我国劳动监察制度的基本内容

11.3　我国劳动监察制度的基本内容

我国劳动法律法规已经全面而系统地确立了劳动监察法律制度，其基本内容包括劳动监察的主体、对象和内容，劳动监察主体的职权、职责和义务，劳动监察的形式、劳动监察的管辖和程序等。

11.3.1　劳动监察的主体与客体

劳动监察是市场经济条件下政府对劳动法律关系的干预。以国家强力来保障劳工标准的实施，是劳动法中政府和雇主关系的最主要的内容。在这一法律关系中，政府是权利（权力）主体，行使的是劳动行政管理权。这一权利（权力）的直接目的是规范雇主行为，以排除对劳动者的侵害，企业即雇主必须遵守国家的劳动标准并接受政府的劳动监察，这是企业的义务。政府作为权利（权力）主体，一是利用劳工标准立法来规定雇主在个别劳动关系中的义务，同时限制雇主的财产权滥用，特别是解雇权的滥用；二是通过劳动行政来对雇主遵守劳动法的情况实施劳动监察；三是通过建立和实施不当劳动行为制度，对雇主侵害劳动者团结权的行为，给予权利人以行政救济和司法救济。

综合各国劳动监察实践，劳动监察主体一般有以下几种形式：一是机构。这是指由国家设立专门机构对用人单位执行劳动法的有关情况进行监督和检查。这些机构从属于国家劳动行政部门，是国家劳动行政部门的职能机构，其人员是由专职劳动监察员所组成。劳动监察员拥有国家公务员身份，这个专门机构统一受中央政府的领导和控制。如日本就实行这种制度。二是个人。这是指不设监察机构，而由劳动行政主管部门首长为劳动监察官（或劳动监察员）来监督检查劳动法的执行情况。如加拿大就实行该制度。三是机构与个人并列。这是指由监察机构和独立于监察机构的监察员对劳动法的执行情况进行监督检查，法律承认两者的独立性并用专门法律对两者的监察范围各自加以规定。采用过该制度的国家很少。四是委托专家。这是指有关国家针对在现代生产中某些专业化、科技化程度较高的行业或部门所采取的劳动监察措施或制度。由于对这些行业的劳动监察需要较高的专业知识和职业经验，在对这些行业进行劳动监察过程中，由国家劳动行政部门委托具有相关专业知识如技术、安全、卫生等方面的专家进行监察。如法国、新加坡等国就委托开业医生、建筑专家、工程师等专门性人才进行劳动安全卫生监察。五是特殊人员。这是指对国防及其他关系国家重大利益和机密的企业进行劳动监察时，需专门任命特殊人员（如部队军官或政府官员）进行劳动监察。^[1]

我国目前实行的是以机构监察为主的劳动监察体制，主要由各级劳动保障行政部门内设的专门机构——劳动监察机构来完成。监察机构内部根据工作需要配备专职劳动保障监察员来实施监察工作。

在我国，国务院劳动保障行政部门主管全国的劳动保障工作，县级以上地方各级人民政府劳动保障行政部门都设有劳动保障监察机构，主管本行政区域内的劳动保障监察工作。此外，根据《矿山安全监察条例》和《锅炉压力容器安全监察暂行条例》的规定，在政府的劳动行政主管部门还设有矿山安全监察机构和锅炉压力容器安全监察机构。根据《劳动保障监察条例》的规定，县级、设区的市级人民政府劳动保障行政部门还可以委托符合监察执法条件的组织实施劳动保障监察，这些组织一经授权也成为劳动保障监察主体。

劳动保障监察员是具体执行劳动保障监察的专职或兼职人员。在我国，劳动保障监察员必须具备一定的任职条件，经过考核或者考试录用，并按法定的任命程序产生。1994年劳动部颁发的《劳动监察员管理办法》对劳动监察员的任职条件、培训、考核、任命程序和监督制度等作了明确规定。

劳动保障监察的客体即监察的对象、相对人。按照我国劳动法律法规的规定，劳动监察的主要对象是用人单位，但还包括一些劳动服务主体。《劳动保障监察条例》规定：“对职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构进行劳动保障监察，依照本条例执行。”需要特别指出的是，劳动者不属于劳动监察的对象。尽管劳动者和用人单位一样具有守法义务，但劳动法主要是通过规定用人单位的义务和劳动者的权利，以实现保护劳动者的立法宗旨。劳动法贯彻落实的关键是用人单位履行各项劳动法规定的义务，尤其是执行各项强制性劳动基准，因此，对劳动法执行情况的监督也主要应当针对用人单位而进行。实践中，需要得到监督查处的违法行为主要也表现为用人单位在利益驱使下对劳动者权益的侵害，而劳动者在单位内部的被管理、被支配地位决定了其一旦有违法行为必将受到用人单位的严密监控。我国的立法演变正体现了这一精神。1993年《劳动监察规定》曾将劳动者也作为监察对象，但1994年的《劳动法》就将劳动者从劳动监察的对象中剥离出去，2004年的《劳动保障监察条例》和2007年的《劳动合同法》均延续了这样的思路。^[2]

