社会救助法存在的问题及其完善

16.3　社会救助法存在的问题及其完善

我国自20世纪90年代开展现代社会救助制度以来，社会救助对解贫帮困作出了巨大贡献。但由于社会救助涉及对象的广泛性、救助范围的复杂性、救助体系的庞大性和社会政策的多变性，我国社会救助目前迫切需要一部《社会救助法》加以保障。因此全国人大法制办在多年立法调研基础上，于2008年8月15日向社会公众公布了《中华人民共和国社会救助法（草案）》征求意见稿，并对我国社会救助立法原则、管理体制等都作了相应规定。但从该草案整体的内容和目前我国社会救助的实践看，尚存在一些问题，需要通过立法予以完善。

1.整个草案条文粗略，很难操作

要实现社会救助的有效性，必须制定内容完整、规定翔实、便于操作的社会救助法典。从颁布的草案看，条文过于简练，整个法律呈现为“宪法式”的原则性规定，忽略了社会救助的复杂性和多样化，这也是中国立法中的通病。这必然会造成两种结果，其一，整个法律无助于公民基本权利的实现，使该法律徒具空文，没有实现当初的立法目的；其二，由于法律条文过于简单，这就为“副法”——法律解释的恣意膨胀预留了空间，“副法”恣意膨胀为部门追求利益最大化，甚至权力寻租、腐败等提供了有利条件。社会救助法是基本法、是“主法”，是对现行救助制度的概括和总结，也是对未来社会救助发展的规划和预设，需要的已不是拾漏补缺式的粗放型立法，而是应尽量地避免抽象和虚化，在平衡各方利益的同时，更加注重细节和可操作性。

2.法律规定缺乏前瞻性，具有明显的滞后性

根据该《社会救助法（草案）》第13条规定：“申请居民最低生活保障待遇，由户主向户籍所在地的乡、镇人民政府或者城市街道办事处提出，经审核后报县级人民政府民政部门批准。”可见我国社会救助申请的主体限于户籍所在地的本地居民，这种规定显然受到我国户籍制度樊篱约束。众所周知，我国户籍制度本身弊端很多，社会救助在这种制度下对于人户一致的居民来说没有任何影响，但对人户不一致的居民影响是很大的。而且，随着我国政治经济改革的进一步深入，必然要改革户籍制度，打破以户籍作为实现公民各种权利的条件。因此，该草案把户籍作为申请救助的依据明显具有滞后性，因此社会救助法应当对人户不一致的救助申请加以明确，并规定居民在某地连续居住满一定年限以上，应享有与当地常住居民同等待遇的申请救助。

3.公民权利救济程序简略，使公民的救助权的实现不能得到充分保障

尽管《社会救助法（草案）》第32条明确规定：申请人或者救助对象对于社会救助管理部门或者相关机构做出的不予救助或者调整、停止救助的决定或者行政处罚不服的，可以依法申请行政复议；对复议结果不服的，可以依法提起行政诉讼。但这种规定显得非常的粗略。由于社会救助法治的薄弱和实践操作的不规范，社会救助实践中，符合条件的人群得不到救助、擅自降低救助标准，救助款物被挪用、未有效保护救助对象隐私等侵权行为时有发生，受助对象的基本权利得不到保障，人格尊严得不到有效保护。因此，社会救助法必须完善权利救济制度，建立规范和操作简便的公权救济程序，即完善行政救济程序，明确社会救助中行政监察、行政裁决及行政复议等的方式和程序；完善司法救济程序，明确规定受助对象对救助监管机构的监管行为不服的可提起行政诉讼；完善法律援助制度和国家赔偿制度，确实尊重受助对象的基本权利并保障其权利的实现。

4.公民参与性低，不利于社会救助目标的实现

尽管我国的社会救助采取国家与民间结合的模式，但从整个草案看，仅仅规定了：国家提倡和鼓励社会组织和个人为社会救助事业捐赠资金和物资，鼓励社会工作者、志愿者等参与社会救助工作。随着公民社会的逐步形成，政府在社会救助中完全“包干到底”的核心地位开始动摇，社会组织和民众将成为我国未来社会救助事业的基本力量，其在社会救助中扮演的角色和所发挥的职能，毫不逊色于政府的公权救助。发展社会救助性民间组织是解决困难群体问题，实现全面建设小康社会的战略选择。因此，要加快立法进程，倡导并规范社会组织和民众等中间力量参与社会救助，积极引导和规范第三部门、私营营利机构、志愿者及普通公民参与社会救助，调动各社会阶层的积极性，各尽其力。“社会救助法应明确规定，政府可通过制定优惠或鼓励政策、救助服务转包、财政资金补贴、允许设立私立救助基金会、税收优惠、建立规范的志愿者管理和服务制度等方式，大力支持和规范社会组织和公民的救助活动。”^[2]

5.监督力度不够

没有监督的权力必然走向腐败，同理，没有监督的制度，没有强有力的监督机制，绝不会发挥应有的作用，从目前看，“社会救助由于缺乏统一的法律规定，关于监督主体、监督程序、监督措施、法律责任等规定几乎是一片空白。即使现行的单行法律规范中有一些关于监督的规定，也是凌乱、分散，不能形成强有力的监督体系”^[3]。从公布的《社会救助法（草案）》看，对于社会救助如何实施强有力的监督也缺乏详细的规定。