中国报业体制变革的制度主体

新制度经济学认为，制度行为包含着“制度选择”和“制度变革”两种行为，当个人或集团作为行为主体，采取制度行为进行制度选择和制度变革时，就成为制度行为主体，简称为“制度主体”。新制度经济学根据制度变迁中制度主体的差异，将制度变迁分为“诱致性制度变迁”和“强制性制度变迁”。以“初级行为团体”自发行动为特征的制度变迁称为“诱致性制度变迁”，而以国家的自觉行动和强制性推进为特征的制度变迁则称为“强制性制度变迁”。前者主要以经济上的成本收益比较作为其制度选择和制度变革的出发点，并以超过制度变迁成本的最大收益为目标函数，而后者既考虑经济收益（即产出最大化），又同时考虑非经济收益（统治者的最大稳定和政党利益的最大化等，制度经济学中将此称为“政府的租金最大化”）。强制性制度变迁中，只有当产出最大化与租金最大化的综合收益大于成本的时候，制度变迁才会发生。[1]

如果在原有制度安排下出现了不能获取的外在利润的情况，现有制度中的某些个人或集团就会自发地考虑进行制度变迁，用新的制度安排代替现有制度安排，以获得外在利润。回顾我国报业体制30多年的制度变迁，从1978年《人民日报》等中央级报刊主动打报告要求实行“事业单位，企业化管理”开始，到后来的恢复广告、自办发行、增张扩版、创办都市报、组建报业集团，直至吸收业外资本等都有创新集团自发性地带头突破现有制度。例如，《解放日报》在1979年率先刊登“文革”后国内第一则广告、《洛阳日报》在1985年率先走上自办发行道路、《广州日报》于1987年首先扩版并于1996年获准组建了第一个报业集团、1999年第一支媒体股“电广实业”上市，其后又有《人民日报》、《成都商报》间接控股上市公司等等，可以看到，创新集团在推进报业制度变迁的进程中功不可没。因此，有学者认为“推动中国20年新闻改革进程的始终是新闻界自身的实践。”[2]

然而，“诱致性的制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。在自发的制度安排，尤其是正式的制度安排变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。”[3]纵观我国报业制度变革的进程，往往是报业创新集团在担负风险的情况下采行了制度变革，其他报社则在有利可图下纷纷效仿，国家在评估报社创新集团采行的制度变革对其带来的收益大于所需成本后，则予以同意、承认甚至鼓励。报业创新集团采取的每项制度变革，事实上都是在获得国家的同意后才取得重大进展的。此外，由于报业的特殊地位，为了维护传媒和社会的稳定，转型期的中国报业制度变迁在总体上是由国家作为制度主体进行制度选择和制度变革。国家在制度变迁的路径选择、制度变迁推进的次序与时机的权衡中起到决定性作用，扮演着“制度决定者”的角色，是制度供给的主要来源[4]。

在我国报业制度变革的最初阶段，制度变迁呈现出显著的政府主导的强制性变迁特征，权力中心凭借行政命令与利益刺激，在一个金字塔型行政系统内自上而下地规划、组织与实施制度变迁，其目的是通过制度创新使新制度安排下的收益大于成本。随着放权让利改革的深入，报业拥有了一定的经营自主权，能够通过生产经营活动参与国民收入的形成和分配，利益独立化的微观主体地位初步形成。报社拥有较强的利益动机和行为，一旦认识到新制度安排具有潜在收益时，就会利用下放的权力实施制度创新，从而又形成了自下而上的诱致性制度变迁。因此，中国的报业制度变革呈现出强制性制度变迁和诱致性制度变迁相互渗透的现象，这也是我国报业制度变革的一个重要特色。

本章试图根据对我国报业制度变迁的主体、内容、方式等因素的分析，证明在报业制度变迁中，制度创新主体发生了转变，具有不同目标函数、约束条件和力量对比的制度变迁主角与制度变迁配角的博弈导致了制度变迁的最终格局，并暗示了这样一个历史发展的趋势：未来中国报业必然要在政治—经济的双重角力下渐进式前行。