11.3.2　劳动监察的内容

《劳动保障监察条例》第11条明确列举了9个方面的劳动监察内容：（1）用人单位制定内部劳动保障规章制度的情况；（2）用人单位与劳动者订立劳动合同的情况；（3）用人单位遵守禁止使用童工规定的情况；（4）用人单位遵守女职工和未成年工特殊劳动保护规定的情况；（5）用人单位遵守工作时间和休息休假规定的情况；（6）用人单位支付劳动者工资和执行最低工资标准的情况；（7）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（8）职业介绍机构、职业技能培训机构和职业技能考核鉴定机构遵守国家有关职业介绍、职业技能培训和职业技能考核鉴定的规定的情况；（9）法律、法规规定的其他劳动保障监察事项。

《劳动合同法》第74条又列举了劳动合同监察的内容：（1）用人单位制定直接涉及劳动者切身利益的规章制度及其执行的情况；（2）用人单位与劳动者订立和解除劳动合同的情况；（3）劳务派遣单位和用工单位遵守劳务派遣有关规定的情况；（4）用人单位遵守国家关于劳动者工作时间和休息休假规定的情况；（5）用人单位支付劳动合同约定的劳动报酬和执行最低工资标准的情况；（6）用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况；（7）法律、法规规定的其他劳动监察事项。

11.3.3　劳动监察主体的职责、职权和义务

1.劳动监察主体的职责

根据《劳动保障监察条例》第10条的规定：劳动保障行政部门实施劳动保障监察，履行下列职责：

（1）宣传劳动保障法律、法规和规章，督促用人单位贯彻执行；

（2）检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况；

（3）受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；

（4）依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为。

2.劳动监察主体的职权

我国《劳动法》第86条对劳动监察机构及其人员的职权做了概括性规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门监督检查人员执行公务，有权进入用人单位了解执行劳动法律、法规的情况，查阅必要的资料，并对劳动场所进行检查。”《劳动保障监察条例》第15条以列举的方式对此做了详细规定：劳动保障行政部门实施劳动保障监察，有权采取下列调查、检查措施：

（1）进入用人单位的劳动场所进行检查；

（2）就调查、检查事项询问有关人员；

（3）要求用人单位提供与调查、检查事项相关的文件资料，并作出解释和说明，必要时可以发出调查询问书；

（4）采取记录、录音、录像、照像或者复制等方式收集有关情况和资料；

（5）委托会计师事务所对用人单位工资支付、缴纳社会保险费的情况进行审计；

（6）法律、法规规定可以由劳动保障行政部门采取的其他调查、检查措施。

劳动保障行政部门对事实清楚、证据确凿、可以当场处理的违反劳动保障法律、法规或者规章的行为有权当场予以纠正。

3.劳动监察主体的义务

我国劳动法律法规在赋予劳动监察主体职权的同时，也明确规定了其必须履行的义务。我国《劳动法》第86条规定：“县级以上各级人民政府劳动行政部门监督检查人员执行公务，必须出示证件，秉公执法并遵守有关规定。”《劳动保障监察条例》做了更为具体的规定，如第12条规定：“劳动保障监察员应当忠于职守，秉公执法，勤政廉洁，保守秘密”（根据《劳动保障监察条例》第9条、第31条的规定，这里的保守秘密包括为举报人保密，以及不得泄露在履行职责过程中知悉的商业秘密）。第16条规定：“劳动保障监察员进行调查、检查，不得少于2人，并应当佩戴劳动保障监察标志、出示劳动保障监察证件。劳动保障监察员办理的劳动保障监察事项与本人或者其近亲属有直接利害关系的，应当回避。”

11.3.4　劳动监察的形式

我国《劳动保障监察条例》第14条对此做了规定：“劳动保障监察以日常巡视检查、审查用人单位按照要求报送的书面材料以及接受举报投诉等形式进行。”在实践中，我国劳动监察机构采取的监察方式主要有以下几种：

