦虑不安的状态，不能确定自己是否会丢掉工作或是被调往何处。结果，安全问题的责任边界变得很不清晰，总体的事故统计不怎么准确，安全法规的执行也没有以前那么严格了。

（四）地方保护主义

经济体制改革的逐步推进，使得地方政府谋求当地经济发展的热情空前高涨，但也产生了比较严重的地方保护主义。地方保护主义在经济生活中的诸多领域均有表现，煤炭的安全生产也不例外。

理论上，县市级和乡镇级的地方政府是煤矿安全问题的监管者，但实际上，他们更是自己辖区范围内的煤矿所有者和经营者。由于多数煤矿地处偏远地区，这些地区的经济也往往最落后。在这些地区，煤矿是当地的经济命脉，它不仅创造就业机会，还创造地方税收。有时，乡镇煤矿甚至成为政府收入的唯一来源。由于缺乏资金，地方政府经常要依赖小煤矿的税收来支付日常运转费用，包括人员的工资。因此，工作和税收的重要性就轻而易举地超过了安全方面的重要性。地方政府为了从小煤矿中取得收入，经常对违反安全法规的做法视而不见。

此外，负责审批经营许可证的地方政府官员和经营煤矿的地方企业家之间的密切关系也普遍存在，对于地方政府和矿主们的权力缺乏审查。地方政府官员秘密成为小煤矿的董事会成员，或是从煤矿所有者手中拿回扣的现象并不罕见。“官煤勾结”使有关安全规定的执行变得更加困难。

近年来，中央政府大力推动提高煤矿安全，但是，尽管中央每年都要关闭成千上万的不安全小煤矿，但是在检查人员离开后他们又会重新开始。地方保护主义的存在是一些小煤矿难以彻底关闭的主要根源，在地方保护主义的庇护下，已经关闭的小煤矿也很容易“死灰复燃”。

从20世纪90年代中期开始，政府开始发布有关煤矿死亡率的系统信息，并且允许媒体更深入地报道死亡事故。其中，一个比较典型的变化是，1996年以前的《中国煤炭工业年鉴》没有关于煤矿事故的数据，但此后的年鉴则比较详细地记录了死亡事故的信息，而关于煤矿事故的信息经常充斥新闻报纸和政府网站，这反映出政府对于日益严峻的安全生产形势的关注。在世纪之交，我国煤矿安全监管体制出现了大转变。

二、新型煤矿安全监管体制的建立

1999年12月30日，《国务院办公厅关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》颁布，确定了煤矿安全监察管理体制的改革方案。同日，《关于加强煤矿安全监察信息工作的通知》发布。

2000年，国务院决定在煤炭工业局之外再设立国家煤炭安全监察局，这是中国政府第一次建立独立于煤炭生产管理机制的煤矿安全检查机制，负责全国的煤矿安全。它与2001年成立的国家安全生产监督管理局实行一个机构、两块牌子，下设煤矿监察一司（监管大中型煤矿企业）、二司（监管小型煤矿企业）。同年，国家经贸委下属的煤炭工业局被撤销。煤矿安全生产及管理下放到地方的各矿务局负责，而安全生产的监察由新设立的煤矿安全监察局负责。

2003年3月，国家煤矿安全生产监督管理局被升格，为国务院主管安全生产综合监督管理和煤矿安全监察的直属机构。国家煤矿安全监察局及其分支机构与其负责监管的煤矿之间，没有任何经济或体制上的联系，成为独立的第三方监管人。2003年11月，国务院安全生产委员会成立，旨在加强对全国安全生产工作的统一领导。2005年国家安全生产监督管理局进一步升格为国家安全生产监督管理总局。

除了行政级别以外，国家煤矿安全监察局在两个方面与以前有所区别：首先，以前的煤矿安全监察机构通常从属于相应级别的负责煤矿生产的行政管理组织，而国家煤矿安全监察局则完全不需要考虑煤炭生产的问题。其唯一职能是规范和保证煤矿的安全和职业健康，而不是其他，这保证了该机构的“独立性”。或者说，国家煤矿安全监察局及其分支机构与它们负责监管的煤矿之间没有任何经济或体制上的联系，使得它们现在可以成为独立的第三方监管人。第二，煤矿安全监察局的体系是垂直型的。2005年11月底，随着福建煤矿安全监察局、广东煤矿安全监察局和广西煤矿安全监察局的挂牌成立，至此，全国26个产煤省份都已设置了垂直管理的煤矿安全监察机构。虽然省级煤矿安全监察机构都已组建完毕，但市、县一级的煤矿安全监察机构的组建工作仍任重道远。尽管人员配备的道路，特别是符合专业条件的人员队伍建设仍是一项艰巨的工作，但毕竟垂直型的监察机构的建立，在很大程度上可以排斥来自地方保护主义的干扰。至此，“国家监察，地方监管，企业负责”的垂直管理的煤矿安全监管模式在我国已经确立。

根据《煤矿安全监察体制改革实施方案》的规定，国家设立国家煤矿安全监察局，省（自治区、直辖市）设立由国家煤矿安全监察局垂直领导的省（自治区、直辖市）煤矿安全监察局，同时，省（自治区、直辖市）煤矿安全监察局在大、中型矿区设立煤矿安全监察办事处，作为其派出机构。煤矿企业内部仍然设置安全监察处或安全科，履行企业内部安全监督检查和日常安全管理工作职能（见图10-2）。

图10-2　我国现行煤矿安全监察管理体制示意图

资料来源：《煤矿企业安全管理手册》，第4页。

《煤矿安全监察条例》（2000年11月7日国务院令第296号）是规范煤矿安全监察的基本法规。根据该规定，煤矿安全监察机构是指国家煤矿安全监察机构和在省、自治区、直辖市设立的煤矿安全监察机构（简称地区煤矿安全监察机构）及其在大中型矿区设立的煤矿安全监察办事处。地区煤矿安全监察机构及其煤矿安全监察办事处对划定区域内的煤矿实施安全监察；煤矿安全监察办事处在国家煤矿安全监察机构规定的权限范围内，可以对违法行为实施行政处罚。地区煤矿安全监察机构、煤矿安全监察办事处应当对煤矿实施经常性的安全检查；对事故多发地区的煤矿，应当实施重点安全检查。国家煤矿安全监察机构根据煤矿安全工作的实际情况，组织对全国煤矿的全面安全检查或者重点安全检查。煤矿安全监察机构及其煤矿安全监察人员不得接受煤矿的任何馈赠、报酬、福利待遇，不得在煤矿报销任何费用，不得参加煤矿安排、组织或者支付费用的宴请、娱乐、旅游、出访等活动，不得借煤矿安全监察工作在煤矿为自己、亲友或者他人谋取利益。《煤矿安全监察条例》还包括14条罚则，除其中的1条是对煤矿安全监察人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的处罚外，其他13条规定了对煤矿企业各种安全生产的违规行为进行处罚，其中包括警告、罚款、停产整顿、吊销采矿许可证、煤炭生产许可证，以及对主管人员和直接责任人依法给予降级直至开除的纪律处分、追究刑事责任等。