中国的基本宪政框架决定了中国的传媒是一个特殊的行业，这个行业有着特殊的权力，它们是“国家行政部门赋予的权力”[5]。中国的传媒制度更是独特的媒介制度，即“一元体制，二元运作”。“一元体制”是指媒介为国家所有，传媒业的单位是事业单位。所谓事业单位最重要的特征就是置于国家机关直接领导之下。“二元运作”就是既要承担事业单位的义务，又要像企业那样进行市场运作。“这种体制下的媒介既要完成现行政治结构所要求完成的意识形态宣传任务，又要通过广告等市场经营收入支撑媒介的再生产。简言之，用国家所有制赋予的政治优势在市场上获取经济收入，又用市场上赚取的经济收入完成意识形态领域需要完成的政治任务。”[6]

这就是我国传媒所特有的宪政框架，在此基础上形成的报业体制最核心的制度就是党绝对领导媒体，报纸是党和政府的喉舌。报业的核心制度由报纸所植根的政治和经济制度所决定，是整个报业制度的基础，宏观管理制度、采编运行制度、经营分配制度都是建立在核心制度的基础上。除非报业外部的政治或经济等制度环境发生了变化，否则任何报业体制内部的变革都不会影响报纸乃至报业的根本属性。正是由于报业的特殊地位，为了维护传媒和社会的稳定，在报业制度变迁的初始阶段采取的是一种妥协式、过渡式的供给主导型制度变迁，呈现出显著的强制性制度变迁的特征。“供给主导型制度变迁是在一定的宪法秩序和行为的伦理道德规范下，权力中心提供新的制度安排的能力和意愿是决定制度变迁的主导因素，而这种能力和意愿主要决定于一个社会的各既得利益集团的权力结构或力量的对比。”[7]

是什么因素促使中国报业制度变迁最初发生的呢？

按照新制度经济学的观点，制度变迁始于制度不均衡。假如制度与环境是统一和谐的，即制度处于一种没有外部否定因素或者否定因素尚未对原有制度安排产生威胁的稳定状态，那么，制度变迁就不会发生。反之，外部环境的变化，导致内部制度不均衡，从而为制度变迁提供了可能性。正如诺斯所言：“经济制度之所以发生创新是因为在社会中的个人或集团看来这些变迁的成本是有利可图的。其目的在于创新者能获得一些在旧的安排下不可能得到的利润。”[8]

改革开放前，中国报业的财政体制是政府供给制。政府每年为各级报社制定财政预算，规定人员编制和各类开支的数额。报纸虽有发行收入，但大都不足以应付日常开支，于是，财政补贴就成为各类报纸必不可少的经济来源。在这一时期，报纸和新闻从业人员的数量增加不多，报社运作所需的各类物资都由计划调配，价格长期保持在一个相当低的水平，其他大宗开支也较稳定。所以，在1978年以前，报社的财政补贴问题并不大突出。

随着中国经济由计划体制向市场体制转轨，价格放开、市场定价的直接后果是报社运行所需要的原材料、设备等价格大幅度上涨。以前国家调配供给时的优惠价格已不复存在，报社的运作费用逐年飚飙升。以报纸纸张价格为例，1980年每吨730元的纸张，1992年涨至3000元每吨，到1996年每吨价格已是7000元，其价格上涨速度是相当惊人的。仅纸价不断攀升这一项就给国家财政带来巨大的压力，1987年国家财政对新闻纸差价这一项目的补贴已高达700万元。此外，报社员工工资、奖金和各类津贴也大幅度提高。以前一家省级报社大约二三百人，而发展到后来少则六七百人，多则上千人，报社就需要大笔的人头费用支出。再有，报社要发展，就需要提高技术含量，改善办公条件，如告别“铅与火”、告别“纸与笔”，都需要几千万甚至是上亿元的投入。这样一来，全国各家报社普遍出现了严重亏损，中央财政更是不胜重负，当时全国发行量最大、效益最好的《人民日报》1987年亏损600万元，1991年更是亏损3500万元，广东的《羊城晚报》1988年亏损1700万元。[9]

