商品交易市场的宏观调控

第二节　商品交易市场的宏观调控

商品交易市场宏观调控是指国家运行法律手段、经济手段、行政手段对商品交易市场实施协调与控制，使之符合社会与经济发展的总体目标。

一、政府管理商品交易市场的三大手段

（一）法律手段

1．商品交易市场法律手段

它是通过经济立法和经济司法来规范商品交易市场经济关系和经济行为，以达到维护经济秩序，调控经济活动的目的。它是国家实施商品交易市场流通宏观调控的重要手段之一，是经济手段、行政手段得以正常发挥作用的法律保证。

2．商品交易市场法律手段的特征

（1）规范性。商品交易市场法律规范了商品交易市场关系中国家与企业、国家与公民、企业与企业、企业与公民之间的各项权利和义务，指明了相互之间的规范。

（2）强制性。第一，法律手段表现为商品交易市场行政的强制，即国家管理机关对商品交易市场经济法主体行使权利和履行义务的活动进行监督，对其违法活动进行纠正和处理；第二，法律手段是司法的强制，即司法机关对商品交易市场经济纠纷的解决和对经济违法行为的制裁。

（3）责任性。凡违反商品交易市场经济法规，不履行经济义务者，必须承担违法责任。违法责任一般包括经济责任、行政责任和刑事责任。

（4）稳定性。商品交易市场经济法律一经权力机关按规定程序颁布执行，一般具有较强的稳定性，不得随意变更。

（5）被动性。商品交易市场法律手段的被动性表现为三个方面：一是社会经济发展变化较大，不断会出现新情况、新问题，而要通过立法来规范和解决这些问题，往往需要经过一段时间和一定程序。这种立法滞后限制了法律手段对一些新问题的调控的时效。二是有些经济行为，虽然有碍于国民经济的协调发展，但不违法或钻了法律条文的空子。三是有法不依、执法不严、违法不究等现象，也会大大削减法律手段对流通宏观调控的作用。

（二）经济手段

1．经济手段

指按照客观经济规律的要求，运用经济参数变量作用于商品交易市场，引导商品交易市场各交易主体经营活动，以实现国家调控流通经济活动的目的。经济手段的运用是以国家为主体，以流通宏观调控的目标变量为依据，通过经济利益机制的驱动，使商品交易市场的投资者、经营管理者、市场商户的微观经营活动符合国家宏观经济运行要求。

2．经济手段的特点

（1）调控形式的多样性。经济手段通过利益诱导来调控商品交易市场各主体的行为，其具体形式包括两类：第一类是经济杠杆，如财政、税收、信贷、外汇、价格、补贴等。它们之间相互补充、相互制约、各司其职，只要使用得当，力度适中，就能够促进经济及商品流通的稳定、繁荣、发展。第二类是物质手段，即国家运用手中掌握的物资、市场风险金来调节市场供求关系。如市场调节基金、农产品价格风险基金、农产品生产基地建设基金等。国家通过各项专用基金的调节和使用，对市场供求进行随机调节，以维护市场的供求稳定。

（2）调节方式的灵活性。由于经济手段是通过经济利益杠杆调控商品交易市场各主体的经营行为，与其他调控手段相比较为间接，调控的负面效应也较小，企业易于接受，容易起到预期的效果。

（3）调控内容的关联性。在市场经济条件下，单一运用某种经济手段调整某一个经济参数，通常会直接或间接地引起其他经济参数的变动，从而对不同商品交易市场产生直接或间接影响，这种影响有正面效应，也有负面效应。因而，在使用经济手段时，应避免单一使用某一种经济杠杆，应当统筹兼顾，全面衡量，综合治理，灵活运用。

（4）调控效能的局限性。经济调控手段主要是通过经济杠杆作用于商品交易市场，再通过市场影响交易主体的经营行为，所以这种调控方法具有一定的滞后性，调控的过程也较缓慢。因而，必须加强对商品交易市场宏观调控经济运行的监督和预测，掌握其运行规律，才能尽量减少这方面的负面效应。

（三）行政手段

行政手段的内容包括制定商品交易市场中长期流通发展战略规划，确定不同阶段的战略重点和战略任务；根据不同时期国家对商品交易市场的要求，制定商品交易市场的各项方针、政策、措施；对关系国计民生的商品的商品交易市场实行监控；根据市场供求状况和商品特点，对商品交易市场各主体机构及其经营活动实行必要的行政管理。

