能源工业投资主体多元化改革的进程

一、能源工业投资主体多元化改革的进程

在传统计划经济时期，国家对能源工业实行高度集中的投资管理体制。投资主体单一、运行机制僵化、投资不足和投资浪费并存，效率极为低下，难以满足国民经济发展对能源的需求，造成了能源产品长期以来一直严重短缺。改革开放以后，能源工业投资体制的市场化改革开始启动，一方面，对国家投资部分进行改革，改变资金无偿使用的状况，以提高其使用效率；另一方面，提出“两条腿走路”和投资多元化的发展方针，增强能源供给能力。

1．电力工业投资主体多元化的进程

1985年之前，中国对电力工业一直实行中央纵向垄断管理体制，政企合一，国家独家办电，电力工业的投资和运营费用由中央政府拨款（或贷款），收入全部上缴国家。由于国家财政投资有限，难以满足电力工业发展的需要，是中国20多年电力严重短缺的根源。改革计划经济管理体制，调动地方政府、企业、外资等方面的积极性，成为20世纪80年代电力产业体制改革的基本内容。1985年以后，中国出台了一系列有关鼓励电力建设投资的政策措施，例如，1985年国务院批转了《关于鼓励集资办电和实行多种电价的暂行规定》，确立了“电厂大家办，电网国家管”的集资办电方针，并在电价、税收、利率、折旧、资金筹集等方面陆续出台了一系列鼓励多方办电的措施，推动了我国电力体制改革及多家办电、多渠道投资办电新格局的形成。

1992年7月1日，我国首次发行额度为20亿元的电力企业债券；1992年10月27日，申能股份成为首家在证券市场招股的能源公司，并于1993年4月16日成为首家能源上市公司，拉开了能源工业上市融资的序幕；1994年，江苏龙源公司发行了偿还期限为7年的1.1亿美元债券，成为我国能源工业首次在国际资本市场发行债券的企业；1994年8月4日，山东华能发电股份有限公司股票在美国纽约证券交易所挂牌上市，成为中国首家直接在美国纽约上市的大型能源企业。

电力投融资体制改革吸引了大量非中央政府的投资主体进行投资，集资办电迅速由少数沿海经济发达省、市发展到除个别地区以外的所有省、市、自治区，由集资搞电厂扩建、改建发展到新建火电厂、水电厂、送变电工程，形成了一批独立发电厂商，改变了中央独占发电市场的格局。截至1998年年底，国家电力公司全资和控股企业发电装机容量和发电量约占整个电力产业装机容量的一半，即使加上参股企业也仅为六成多一点。一批分属于华能、地方政府、中央与地方合资、中外合资的独立发电企业迅速增长，初步解决了电力建设资金来源单一、投资不足的问题，推动了电力产业的快速发展，缓解了电力短缺的矛盾。同时，还提高了我国电力企业的经营管理水平，促进了发电环节电力市场的发育。

2．石油工业投资主体多元化的进程

石油工业投资多元化首先起步于利用外资和对外开放。海洋石油是我国改革开放后石油工业第一个全方位对外开放的领域。1982年1月30日，国务院颁布《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》，决定成立中国海洋石油总公司，以立法形式授予中国海洋石油总公司在中国对外合作海区内进行石油勘探、开发、生产和销售的专营权，全面负责对外合作开采海洋石油资源业务。1993年，《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》颁布，陆上石油勘探开发的对外合作也随之展开。

20年来，我国在油气勘探开发领域的对外开放取得了巨大成就，通过引进资金和技术使我国复杂油气藏开采技术得到了明显的改进，提高了油气勘探开发程度。此外，引进市场化运作的国外作业者和承包商合作开发我国石油资源的同时，也在一定程度上促进了我国石油工业的发展。但是，由于引进外资是局部的并且受限于合作开发的形式，对能源工业投资多元化和市场化的促进作用有限。

20世纪90年代末期，我国加入世界贸易组织的前景开始明朗化，跨国公司开始对我国进行大规模、系统化的战略投资。在炼油加工领域，跨国石油公司已获批准和规划中的项目有：广州石化股份公司与埃克森—美孚合作，扩建广州石化炼油能力，合资后炼油能力将从目前的800万吨，扩大至1000万吨，远期规划1800万吨，成为世界级炼油厂；由福建炼化、埃克森—美孚和沙特阿美海外公司共同投资，总投资266.9亿元的福建炼油化工一体化，将在福建炼化现有400万吨/年炼油设施的基础上，新增800万吨/年炼油能力，新建80万吨/年乙烯裂解、65万吨/年聚乙烯和40万吨/年聚丙烯3套核心化工装置，等等。在油品营销领域，埃克森—美孚、壳牌和BP借中国三大石油石化公司海外上市之机，提前拿到了进入中国市场的准入证，正规合法地开始实施其在该领域的投资发展计划。我国加入WTO第一年，这三大跨国公司先后分别与中国石化和中国石油成立了成品油合资公司，计划在5年内分别在福建、广东、江苏及浙江建设经营2900座加油站。

按照中国加入WTO的承诺，2004年原油、成品油非国营贸易进口配额分别为1095万吨和610万吨，而2003年分别为952万吨和530万吨。在分销服务的开放方面：成品油零售环节不迟于2004年12月11日，允许每家外国石油公司建立30个独资加油站，超过30家，则应与国内企业合资，而且外商不能控股；批发环节不迟于2006年12月11日，允许外商经营成品油和原油的批发业务。在运输、仓储及社会服务业方面：我国取消了对港口共用码头的中方控股要求，鼓励外商建设、经营输油（气）管道、油（气）库及石油专用码头。

3．煤炭投资主体多元化的进程

为了促进煤炭工业的发展，我国自20世纪80年代初就出台了一些鼓励不同投资主体办矿的政策。如：1983年，国务院出台了加快发展小煤矿的8项措施，其主要内容是：提倡采取多种形式推动群众办矿，鼓励各行各业办矿，允许群众集资办矿；要求各省（区、市）煤炭主管部门、矿务局和地质部门，本着统筹规划、合理利用的原则，积极为群众办矿提供煤炭资源；各级政府、各国营企业，要在办矿资金、物资、技术和减免税收等方面，积极扶持群众办矿。

1984年，原煤炭部先后印发了《关于进一步放宽政策，放手发展地方煤矿的通知》和《关于积极支持群众办矿的通知》，要求在资源利用、办矿体制、供运销、劳动工资等方面进一步放宽政策。在国家政策的鼓励下，地方煤矿、乡镇煤矿迅速发展。1985～1995年，煤炭生产由以国有大型煤矿为主逐步转向国统矿、地方国营矿和乡镇煤矿三分天下，最终演变为乡镇煤矿占据半壁江山。较快地缓解了煤炭供需矛盾，初步形成了投资主体多元化的煤炭市场。

外商直接投资对我国煤炭生产规模的扩大和投资主体多元化也起了一定的促进作用。1996年年底，煤炭工业利用外资建设的煤矿项目共计24项，利用外资总金额为39.89亿美元。已建成投产的利用外资项目的设计能力占国有重点煤矿总设计能力的13.4%。但是与石油、电力行业相比，煤炭工业利用外资的规模并不大，煤炭工业投资主体的多元化主要是依靠国内不同投资主体的发展。

我国实行煤炭投资主体多元化的初衷是为了解决我国煤炭供不应求的矛盾，因为当时我国尚未确立市场经济的改革目标。但是，煤炭投资主体多元化不仅达到了快速增加煤炭供给的目的，而且也对提高煤炭工业市场化水平发挥了重要作用。