长期稳定的发行费用也好景不再。中国报业自上世纪50年代以来一直实行“邮发合一”制度，即所有报纸都由地方邮政系统代为发行，发行费用固定在报纸定价的25%。到80年代末期，邮局发行费用节节上升，1987年报纸的发行费用已提高到了35%～40%。同时，公费订阅、公费发行使得报纸的发行量只能由报纸的行政区域和级别所决定，自费订阅的比例小到不足以构成“市场因素”。报纸之间基本不存在竞争。“财政补贴、公费订阅”的经济核算方式，使得报纸的供给者和消费者都是政府自身，实际上取消了报纸的名义价格，缺乏价格，就无从反映稀缺性，也就根本不可能评估不同报纸生产的成本和收益，成本—收益关系的扭曲必然导致低下的效率。巨额的财政补贴、沉重的财政压力正是改革前报业运作严重亏损、经济效率低下的直接反映。

总之，报业发展所需的原料、设备、技术和人才均已进入市场，报社只有进入市场才能取得这些资源，靠“吃皇粮”的报社踏上了“自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展”的企业化之路。这种报业经营体制的变迁是在外部环境的市场化压力下，政府财政负担加重而引发的。

对于供给主导型的强制性制度变迁，供给者提供新的制度安排的“能力”和“意愿”是决定制度变迁的两个主导因素。

从“能力因素”来说，改革前作为事业单位的报社只是隶属政府的一个行政部门，政府拥有对报社全部事务的绝对决定权，政府确定的新的制度安排可以通过各级党政系统得到无条件的贯彻实施。报社无论在宏观管理层面、采编运作层面还是在经营分配层面绝对受政府所领导的事实表明，政府与报社的巨大实力对比满足了政府推动制度变迁的“能力要素”。反过来说，由于报社不是一个具有独立力量的社会势力，除非政府自身同意，否则在政府之外再没有其他力量和制度渠道迫使政府进行权力下放；而作为决定创新主体行为的 “意愿因素”，主要取决于制度创新主体对新旧制度收益—成本的对比，只有当新制度的净收益大于旧制度的净收益时制度变迁才会发生。对于报业制度改革来说，就是要理解政府为什么要把报社推向市场，使之成为一个独立的经济单位，同时，又要强调报社的采编运作不得违背政府意志，加强了对报社的管理。

中国的报业制度改革是从经营分配制度层面的变迁开始的，核心就是“事业单位，企业化经营”，这实际上表明政府主动、部分地放弃了对报社的经营控制权。对于作为国有资产所有权的代表，政府为什么会放弃国有企业的部分产权？已有的经济学文献有两个基本的解释：一种认为政府放弃国有企业产权的目的在于提高效率（简称“效率论”）[10]；另一种认为政府是出自财政的压力，即停止对亏损国有企业的补贴，或出售国有资产增加财政收入（简称“收入论”）。中国报业体制改革起始阶段的事实验证了“收入论”。应该说，计划经济体制下的报社效率低下是造成亏损的初始原因，而不求经济效率的计划经济体制的惯性是造成报社市场化进程中亏损的根本原因。但是，以改善效率为目标的改革措施与所达到的绩效之间并不是总是可以预见的，其中效率的提高涉及采取措施、外部环境、实施情况、政府多元化目标等等多种因素。基于政府“有限理性”的观点，政府把报社推向市场，与其说是提高效率，不如说是摆脱负担。巨大的报社亏损所带来的沉重财政压力对政府推动经营分配层面的变迁起到了最关键的影响。

在报业体制改革中，效用最大化是政府行政推动制度创新的根本原因。在把社会稳定、保证正确舆论导向等非经济因素纳入政府目标函数之后，政府“租金最大化”的目标就由减轻财政压力，增加经济收益所构成。由于报纸在中国政治格局中一直扮演着相当敏感的舆论工具的角色，报纸对引导规范大众舆论、巩固政府的政治权威、稳定社会的作用尤为突出，所以政府推行的报社改革首要考虑的，无疑是保证报纸的政治职能不被削弱。

由于目标函数与约束条件的差异，政府与报社之间、政府内部不同部门之间对于某一制度创新的实施成本与预期收益往往是不一样的。考虑领导报社的政府不同部门的工作职能和目的差异，报社的直接领导部门宣传部可能更多地侧重于舆论导向的问题，政府则还有财政压力。可以这样设想，假如中央政府对报业商业化可能给社会稳定带来负面影响的“成本预期”大于其减轻财政负担的“收益”，那么，报社的经营分配改革也就不会展开了。按照这样的思路，政府放开报社经营、控制采编运作、强调上级管理就不难解释了。报社自主经营、自负盈亏可以减轻政府的财政压力，控制报社的采编和人事则是为了保证其舆论政治正确、社会稳定，减少因报纸市场化可能带来的负面社会影响。

