台湾地区行政法院的设置

第一题　台湾地区行政法院的设置

一、台湾地区行政法院的沿革

我国台湾地区行政法院的沿革可追溯到民国时期北京政府设立的“平政院”。民国时期南京临时政府颁行的《中华民国临时约法》(以下简称《临时约法》)第10条规定，“人民对于官吏违法损害权利之行为，有陈诉于平政院之权”；同法第49条规定，“法院依法审判民事诉讼及刑事诉讼，但关于行政诉讼及其他特别诉讼，另以法律定之”。虽然有《临时约法》的明确规定，但南京临时政府却未能制定一部有关审理行政诉讼事件的行政诉讼法以及掌管行政诉讼事件的专门法院组织法。自民国政府迁往北京之后，民国北京政府于1914年3月颁行《平政院组织令》；同年5月后，其又先后公布实施《平政院裁决执行条例》、《平政处务规则》、《诉愿法》及《行政诉讼法》。自此，平政院审理行政诉讼事件的职权范围、组织结构等便首次有了明确具体的规定。

平政院的职权范围除受理行政诉讼事件，即审理官吏之违法失职之行政处分，例如违法命令、决定及行政契约等外，还负责纠察官吏的违法失职行为。对于官吏违法失职之行政处分的审理，由平政院之行政审判厅负责；对于官吏违法失职行为的纠察，则由平政院之肃政厅负责。平政院的组织结构大致可从纵横两方面来把握:从纵向来看，平政院隶属大总统，直接对大总统负责；从横向来看，其与当时负责审判的大理院相并列。

自1927年南京国民政府成立伊始，其便着手构架普通诉讼与行政诉讼之二元司法体系。1931年，平政院改称行政法院，行政法院之称谓首次见于国民政府颁行的《公民政府组织法》。该法第36条规定，“司法院设最高法院、行政法院及公务员惩戒委员会”。南京国民政府又于1932年11月公布实施《行政诉讼法》以及《行政法院组织法》。此两部法律对行政法院的组织结构及职权范围进行了具体的规定。

我国台湾地区现行“行政法院组织法”于1999年2月3日修正后颁布，同年7月8日施行，共10章，计48条。该法规定了台湾地区行政法院的设立、职权及组织三方面的内容。如前所述，“行政法院组织法”最早颁行是在1932年11月17日，由国民政府制定，计12条。该法后经八次修正，至1975年12月12日台湾当局公布修正后的“行政法院组织法”，共计16条。

二、台湾地区行政法院的含义与特征

(一)行政法院的含义

行政法院有两种含义:一为广义的行政法院，指行使行政诉讼审判权机关及其辅助机关，包括狭义的行政法院法官、书记官、通译、执达员、录事、法警等机关，即台湾地区“行政法院组织法”上所指称的法院；二为狭义的行政法院，专指行使行政诉讼审判权的独任法官或者合议庭。“高等行政法院”裁判行政诉讼事件，由法官三人组成合议庭审理，但简易诉讼可由法官一人独任审理。“最高行政法院”裁判行政诉讼事件，由法官五人组成合议庭审理。两种含义究竟在何种场合适用，应以不同情形而定。一般而言，我国台湾地区“行政法院组织法”所称的行政法院为狭义的行政法院，例如，行政法院法官之回避。但本章中有关行政法院管辖的规定则属于广义上的行政法院。⁽¹⁾

(二)行政法院的特征

行政法院的特征主要是指，行政法院与普通法院相比较所特有的属性。于此，我们可以从法院法官的构成、审判组织的庭审方式及审理的诉讼事件等方面来加以甄别行政法院所独自具有的特征。

1.职业法官与非职业法官相结合

所谓职业法官是指审理普通诉讼的法官，而非职业法官是指与审理普通诉讼法官出身不同，而有行政官资历或具有教授相关法律经历的人员。根据台湾地区“行政法院组织法”第17条与第18条的规定，“高等行政法院”与“最高行政法院”的法官可由行政官员及有关教授担任。该法第17条第2～6项规定:“(1)曾任荐任或简任司法官2年以上，或曾任荐任或简任司法官并任荐任或简任公务人员合计2年以上者；(2)曾任‘教育部’审定合格之大学或独立学院之教授、副教授，讲授‘宪法’、‘行政法’、‘租税法’、‘商标法’、‘专利法’、‘土地法’、‘公平交易法’、‘政府采购法’或其他主要行政法课程8年以上，具有荐任或简任职任用资格者；(3)曾任‘中央研究院’研究员、副研究员合计8年以上，有‘宪法’、‘行政法’之专门著作，并具有荐任或简任职任用资格者；(4)曾在公立或经立案之私立大学、独立学院法律、政治、行政学系或其研究所毕业，任荐任或简任公务人员，办理机关之诉愿或法制业务8年以上者；(5)经律师考试及格，并有执行行政诉讼律师业务经验8年以上，具有荐任或简任职任用资格者。”同法第18条第4～7项亦有类似规定。行政法院法官之构成之所以任用非职业性法官，是因为行政事务纷繁复杂，因此，如若任用职业性法官，则难以达到行政诉讼的便捷与效率之目的。

2.合议制审理方式

“行政法院组织法”第3条规定，“‘高等行政法院’之审判，以法官三人合议行之。但简易诉讼程序以法官一人独任行之”。根据该条，行政法院的开庭审理采用合议制，而普通诉讼中的第一审民刑事诉讼程序更多采用独任审判。行政法院采合议制为通例，究其原因:一是出于尊重行政权的传统，因为以往只有撤销诉讼一种，提起之前已经有一次以上之诉愿程序，仿佛民刑事诉讼之“上诉审”。二是容纳不同专长之法官的参与，以应行政诉讼时间之特殊性，若由独任法官审判则无从达此目的。⁽²⁾