二、商品交易市场公众责任保险

（一）德汇国际广场火灾

新疆德汇国际广场（批发市场，以下简称“德汇广场”）是全国知名的国际型日用工业品批发市场。2008年1月2日，德汇国际广场发生巨大火灾，经过近60个小时的紧急扑救，大火才得以熄灭。这场大火造成3名消防官兵牺牲，德汇国际广场企划部的两名员工在火灾中丧身，1046家商户的财产化为灰烬，少的损失几十万元，多的损失达上千万元。截至1月5日的财产损失登记，商户损失数额超过8亿元。

（二）德汇国际广场存在的缺陷

1.安全措施——“消防通道都拿出去卖了”

为确保消防安全，德汇国际广场安装了完备的消防监控系统、烟温感系统、自动喷淋系统等消防设施，定期更换公用和经营户的灭火器干粉，制定了安全生产、消防疏散应急预案，并对员工和经营户经常进行消防安全教育，实行定期消防安全检查制度，做到每天、周、月都有检查，不定期举行消防演习。但是，有些市场通道出租了，因此，减少了其安全性。

2.商场结构——商铺密集布局复杂

（1）德汇批发市场四周不能保证消防通道。德汇大楼的四周不能形成环形的消防通道（其消防通道的宽度和高度都有要求的）。临近德汇的东南方向约10米的地方另一座大楼的地基施工一半（冬季停工了），设有围栏，路面破坏，人行不便。

（2）德汇批发市场内布局复杂，未见布局指示图。

（3）商铺密集，通道窄小。另外，每家商铺都有货摆在通道里。

3.消防监管——和消防检查玩“猫抓老鼠”的游戏

平时消防人员来大检查时，广场的工作人员就会提前通知消防通道口的临时商户，让其将货物撤走。而当消防人员前脚走，这些临时摊位的商户们后脚就又摆上了货物。

4.财产保险——“以后要有保险意识”

在德汇发生大火后，我们发现几乎所有的商场经营户都没有投过保险。“除了德汇国际广场本身有2.65亿元的产权保险外，还有一些贷款购买摊位产权的业主根据银行的要求投保了。”而据温州业主林生国表示，300多家温州业主中，大概只有70余家业主购买了保险，“因为这70余家是通过银行按揭贷款买的产权，银行强行规定需要购买保险。”

5.信息化账本管理——“我要有一份备份账本”

许多商户除了摊位里的设备、仓库里的货物外，还损失了一切留在摊位里的物件，包括账本。需要建立账本备份制度，将账本打入电脑。

6.人身安全——“进行遇险急救方面的培训”

缺乏应急方面的培训，德汇企划部的两名员工就是在撤离时不会用湿毛巾捂住鼻子，才被烟雾呛到而窒息死亡的。

7.财务管理——“现金管理非常不规范”

许多受灾商户的现金管理非常不规范，经常把现金锁在摊位抽屉里过夜。

8.产权销售——“一个铺位有四个利益人”

商户从德汇贷款购买了商铺，原来每月的3号，德汇会帮他们缴纳银行按揭贷款，火灾后，得商户自己缴纳贷款，而一个商铺四个利益人，没人按期按揭。

（三）商品交易市场应提高公众责任保险意识

商品交易市场是人流量、物流量较大的公共场所，火灾、人流踩踏、顾客购物风险都有可能出现。从对德汇国际广场火灾情况分析看，目前保险的类型有：火灾公众责任险，市场主办方没有投险，只投顾客购物安全方面；房屋建筑财产基本险，市场主办方仅部分投险；个人抵押房屋保险，市场主办方仅部分投险；意外伤害保险，武警消防员仅个别人投险。

近10年来，全国至少发生火灾191万起，造成2.5万人死亡，直接财产损失超过145亿元。而商品交易市场等公众聚集场所重大火灾时有发生，公众伤害的问题非常突出。然而，在受灾业主本身已经遭受较大财产损失和人身伤亡的情况下，往往无力再支付巨额赔偿金，政府财政支出又有限，于是第三种补偿渠道——火灾公众责任险的优势便凸显出来。

公众责任险是责任保险的一种，主要承保被保险人在公共场所进行生产、经营或其他活动时，因发生意外事故而造成的第三方人身伤亡和财产损失，依法应由被保险人承担的经济赔偿责任。火灾公众责任险则是公共责任险中的一个种类。

全国现在各省区已经有一半以上地区对责任保险都不同程度地在不同领域进行试点。“公众责任险不仅可以使企业转移风险，还可以保证受害第三方及时获得经济赔偿的权利。但是，国内企业投保公众责任险的并不多，外资企业像酒店等投保数量相对多些。