综上所述，政府创新行为的“意愿要素”由两个方面所构成，一方面，国民经济市场化首先对报社的经营分配制度造成了巨大的冲击，随着外部资源市场化的程度越来越高，仍然固守事业运作模式的报社亏损就越来越严重，政府作为报社的直接管理者其财政压力也就越大，不堪重负的政府最终不得不把报社推向市场。显然，政府充当了第一阶段报业制度变迁的主体，决定了报社改革、报业变迁的路径只能是以经营分配层面为主，且经营分配层面的制度变迁必须以不抵触核心制度，不违背上级管理制度，服务于采编运作制度为大前提。中国改革开放伊始，政府职能全面社会化，依靠国家权力制定的外部规则几乎覆盖了社会、经济、生活的所有领域，体制的每一环节的变革都几乎表现为政府主导的外部规则创新，改革本身也就表现为政府对自身规则的调整，这就决定了报业第一阶段的制度变迁只能是政府主导的强制性制度变迁。

长期以来，中国报业都是采取以数量增长为主要特点的粗放型增长方式，这带来了整体结构的“散滥”、规模效益差以及无序竞争等矛盾。如在2003年报业整顿以前，我国的报纸种类有2000多种，号称报纸数量和总期发量世界第一，而实际上，报业结构极不合理。最能反映一个国家报业发展水平的日报只占约15%，总期发量8200万份，用12多亿人去平均远低于世界平均水平。美国近1400种报纸几乎全是日报，每期报纸平均百版。日本的报纸只有几十种，总期发量近7000万份(人口1．3亿)。和这样的报业大国相比，我们的差距还很大。因此，按照市场经济的要求调整我国的报业结构就显得非常必要，这种调整不应该只停留在局部的、微观的数量上的调整，必须从宏观上调整中国报业的基本格局，而这只能依靠政府的行政力量。

改革开放以来，国家对报刊业先后进行过4次较大规模的整顿。第一次是在1978年，公开发行的报纸由1761种减为1491种，关停并转270种，占总数的15.4%。第二次是1989年，从1628种整顿削减为190种，占总数的11.7%。第三次是1997年，将6000多种内部报刊清理了4000多种，将其取消或转为内部资料。第四次是2003年，中共中央出台了《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》，涉及党政部门报刊共1452种，其中停办677种，划转325种，实行管办分离310种，改为免费赠阅的94种，直接减少全国基层和农民年报刊征订费用18亿元。这是力度最大的一次报刊业的整顿。[11]

过去在计划经济体制下，是按照地区、部门分配出版资源，部门所有制、地区所有制是报纸出版的基本形态，这就不可避免地导致了各行业普遍存在的低水平重复建设、市场条块分割、质量效益低下的问题。而出版单位都有一个主管主办部门，这些部门大多是权力部门或脱胎于权力部门的行业协会组织，管办不分，权力介入报纸经营活动，不利于出版单位按照市场规律和出版规律办事。权力介入报纸经营后，加重了基层和农民的负担。同时，事业单位的性质让报纸只生不死，不仅难以形成新陈代谢的机制，而且往往成为非法买卖出版权的温床，扰乱了报纸出版秩序和报纸市场竞争秩序，制约了报业资源的优化配置和报业竞争力的提高。

正因如此，2003年的报刊治理整顿将压缩总量、调整结构和管办分离作为重点。这次整顿主要是针对各级党政机关和直属机构等主管、主办的报刊和省及省级以下行业组织主管、主办的报刊，通过变更主管、主办单位，消除所属报刊的依赖性，逐步取消原来的计划因素，让市场进行自然淘汰。所采取的措施主要有四个方面：“分”，就是党政部门所办的报刊要与部门实行管办分离，包括人员分离、财务分离和发行分离。“并”，就是中央和地方部门现有报刊中内容相近、交叉重复的，合并后只分别保留一种。“转”，就是中央报刊中一部分情况良好的可作为报刊主办单位，仍由原主管部门主管，其他的可划转到在京报业集团、出版集团或经国务院批准的全国性行业组织、群团组织主管主办。省级党政部门报刊原则上划转到省级党报集团、广电集团、出版集团。市级城市的报刊一律划转到市级党报。“停”，就是划转过程中找不到符合条件的主管主办部门的报刊停办，未达到国家质量标准的或读者自费订阅不到发行总量的50%的报刊停办，国务院机构改革中被撤销部门的报刊停办，省级和省级以下单位所属部门所办报刊停办，市级部门和县、区报刊停办。