3.以行政诉讼事件的个案审理为主

我国台湾地区并无“宪法”法院，根据台湾地区的“宪法”与相关解释，其违宪审查权由“司法院”大法官行使。行政法院依据法律保留原则对行政处分的合法性进行审查，对争议的行政处分予以裁判，以保障人民之权利。随着修正后“行政诉讼法”的实施，行政法院的审查范围相对扩大，行政法院的规范维持功能得以显现。目前，台湾地区的行政法院仍以解决行政争议的个案审理为主，而其对规范的审查尚有待进一步明确。

三、台湾地区行政法院的设立

(一)设立行政法院的根据

台湾地区“宪法”第77条规定，“‘司法院’为‘国家’最高司法机关，掌理民事、刑事、行政诉讼之审判及公务员惩戒”。根据该条，行政诉讼程序与普通诉讼程序应相互分离。但是根据该条并非就能够得出如下结论:行政法院审理行政诉讼案件，普通法院则审理民事、刑事案件。因此，“宪法”第77条不是设立行政法院的“宪法”依据，而只是为审判权的分类提供“宪法”上的根据。行政法院的设立依据在于诸如“行政诉讼法”、“行政法院组织法”的相关规定。台湾地区1932年11月颁行的“行政诉讼法”第1条规定，“人民因‘中央’或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利，经依‘诉愿法’提起再诉愿而不服其决定，或提起再诉愿逾3个月不为决定，或延长再诉愿决定期间逾2个月不为决定者，得向行政法院提起行政诉讼”。根据“司法院组织法”第7条规定，民事、刑事、行政诉讼的审判分别由不同的法院管辖。因此，在我国台湾地区民事、刑事的审判由各级普通法院管辖，而行政诉讼的审判则由行政法院管辖。

我国台湾地区的行政法院隶属于“司法院”，为司法体系，而不像法国行政法院那样隶属于行政体系。我国台湾地区行政法院与法国及若干受法国影响的西欧各国的行政法院有明显区别，“此等国家之行政法院能发挥独立审判功能，故无疑问，但在名称上从建制伊始即带有行政机关之色彩，迄今并未消除”。⁽³⁾台湾地区的审判体系则为三元结构，即审判权由普通法院、行政法院与公务员惩戒委员会行使。因此，就审判体系而言，台湾地区的行政法院类似于法国的行政法院，是一个独立的审判体系。

(二)“高等行政法院”的设立

根据台湾地区“行政法院组织法”第6条规定:“省、直辖市及特别区域各设‘高等行政法院’。但其辖区狭小或事务较简者，得合数省、市或特别区域设一‘高等行政法院’，其辖区辽阔或事务较繁者，得增设之。‘高等行政法院’管辖区域之划分或变更，由‘司法院’定之。”根据该条，“高等行政法院”设立的标准有二:一是按照行政区域来设立；二是按照行政区域面积的大小或事务的简繁来设立。前者为“高等行政法院”设立的基本标准，后者是对前者的补充。

依据标准一，台湾地区“司法院”在台北、台中、高雄三地，各设立一所“高等行政法院”。“司法院”还可依标准二，以命令的形式对各地的行政法院设置情形加以适当的调整，从而使得行政法院的设立与其行政区域的划分并不保持一致。

(三)“最高行政法院”的设立

根据台湾地区“行政法院组织法”第11条的规定，“‘最高行政法院’设于‘中央政府’所在地”。该条规定了“最高行政法院”设立的地点，即台北是我国台湾地区“最高行政法院”所在地，同时亦明确了在台湾地区并无设立“最高行政法院”分院的情形。

四、台湾地区行政法院的职权范围

(一)“高等行政法院”的职权范围

我国台湾地区“行政法院组织法”第7条规定，“‘高等行政法院’管辖事件如下:1.不服诉愿决定或法律规定视同诉愿规定，提起之诉讼事件。2.其他依法律规定由‘高等行政法院’管辖之事件”。该条就“高等行政法院”受理行政诉讼事件的范围进行了规定，即“高等行政法院”的受案范围为:一是不服诉愿决定或法律规定而与诉愿规定相等同的事件；二是依照法律规定由“高等行政法院”管辖的事件。

所谓“不服诉愿决定或法律规定视同诉愿规定，提起之诉讼事件”是指:当事人依“诉愿法”提起诉愿，仍不服行政机关的诉愿决定，且认为原行政机关所作之行政处分或不作为违法，以致损害其权利或法律上的利益，而依“行政诉讼法”第4条或第5条的规定，向“高等行政法院”提起撤销诉讼的事件。所谓“其他依法律规定由‘高等行政法院’管辖之事件”，主要是指以下两类事件:一是当事人依“行政诉讼法”第6条及第8条提起确认诉讼及给付诉讼的事件，二是依“行政诉讼法”第6条第4项及第8条第3项的规定，凡以“高等行政法院”为第一管辖法院，以及各级行政法院之裁判，应以“高等行政法院”为执行法院的，都属于“高等行政法院”的受案范围。

(二)“最高行政法院”的职权范围

“行政法院组织法”第12条规定，“‘最高行政法院’管辖事件如下:1.不服‘高等行政法院’裁判而上诉或抗告之事件。2.其他依法律规定由‘最高行政法院’管辖之事件”。

按照“行政法院组织法”的规定，台湾地区设“高等行政法院”与“最高行政法院”。“最高行政法院”为行政诉讼事件的终审法院，对于不服“高等行政法院”裁判而上诉或抗告的行政诉讼事件，“最高行政法院”均有管辖权。此外，其他法律有特别规定应由“最高行政法院”管辖的事件，“最高行政法院”对此具有管辖权。