责任保险在国外非常发达，目前我国跟国外的差距是比较大的。发达国家责任保险占商业保险财产保险的40％左右，我国只有5％左右。就是这区区5％的责任保险里，绝大部分也是产品责任险和雇主责任险，而直接关系到千百万人切身利益的公众责任险则少之又少。2004年2月5日，北京密云迎春灯会发生踩踏事故，致37人死亡、37人受伤，密云县政府为此支付了450万元的赔偿；同年2月15日，吉林中百商厦特大火灾中死亡53人，商厦为此付出的代价是400多万元赔偿金。在上述事故中，责任方均未投保公众责任险。

相反，在2007年济南“7·18”特大暴雨灾害中，受灾严重的银座地下购物广场由于投保了包括公众责任险在内的多种保险，顺利得到保险公司赔偿；一位中年妇女，在广州一家酒楼上下楼梯时不慎滑倒，导致脊骨摔断。保险公司最终赔给投保了公众责任险的酒楼约14000元。

三、商品交易市场巨灾金融保险体系

（一）巨灾保险体系

世界各国巨灾融资方式通常有以下三种：一是政府启动应急救援机制，动用本国财政资金进行救济；二是政府间的人道主义援助和企业及社会自发的捐献；三是通过商业保险体系获得救济。然而，在这种传统的巨灾风险融资安排下，各国尤其是发展中国家存在融资需求不断增长和资金供给不足的问题。过去30年的灾难损失每年以20％的速度增长，而相同区域在相同年份的GDP平均增长率只有2％～3％，这就说明灾后重建存在着很大的资金缺口。商业保险对巨灾的覆盖往往也是有限的，尤其是对于保险体系不发达的国家，保险理赔对于巨灾损失的弥补更是显得非常有限。国际上的保险和再保险公司只选择性地提供给大的机构和组织灾害保险，中小企业没有覆盖到。

在这种情况下，巨灾发生后，政府往往成了最终需要依靠的金融来源，国家的财政就不得不抽调发展其他项目的资金来支援重建工作，拖累整体国民经济发展，从而在一定的时期内使得整个国家经济发展的速度被迟滞。

由此，现代巨灾风险融资体系已经建立并发展起来。它基于现代风险管理中风险分散、转移和对冲的理念，综合运用保险和资本市场的风险转移工具，将巨灾风险向资本容量更大的资本市场转移，在更加广泛的范围内分散巨灾风险，从而实现通过金融市场手段创造灾后重建资金来源，改变灾后重建过度依赖政府财政救援的局面，减少巨灾对经济发展的冲击。

实施巨灾金融工程的本质在于巨灾风险的转移和分散。巨灾风险是典型的发生概率低但损失金额高的风险。这种风险很难在一定区域内的金融市场完全覆盖，需要向容量更大、流动性更强的全国甚至全球的保险市场和资本市场转移。这样，国家的巨灾风险管理就面临两个方面的挑战：一方面，要发展有效的当地保险市场来处理相对较小的独立的风险暴露；另一方面，要实施风险转移为主要内容的巨灾风险融资规划以拓宽金融资源来补充灾后重建的资金来源。

（二）浙江商品交易市场构建巨灾保险体系

在我国，许多商品交易市场忽视巨灾保险问题，但是市场又面临着多重风险，其巨灾风险也是市场不可回避的一个风险。2008年浙江一些市场率先构建巨灾保险。巨灾保险可分为三个阶段：

（1）风险查勘和评估阶段。保险方与企业或个人签订合同时，事先会有一个风险查勘和评估过程，会让市场管理者、商户了解自身可能面临的风险。

（2）抢险救灾阶段。灾害发生时，保险方会在第一时间赶到受灾的场所，并及时开展抢险救灾工作。

（3）保险理赔阶段。保险方最本质的理赔功能，就是保险运用大数法则，将每个人的潜在风险可能造成的伤害降到最低点。

商品交易市场较多，浙江就有4000多家，各个市场的保险需求不一样，保险公司逐个调研并制订方案成本较高。浙江专业市场协会与环亚保险经纪公司共同调研后，根据商品交易市场的特定需求，环亚保险经纪公司设计出为市场量身定做的保险方案，不仅为有保险需求的市场集群设计险种，而且还要设计出新的险种寻找合适的保险公司接单。一旦发生保险事故，保险经纪公司作为保险方的代言人，还有协助投保人索赔的义务。

四、商品交易市场税收管理

（一）商品交易市场是我国重要的税源领域

我国商品交易市场众多，是国家重要的税源领域。据不完全统计，2000年，全国共有商品交易市场完成税收140亿元，年纳税额500万元以上的市场约有126个，其中年纳税额1000万元以上的市场有46个，年纳税额5000万元以上的市场有4个。