尽管这次报刊业的整顿工作存在着不足，如在“退出机制”中决定报刊生死的是行政部门而非市场，整顿中与原来部门脱钩的报刊大多归于党报，使它们的产业化受到行政化的制约，资本扩张缺少市场依托，难以快速发展，以及对于中小型报刊独立进入市场后如何生存，政府缺少必要的考虑等问题，但这毕竟是新中国成立以来我国报业发展史上一次重大的结构调整，这次整顿让党政部门的权力退出了报纸发行和其他经营活动，切断了党政部门权力与报纸经营之间的利益纽带，使我国报纸出版资源朝着有利于报业发展的方向重新配置，为深化报业出版体制的改革创造了良好的环境。整顿措施中规定，除中央及省一级的党报外，那些经编制部门批准、具备独立法人资格、导向正确、5年以上没有违规记录、经营状况良好的报刊社，经新闻出版总署审核批准后，可作为报刊主办单位。这意味着报刊社作为市场主体的独立属性将得到强化。

治理整顿后，把党报和政府的免费公报区分开来，许多政府文件和政务信息就不必占据党报过多的版面了，党报的会议新闻、行业报的领导人的活动等也不能再大量占用版面了，利用腾出来的版面可以加大新闻信息的开发，提高新闻报道的质量。在报纸出版资源受到严格控制的情况下，盘活现有出版资源存量，成为报刊整顿后优化结构、合理布局的重要调控方式，变更现有报纸的名称、业务范围、内容定位、主管主办单位是盘活资源存量的主要手段。2003年至2004年，新闻出版总署批准了89种中央和地方报纸变更报纸名称、业务范围或主管主办单位，占我国报纸总量的5%。发挥市场机制在资源配置中的基础作用成为报业整顿后报纸调控的一大特色。一批在盘活存量过程中焕发活力的报纸，很快在报业市场崭露头角，受到群众欢迎。

中国报业经过第一阶段的制度变迁，报社经营部分从政府管理体制内剥离，在日益激烈的报业市场竞争的冲击下，各家报社经营渐上轨道逐渐成为独立的市场利益主体和运作行为主体，并随着广告收入的剧增等因素逐渐占据了报业格局的优势地位。报社不仅在经营分配层面积极创新、锐意发展，而且在采编运作环节也力求突破，取悦大众，以谋求与读者—广告商的一种互利双赢的增益关系。与此同时，这种不断加深的市场关系往往导致对现行上级管理层面的政治权威和现行规则的不时冲击，这就引发了上级管理制度也随之发生了既微妙又深刻的变化。

在诺斯等人看来，制度变迁起因于环境因素的变化，影响到制度变迁主体的收益—成本关系，制度变迁才会发生。依照这样的理论思路，市场化、企业化是推动报社的成本收益函数发生变动，进而推动报业发展的最重要动力。市场化使各家报社不得不面临优胜劣汰的市场考验，而企业化又使各家报社难逃利润的诱惑。外部竞争形成的巨大压力连同内部欲望迸发的无限动力合流，最终促成了报业体制的进一步制度变迁。

这一阶段的制度变迁开始于上世纪80年代末，由于报业市场竞争的激烈，报纸要将读者的注意力销售给广告商，必须要有吸引读者眼球的当家产品，提高报纸质量成为当务之急，报业经营名正言顺地回归主题——新闻采编服务于经营分配，即通过提高报纸的可读性来增强报社的核心竞争力，以争夺庞大的市场利润。90年代晚报、都市报的成功就是经营分配制度和新闻采编制度相互促进、共同革新的结果。党委机关报一统天下的报业旧格局不复存在，取而代之的是以面向受众为第一出发点，以传播信息为报纸本质的多元化报业新体系。报社从以传者为中心过渡到以受者为中心,引发了中国报业的第一次“平民化革命”[12]。

