中美文物进口限制协议的法律依据

二、中美文物进口限制协议的法律依据

（一）国际法依据:1970年UNESCO公约第9条

鉴于逐渐泛滥的文物盗窃和非法进出口对文物保护带来的毁灭性后果，自20世纪70年代以来，在有关国际组织的推动和支持下，一系列涉及文物保护的宣言、决议和国际公约得以通过，其通过加强了在文物保护领域的交流与合作，这其中最重要的成果之一便是1970年11月14日联合国教科文组织（UNESCO）第16届大会在巴黎通过的《关于采取措施禁止和防止非法进出口文化财产和非法转让其所有权的公约》（1970年UNESCO公约）。^[159]1970年UNESCO公约对“文化财产”作出明确界定，^[160]要求缔约国采取措施控制文化财产的非法进出口和所有权转让行为，强调通过国际合作促进对非法流转文化财产的返还。作为和平时期遏制文化财产非法流转的国际努力，1970年UNESCO公约目前有116个缔约国，^[161]是在控制文化财产非法国际流转方面最重要的国际公约。

1970年UNESCO公约承认文化财产非法进出口和所有权非法转让是造成这类物品的原主国文化遗产枯竭的主要原因之一，并承认国际合作是保护各国文化财产免遭由此产生的各种危险的最有效方法之一，^[162]并且要求缔约国一方面采取必要措施防止本国领土内的博物馆及类似机构获取从其他缔约国非法出口的文化财产，^[163]另一方面禁止进口从其他缔约国的博物馆、宗教或世俗的公共纪念馆或类似机构中窃取的已列入这些机构财产清单的文化财产，并根据原主缔约国的要求，采取适当措施收回并归还业已进口的此类物品，在一定条件下可获得公平的补偿。^[164]据此，1970年UNESCO公约通过要求缔约国设立国家机构保护文化财产、实施文化财产出口许可制度、采取措施禁止进口被盗文化财产并返还非法进口的此类文化财产，针对文化财产非法进出口和所有权转让规定了基本的预防和返还措施，建立起了规范文化财产国际流转的基本原则。

1970年UNESCO公约第9条建立了缔约国之间通过达成双边协议的方式对处境危急文化财产进行保护的制度。该条规定，具有考古学或人类学价值的文化财产正遭受掠夺而处境危急的缔约国，可以要求其他受影响的国家阻止此类损害的发生。在这种情况下，公约缔约国承担义务参与协调一致的国际努力，以确定并实施必要的具体措施，包括对有关的特定物品的进出口及国际贸易实行管制。在尚未达成协议之前，公约要求缔约国采取临时性措施预防不可弥补的损失的发生。根据该条，公约缔约国同意采取措施控制处境危殆的文化财产的进出口，因此，缔约国就可以援引该条请求其他缔约国在防止本国文化财产非法出口方面给予协助。由于中美两国均为公约缔约国，^[165]任何一方都可依据该条向对方提出协助请求。中国正是根据该第9条的规定向美国提出限制进口中国某些种类文物请求的。

（二）国内法依据:美国《文化财产公约实施法案》（CPIA）^[166]

在美国，需要通过制定相应的国内立法来实施1970年UNESCO公约规定的义务，其成果就是于1983年制定的CPIA。按照美国签署1970年UNESCO公约时所做的保留及美国的立法与政策，美国并非对1970年UNESCO公约一揽子接受。CPIA实质上仅仅是针对公约第7条（2）和第9条制定的国内立法。

根据CPIA，美国在以下两种情况下对来自1970年UNESCO公约其他缔约国的具有考古意义的文物^[167]施加进口限制。第一，CPIA赋予总统缔约权，可根据公约其他缔约国的请求与之磋商达成限制文物进口的双边协议，但要符合该法案规定的四个条件:（1）请求国能够证明该国的考古或人类学材料正处于遭受掠夺的危险之中；（2）请求国已经采取了与1970年UNESCO公约保持一致的措施保护其文化遗产；（3）如果其他在此类考古材料方面有重要进口贸易的国家采取了协调一致的行动，施加进口限制会对阻止严重的掠夺行为产生实质性的影响，且没有其他较为温和的措施替代进口限制；（4）进口限制符合国际社会促进文物交流的一般利益。^[168]

第二，CPIA规定总统享有采取紧急措施的权力，当出现危急情况时，就不再要求达成双边协议，美国可单方面施加进口限制措施。^[169]为满足紧急情况下施加进口限制的条件获得CPIA的保护，必须由总统来决定争议中的文物是否属于一种新发现的物质种类，或来自任何一个具有极高文化价值的遗址或属于某特定文化或文明的残存物，且这些物品正处于遭受掠夺、剥离、消散、分裂的危险之中。

根据CPIA，任何双边或多边协议或紧急情况下规定的文物都不能进口到美国，除非附有相关文书证明该物品的出口并未违反出口国的法律。若此类物品是在没有相关文书证明的情况下进口到美国的，将被扣押或没收。^[170]另外，任何盗窃物品，若已列入缔约国的博物馆、宗教或世俗的公共纪念馆或类似机构的财产清单，则禁止进口到美国。^[171]

根据CPIA还设立了文化财产咨询委员会（Cultural Property Advisory Committee，CPAC）。^[172]CPAC由考古学家、人类学家、博物馆官员、交易商以及公众代表组成，负责审查文物进口限制请求。CPAC对其他国家的进口限制请求有权展开调查并就调查和审查的结果以及是否与该请求国达成协议提供建议并说明理由。如果CPAC作出有利于请求国的决定，美国便与该请求国达成一个有效期5年并可定期延长的双边协议（又称为“谅解备忘录”）或采取紧急行动。在与中国签署限制文物进口协议以前，根据CPIA并在CPAC的建议和指导下，美国已经与12个国家达成了双边协议，对来自7个国家的特殊种类文物施加了紧急进口限制。^[173]