（二）商品交易市场给税收监管带来挑战

1.投资主体多元化，税收工作量增加

政府、企业、农村、个人为了得到稳定可观的回报投资兴建了许多市场，目前已经形成了遍布全国城镇、乡村的以众多商户为主要组成部分从事经营活动的市场网络。但是，市场建设缺乏整体规划和合理布局，省际之间，省内各地市之间争相建立市场，竞争十分激烈。

2.市场多类型、多层次、多规格增加税收复杂性

我国商品交易市场规模经历了由小到大，经营方式经历了由少到多、由较低层次到较高层次的变化，许多马路市场变成了封闭型市场、街区型市场、园区市场、商城市场，变成了交易中心、交易所。各类专门商品市场也大量出现，如家电市场、家装市场、家具市场、建材市场、药材市场、煤炭市场、石油市场、钢材市场等。

3.市场繁荣与萎缩的税源条件不一

许多市场越来越大，成为超大型的国际市场，也有许多市场生意由兴隆、火暴转向萧条、清淡，有的市场摊位空置率明显上升，甚至有的市场因经营不善而倒闭。

4.市场经营人员结构组成发生变化

传统市场内的业户大多是素质低、文化水平低的无业人员和农民，他们大多法律意识淡薄，经营水平低，在激烈的市场竞争中逐渐显露出不适应性。现在大专以上学历的人员不断涌入市场，许多市场经营的博士、硕士、大学的商户增加，这些人经营水平高，法律意识强，同时也能够运用法律维护自己的权益。许多公司也在市场设点，有的公司还经营名牌产品。税务执法人员要自觉适应这种变化，不断提高自身素质和执法水平。

5.市场税收监控力度不够

许多个体工商户不遵守登记管理制度，停业歇业不办理有关手续，随意进出市场，业户数量增减无常；一些临时经营业户未办理工商、税务登记，没有固定的经营场所，流动性大，难以对其进行正常管理。

6.税务机关对商户的进销情况不明

税务机关对业户的进销货情况难以准确掌握，核定的税收定额与业户的实际经营额相差较大。

7.市场容易成为假冒伪劣商品的集散地

历次工商部门“打假”都把市场作为重点目标，被工商部门查封、吊销营业执照的业户不在少数，在高唱打假凯歌的同时，税务机关发现市场税源相应地减少了。

8.存在多个税务机关共管一个市场的问题

这不仅增加了许多协调工作量，而且由于不同税务机关的税收征管力度不同，也造成了业户的税收负担不一致。而当地政府为了吸引业户，繁荣市场，要求税务机关从低定税，也影响了税务机关公正执法。市场上抗税、罢市事件时有发生。

（三）完善商品交易市场税收征管

1.运用现代化手段，简化业户纳税程序

新的征管模式运行以来，税收征管工作应用计算机及网络的范围迅速扩展，运用能力显著增强，但是市场税收征管只解决了手工操作的征收、档案管理问题，在利用网络资源方面进展缓慢。近年来，银税联网工作已广泛开展，税务机关利用银行网点多、分布广的特点，采取简易征收程序，有些市场实行了电话申报纳税方式，有些市场实行了业户委托银行划转缴税的方式。上述方式都是通过税务机关与银行之间的网络互联，快捷完成税款征收。这在一定程度上缓解了税务人员人力不足的压力，也大大方便了业户纳税，降低了征纳双方的征纳税成本。

2.按片分工，定岗定责

税务专管员转换职能后，市场是否还要设置专门的管理人员，引起广泛的争论。人们普遍认为，应当实事求是地对待市场的现状，市场专管员不能撤，除把税款征收从专管员工作职能剥离出去外，其他职能都应保留。面对市场户数多、经营面积大、现场繁乱的状况，各地税务机关采取了按区域划片管理的办法，确定岗位职责，确定专门管理人员，实行奖励制度，充分发挥了市场征管人员的积极性。他们在税收监控、催报催缴、文书送达、税收宣传等方面做了大量工作，对加强市场税收征管起到重要作用。

3.实行公开办税，增加透明度

市场商户有一个共同的特点，就是攀比心理比较严重，“纳税是小事，就怕不公平”，这句话表现了业户对税务机关公正执法的要求。税务机关为了体现公正、公平、公开的原则，在核定定额前，都要进行大量的典型调查，并把典型调查的结果公示于众；核定定额时，要在业户中广泛征求意见；核定定额终止，要将所有业户的定额情况张榜公布，使定额相对公平，业户对核定定额清清楚楚，减少了怨言，同时也起到了对税务机关的监督作用。