首先，1992年后中国社会所发生的最深刻的变化莫过于市场经济体制在全社会范围内的整体性推进。生产要素市场化程度日益提高，使得原本在计划经济体制中生产、交换、分配等信息从行政指令纵向流动转换为大量商业信息的横向流动。整个社会对信息的巨大需求与媒体信息供给以获取利润的强烈动机，促成了媒体成为市场信息流通的最主要枢纽，受众市场也成为报业经营财富的源泉。这一切直接导致了新闻事业功能的深刻变革，即从单纯的政治宣传、舆论引导功能转化为具有传播信息、引导经济、服务社会、舆论监督等多种功能。

其次，采编市场化也是人民生活水平提高、精神文化生活需求多样化的必然要求。随着我国国民经济的高速发展，国民人均收入水平逐渐提高，百姓用于精神消费的支出比例也随之提高，对知识、信息和娱乐的文化精神需求大幅度增加。另一方面，经过20多年的改革开放，中国这个“泛政治化”的社会也逐步转变成一个“多元经济化”的社会。在市场经济下，社会需要的不再是“一家谈”的政治说教，而是多元的信息空间。可以这样说，正是市场化的经济改革更新了中国社会生活的内容，从而弱化了报纸的纯政治化喉舌功能，扩大了媒体舆论采编的空间。此外，政府观念变革、放松采编控制也是采编市场化的一个必要因素。

最后，也是最重要的，改革前，各家报社不管级别高低都是“吃皇粮”的事业单位，很少有独立于党政领导机关之外的自身利益，更无须为了社会效益相互竞争。企业化之后，报社身兼两职，既要完成好上级的宣传任务，又要在市场中自谋生路。尽管无论是政府还是报社都一再强调必须“经营与编辑相分离”、“经济效益服从于社会效益”等一致的论调，但是事实上，报业在经营本质上已经不再是1992年以前政府所硬性圈定的报业之外的副业经营，而是真正把报业的核心产品——报纸拿到市场中接受大众的选择，实现了真正意义上的报业经营。

报纸的主要经济收入来自于广告，发行量则是广告的基础，报纸采编质量决定了报纸的发行量。若报纸欠缺可读性，大众不买单，报纸何谈发行量。总之，报业经营与编辑的根基在于大众，满足大众信息多元化需求正是报业社会效益和经济效益统一的前提条件和根本基础。在此情形下，为了自身的经济利益，各家报社不得不通过采编制作符合大众需要的信息来参与激烈的市场竞争，这一点也就构成了报业在采编制度层面进行变革与创新的“意愿因素”。

新制度经济学认为，作为经济产权主体的利益团体是具有“天然经济理性”的，一旦他们发现新制度的收益大于旧体制的收益及体制转换的成本时，就会力图在给定的约束条件下，谋求确立预期对自己最有利的制度安排。对于中国报业而言，随着制度创新效用的逐渐显现，拥有了资源控制权和配置权，具备了制度创新能力的报社，可以通过对国家所有的存量资本的运用获得增量收益（主要是广告收入），使得报社具有了一定独立的利益目标和行为能力，也有利用下放的有限控制权和决策权捕捉潜在制度收益的动机。于是，报社自然而然地扮演了主动谋求潜在制度收益的创新主体。

在新一阶段的制度变迁中是通过明确微观主体的收益预期实现外部利润的内部化，使得报社和政府分享的经济利益得以同时增加。此外，报社也在一些环节上有求于政府。

首先，“政府喉舌”的地位赋予媒体巨大的无形资产。其次，政府为报社提供了财政上的种种优惠。虽然报社已被要求自负盈亏，但政府仍然会为相当一部分媒体的重大基建项目和设备更新拨款；党委机关报仍然存在着公费市场，这就需要各政府部门的大力支持；报纸还在税收上得到减免优惠。最后，政府的报纸准入限制在某种程度上还给国有报社维持了一个垄断局面。至今私营资本和境外财团仍被排除在报业之外，其他国有企业也不被允许跨行业经营媒体，报业实际上获得了政府特许的市场专营权。