1.常规巡视检查

常规巡视检查是指劳动行政部门、劳动监察机构及监察人员依职权主动到用人单位及其劳动场所进行监督检查活动，及时发现问题，依法进行处理，预防劳动争议，减少突发事件。常规巡视检查是世界各国劳动监察机构通行的工作方式，其最为突出的特点是主动性和经常性。

2.举报专查

在我国，各级劳动行政部门的劳动监察机构普遍建立了举报制度，公布举报电话，设立举报信箱，指定专人负责，开展群众举报接待工作。并研究分析群众举报的案件，凡属于违反劳动法规行为的案件，都予以受理并组织查处。同时，上级劳动部门受理群众举报案件，可转下级劳动部门查处，必要时派员参加；下级劳动行政部门应及时将查处结果报告上级劳动行政部门。

3.劳动年审

劳动年审（亦称劳动年检）是指劳动行政部门的监察机构对所辖区域里的用人单位遵守劳动法律、法规情况每年进行一次全面监督检查。劳动年审的内容是用人单位遵守劳动法律、法规的情况。但每年年审的内容侧重点可能不同。年审主要采取书面审查方式。劳动监察机构对用人单位报送的《劳动年审手册》进行审核。在审核时，主要采取查阅用人单位工资发放表、职工花名册、劳动合同书、招收农村及外来劳动力手续和证卡、社会保险费用缴纳凭证、内部劳动管理制度等方式，如有不够清楚的内容，还可询问用人单位负责人，派监察员到用人单位实地调查，全面掌握用人单位遵守劳动法律法规的基本情况。经审查，用人单位劳动用工行为符合劳动法律、法规、规章的，颁发《劳动年审合格证》；对存在违法行为的，下达《劳动监察指令书》，责令限期改正，经整改后重新审核合格的，再发给《劳动年审合格证》；对逾期不改的，依照劳动法律、法规规定予以处罚。

4.用人单位劳动规章制度备案审查

按照《劳动法》规定，用人单位应当制定劳动规章制度并接受劳动监察机构的审查。经过对用人单位制定的劳动规章制度的备案审查，如发现有违反劳动法律、法规的，要求其改正。通过开展用人单位劳动规章制度备案审查工作，及时解决“大法”与“小法”的矛盾，纠正用人单位的违法行为。

5.专项检查或大检查

为了集中解决劳动执法中存在的突出问题，还应根据工作需要组织专项检查和大检查。监察工作应该将经常性检查和突击检查相结合。在一定时间内集中人力对一定范围内的用人单位进行全面检查，可以较快地解决用人单位劳动管理方面的突出问题，提高用人单位的劳动管理水平，创造良好的劳动法律环境。为了搞好专项检查和大检查工作，要努力做好每一环节的工作，如制订方案、组织发动、督促检查、组织自查、限期整改、行政处罚等。

11.3.5　劳动监察的程序

1.劳动监察管辖

劳动监察管辖，是指各级劳动监察部门之间对劳动法律、法规的执行情况进行监督检查以及对违反劳动法律、法规的行为予以制止和纠正，必要时进行行政处罚的分工和权限划分。

依照国务院《劳动保障监察条例》的规定，劳动保障监察管辖主要有以下几种情形：

地域管辖，是指同级劳动保障行政部门在行使劳动保障监察权上的横向权限划分。《劳动保障监察条例》规定：“对用人单位的劳动保障监察，由用人单位用工所在地的县级或设区的市级劳动保障行政部门管辖。”

级别管辖，是指不同级别的劳动保障行政部门实施劳动保障监察的分工和权限划分，是一种纵向划分。《劳动保障监察条例》对此没有具体规定，而是授权省、自治区、直辖市人民政府对劳动保障监察的管辖制定具体办法。这是对包括级别管辖在内的监察管辖的全面授权规定。

指定管辖。为了妥善处理管辖权的争议，劳动保障行政部门对劳动保障监察管辖发生争议的，报请共同的上一级劳动保障行政部门指定管辖。

移送管辖。劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，应作出处理，如果发现违法案件不属于劳动保障监察范围的，应当及时移送有关部门处理；涉嫌犯罪的，应当及时移送司法机关。

2.劳动监察的具体程序

劳动监察机关的行政执法行为必须合乎法律规定的程序性要求，这是依法行政的题中应有之义。法律关于劳动监察的程序性规定主要见之于劳动部1995年颁布的《劳动监察程序规定》和《劳动保障监察条例》之中。我国现行的劳动监察程序，可以分为一般执法检查程序和立案检查程序两种。