4.发挥社会协税护税组织的作用

面对市场异常复杂的实际情况，单靠税务机关的孤军奋战，是无法管好市场税收的，只有动用社会力量，建立全方位的协税护税网络，才能达到加强征管、堵塞漏洞的工作要求。各地税务机关积极与工商、公安、市场管委会进行广泛的协作，形成合力，重拳打击偷逃税行为。另外，税务机关把市场的业户分为若干个小组，选责任心强、威信高、纳税积极的业户担任协税小组长，协助税务机关做好业户的思想工作，传递有关信息，成为税务机关坚实的群众基础。

5.大张旗鼓地开展税收宣传

各地税务机关充分利用市场业户集中的特点，经常性地开展税收宣传活动，分发税法宣传品，悬挂宣传横幅，制作税法宣传栏，举办税收知识讲座，取得了良好的宣传效果。

（四）商品交易市场税收趋势

1.坚持查账征收，继续开展建账工作

要在全国范围内对市场加大建账力度，要求各地在总结经验的基础上，认真贯彻《国务院关于批转国家税务总局强化查账征收工作意见的通知》，巩固完善，逐步深化，有计划、分步骤地继续推进个体工商户、私营企业建账工作。凡是达到建账标准的，都必须按照有关规定设置会计账簿，凭合法有效的凭证，如实记载经营事项，正确核算盈亏。

2.完善户籍制度，清理漏征漏管商户

对市场内不按照规定办理税务登记，不履行纳税义务的业户，开展一次大规模的清理工作，并探索、研究防止漏征漏管的措施，完善户籍管理制度，达到有效监控税源的目的。税务机关应采取培育市场的原则完善税收征管，要充分考虑市场的商户的特殊性，可以允许其在同城“一主多辅”办理工商执照。

3.调查和调整征税定额

针对目前市场普遍存在的定额偏低、税负偏轻、管理偏松的状况，进行大规模的调整定额工作，加大定额的调整力度，切实解决定额和业户实际经营额的差距问题，要严格依照税收法律、行政法规的规定，秉公执法，依法征税，对擅自降低定额和应征不征的行为，要追究责任，严肃处理。

4.推行电脑定税方法

多年来，核定定额税采用人工操作的方法，这种方法明显带有不合理因素，不符合先进税收征管模式的需要，与商品交易市场的发展也不相适应。各地税务机关要积极运用计算机核定定额，加大市场税收管理的科技含量，在准确采集征管基础数据的基础上，确定业户定额的参数和调整系数，通过计算机对各类市场业户的信息加工处理，形成科学合理的定额标准。

5.加强发票管理，强化以票管税

税务机关对业户发票的使用情况要进行严格检查，有力打击发票使用者的违法犯罪行为。要积极开展发票有奖活动，鼓励消费者向经营者索取发票，使消费者逐步养成购物索取发票的习惯。商品交易市场的经营发票可以突破现有的“万元以内”的限制，特别是对摄影器材市场、珍珠市场等市场应有所区别。

6.建立科学的市场税收管理机制

税务机关应当根据市场的规模、经营特点和税源情况，划分不同的市场类型，对不同类型的商品交易市场采取相应的管理形式，科学设置机构，合理配置征管力量。地市级税务机关要设立市场税务管理专门机构。对各类市场实行条条管理，坚决避免几个税务机关共同管理一个市场的现象；对小型农贸市场可在加强定额管理及巡回检查的基础上，委托有关单位代征。

7.推行使用税控收款机

在商品交易市场内使用税控收款机，是规范市场经营行为的发展方向，也是采集业户经营数据的有力措施。各地税务机关要在具备条件的市场内设置集中税控收款台，对具备条件的业户推行使用税控收款机。

8.清理地方政府擅自出台的市场减免税政策

对清理后还继续执行并不向上级机关报告的，要给予严肃处理。

9.加强部门配合，广泛借助社会力量，建立健全有效的防范机制

各级税务机关要主动与工商、公安、街道办事处、市场管理组织等单位建立密切合作关系，及时沟通信息，实现综合治理。要建立协税护税组织，发展协税积极分子，形成有效的协税护税网络，协助税务机关掌握业户经营变化情况。

【注释】

[1]2007年1月17日，国务院常务会议通过了《动物防疫法（修订草案）》。

[2]这两个文件由于国内贸易部的撤销，自然失去法律效力。