以上这些有利因素是报业经营者所无法拒绝的，因为在市场经营中，这些有形无形的优势都有可能转化为现实的经济利益。出于自身利益的考虑，报业无意放弃原有体制所提供的优势是完全理性的行为。正因为如此，报社才有动机与上级领导部门保持了一个良好合作关系，报社与上级的制度需求在大多数情况下是可以取得平衡的，制度处于稳定状态。

尽管在市场经济中，报社自主经营、自负盈亏，通过采编制度层面进行变革从根本上解决了市场利润来源的问题，政府也相应获得大量的税收收入，但是，一旦报社获得较大的自主权，就自然会希望政府减少行政干预的行为，以便其更自由地捕捉市场盈利机会。另一方面，采编市场化不可避免地会造成一些如虚假新闻、庸俗娱乐、色情内容抬头、冲击政府舆论底线、打“擦边球”等负面影响，这些“社会成本”又不得不由政府或整个社会承担。正是由于在制度变迁中，各个利益主体的目标函数与约束条件的差异，使得每一个新的制度安排都会改变制度结构中行为主体的收益成本结构。同时，各个制度变迁主体对某一新的制度安排的成本—收益的预期值往往也是不一致的。当报社自发的制度创新需求与权力中心的初始制度供给意愿不一致时，就很难避免出现冲突。一方面，尽管报社对制度创新的需求可能影响权力中心对制度安排的总体规划，但不能决定上级的规制意愿。另一方面，政府也许有控制企业经营，谋求自身利益的动机，但随着产权分割和信息分裂，政府控制报社的成本会越来越高，但这并不意味着政府就会“完全地”知难而退,反而政府会以改变控制方式和力度来规范、调节、干预报业市场运作。由此，这一阶段报业体制制度变迁呈现了不均衡、不连续的渐进性发展特征，即制度创新的过程通常是对组成原有制度架构的法规、准则、惯例和做法进行不断适度调整的过程。

上世纪90年代中后期，开始了以调整报业结构、组建报业集团为主要方式的新一轮制度变迁。由于党委机关报兼办子报为其带来丰富的广告收入，在预期制度变迁带来的外在利润大于预期成本后，这些党委机关报开始自觉面对市场竞争，积极谋划组建报业集团，以集团公司的形式在市场中寻找更好的位置。与此同时, 报业结构调整成为报业管理改革的重中之重，有学者指出，党和政府一直在就如何掌控日益膨胀的传媒业进行着努力,“治散”、“治滥”的关键是要解决“尾大不掉”的问题。而以传媒集团为“龙头”统辖规模较小的众多传媒, 则是以“分级管理”的方式解决“守土有责”问题的基本选择之一[13]。这是在行政力量的控制下进行的传媒产业化和集约化。

2003年12月31日，国务院颁发了《文化体制改革试点中支持文化产业发展的规定》和《文化体制改革试点中经营性文化事业单位转制为企业的规定》两个重要文件，意味着我国传媒体制改革已经过渡到“培育新型市场主体、完善投融资体制”的核心发展阶段，这一阶段不同于以往任何的变革，而是一场真正的改革，渐渐逼近了传统媒介体制的坚硬核心。在新型市场主体确立之后，作为市场要素的资本就能按市场经济的要求实现生产要素的流动，由法律规范的传媒投融资体制将解决传媒的资本之渴，预示着我国传媒制度正在实现涅槃。转制将是中国报业乃至整个中国传媒业最深刻的一场体制变革。不仅将激活国有文化事业单位大量的存量文化资源潜力，还将激发目前市场中大量存在的民营文化产业的增量实力，从而极大地推动我国文化产业的跨越式发展。[14] 这一阶段的制度变迁是一个以资本化为根本特征的重新制度化过程，这是政治力量与资本力量的博弈、政府管理机构与传媒单位的博弈、媒介与其他利益集团的博弈，政治力量欲借助资本力量继续进行资本化后的政治控制，加强其政治统治的合法性；资本力量也欲成为媒介重组的主要力量，借助政治力量的保护获得更加丰厚的资本回报，这是政治与资本的首次合作。[15]

由于长期实施供给制的办报模式，使得中国报业普遍缺乏经营意识，随着改革开放以后商品经济的发展以及社会主义市场经济体制的逐步建立，办报所需的生产资料先后进入市场，计划调配逐步失灵，国家财政又无力提供更多的资金来弥补生产资料价格日益上涨所导致的报社资金缺口，而报社本身限于事业单位的属性，又无法以企业的身份经营广辟财源，使得报业运作严重亏损、经济效率低下，政府财政压力越来越大，不堪重负的政府最终不得不把报社推向市场，中国的报业体制改革由此开始。