（1）一般执法检查程序

这是指劳动监察机构尚未发现用人单位有违法行为，只是按照其职权和职责对用人单位执行劳动法律、法规的情况进行例行或常规检查时所必须遵循的程序。这种程序相对比较简单。主要的规则为：劳动监察员执行劳动监察任务时，应由两人以上共同进行，并出示《中华人民共和国劳动监察证》证件，说明身份。未出示证件的，被检查当事人有权拒绝检查。劳动监察员在实施检查前，应当告知被检查当事人检查的依据、目的、内容、要求和方法。检查时应了解用人单位遵守劳动法律法规的情况，并巡视劳动现场。现场检查应制作笔录，笔录应当由劳动监察人员和用人单位法定代表人（或其委托代理人）签名或盖章；用人单位法定代表人拒不签名、盖章的，应注明拒签情况。也可以向用人单位下达询问通知书，用人单位应当按照询问通知书的要求接受询问或者作出书面答复。检查中发现的一般性缺陷可不作立案处理，但应记录检查结果和建议；对重要问题应及时向监察机构汇报并建议立案调查。

（2）立案检查程序

这是指劳动监察机构发现用人单位存在违法行为，立案查处所必须遵循的程序。该程序相对比较复杂，主要包括立案受理、调查取证、处理、处罚、送达等环节。劳动监察机构对用人单位违反劳动法律、法规的行为，根据查清的事实，分别情况，作出如下处理：①对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定。②对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定。③对情节轻微，且已改正，或违法事实不能成立的，撤销立案。④涉嫌犯罪的，应当依法移送司法机关。

3.劳动监察证据

在行政执法中，调查收集证据是行政主体证明案件事实的基础和前提，直接涉及行政主体最终作出具体行政行为的法律效力。在劳动监察过程中，调查收集证据是劳动监察执法的关键环节。

（1）劳动监察证据的概念

劳动监察证据是指由特定主体依法采用的，用于认定劳动违法案件事实的具有法定形式的证据。它包括以下三层含义：

①证据是由特定主体收集的。所谓特定主体就是指对案件事实负有法定判定义务的机构，如在行政执法过程中就是行政执法部门，而在诉讼过程中就是有关国家司法机关。之所以将这些机构列为证据采用的特定主体，主要是因为这些机构根据法律规定对案件事实具有法定的判定义务，行政执法部门必须对行政执法案件的事实进行判定并依法作出处理，司法机关也同样须对司法案件的有关事实进行判定并依法作出处理。正因为这些机构有法定的判定有关事实的义务，因而也只有它们才有相应的职权去对各种证据进行审查判断并最终采用部分证据材料作为认定案件事实的证据。

②证据是证明案件事实的根据。证据是有特定作用的，即用于证明案件有关事实。这就要求所有证据都是与案件具有某种关联性的，而这些证据的有机结合能够较为完整地反映案件的客观事实真相。

③证据具有法定的形式。并非所有事物都能成为证据，必须具备法定的形式才能成为证明案件事实的证据。

（2）劳动监察证据的种类

证据的种类是指由证据的内涵所决定的证据的外在表现形式。证据的种类主要有：

①书证。书证是以其记载或包含的内容证明案件事实的证据。如用人单位的工资表、考勤记录等。书证是目前在劳动监察执法中采用证据的主要形式。

②物证。物证是指据以证明案件事实真相的一切物品和痕迹。如用于证明存在暴力抗法行为的凶器、血衣等。

③证人证言。证人证言是指知道案件有关事实的人就案件的部分或全部事实所作的陈述。如被收取押金的员工向劳动监察部门所作的有关用人单位收取押金违法事实的陈述就属于证人证言。

④视听资料。视听资料是指采用先进的科学技术，利用录像、录音及电脑存储信息等形式反映的数据和资料来证明案件事实的证据。如证明用人单位有超时加班行为的录像资料等。

⑤当事人陈述。当事人陈述是指案件当事人对案件的有关事实所作的陈述。比如用人单位就其不存在某项劳动违法行为向劳动监察部门所作的陈述。

⑥鉴定结论。鉴定结论是指鉴定人根据办案部门的指派或接受委托，运用专门的知识和技能对案件需要解决的专门性问题进行鉴定后所作的结论性判断。

⑦勘验笔录、现场笔录。勘验笔录、现场笔录是指办案人员对与案件有关的场所、物品、人身进行勘验、检查时，所作的文字记载，并由勘验、检查人员和在场见证人签字证明的文件。比如劳动监察人员检查用人单位生产场所时对正在加班的人员数量等情况所作的由用人单位代表签字的现场记录。^[3]