特殊的政治环境和市场环境使中国的报业体制变革从一开始就呈现出强制性制度变迁和诱致性制度变迁相互渗透的特征。而且，随着改革的深入，政治力量与资本力量的博弈、政府管理机构与传媒单位的博弈越来越显著，这也是中国报业体制变革的一个重要特色。今天，以面向受众为第一出发点，以传播信息为报纸本质的多元化报业结构早已取代了党委机关报一统天下的报业旧格局。这就充分证明，中国报业发展的决定性因素既有政府的意愿和行为，还有市场的逻辑，中国报业制度的变革是在政治—经济的双重角力下渐进式前行的。

与其他产业的改革发展进程相比，由于报业在中国具有强烈的意识形态色彩和政治意味，因此，中国传媒制度受到政治体制制约的程度要大大高于其他产业制度。为了维护传媒和社会的稳定，转型期的中国报业制度变迁在总体上是由国家作为制度主体进行制度选择和制度变革。现行政治体制锁定了报业的核心制度，通过上级管理制度，使政府的利益、意愿、行为足以影响报业市场化的具体路径。在中国现行政治环境和媒体体制所限定的框架内，报业经营的目标函数不是单一的利润最大化，其经济效益要受到政府多重目标的影响。报社“利润最大化”的盈利动机要首先保证满足权力中心的宣传需要，以不违背权力中心的宣传意愿为前提条件。中国报业制度变迁与报业发展需要在制度非均衡条件下，寻求最大化的经济利益和权力中心实现国家的垄断租金最大化之间的平衡。

但是，应该看到，中央的改革路径也越来越清晰，既尊重基层和群众的首创精神，激发全社会的创造活力，鼓励多种形式的探索和试验，政策制定者也在努力缩小制度设计和改革实践之间的距离，将按照“政府租金最大化”原则进行的“强制性制度变迁”和按照“经济成本最小化”原则进行的“诱致性制度变迁”结合起来[16]，推进中国的报业体制改革。

[1]［美］R．科斯.财产权利与制度变迁［M］.上海：三联书店，1991：371-403.

[2]童浩麟，秦傅.新闻改革：实践与实际［J］.新闻战线，1998（11）.
http://web.peopledaily.com.cn/newsline/199811/981101011013.html.

[3]林毅夫.关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁.
http://www.pinggu.org/bbs/viewthread.php?tid=267442&page=1.

[4]王曙光.转轨经济的路径选择：渐进式变迁与激进主义.
http://lunwen.kaoshi365.com/jjx/show_184_18857.html.

[5]新闻出版总署.关于严格禁止买卖书号、刊号、版号等若干问题的规定（2003-05）.
http://news.xinhuanet.com/newmedia/2003-05/27/content_889221.htm.

[6]胡正荣.媒介的现实与超越——胡正荣自选集［M］.北京：北京广播学院出版社，2004：202.

[7]卢现祥.新制度经济学［M］.武汉：武汉大学出版社，2004：159.

[8]同上书，159.

[9]孙燕君.报业中国［M］.北京：中国三峡出版社，2002：280.

[10]陈戈，储小平.当代中国报业制度变迁的一个理论解说［J］.经济社会体制比较，2006（2）：94.

[11]祁述裕.中国文化产业国际竞争力报告［M］.北京：社会科学文献出版社，2004：225.

[12]陈戈，储小平.当代中国报业制度变迁的一个理论解说［J］.经济社会体制比较，2006（2）.

[13]喻国明.中国传媒市场化趋势［J］.经济世界，2003（6）.
http://www.shgzw.gov.cn/gb/gzw/xxzh/mrjj/hyxx/userobject1ai4472.html.

[14]谢耘耕.文化产业投融资体制改革的两个突破［J］.新闻界，2004（2）.

[15]周劲.转型期中国传媒制度变迁的经济学分析——以报业改革为案例［J］.现代传播，2005（1）.

[16]张曙光.论制度均衡和制度变革［J］.经济研究，1992（6）.