台湾地区行政法院的审理程序

第六题　台湾地区行政法院的审理程序

台湾地区行政法院的审理程序主要有第一审普通程序、上诉审程序、抗告程序及再审程序，“行政诉讼法”第二篇、第三篇、第四篇及第五篇对四种审理程序进行了专门的规定。因限于篇幅，欲对台湾地区行政法院的审理程序予以详尽介绍非本题所能及。于此，我们仅仅参酌诸如城仲模、陈计男等多位台湾学者的著述，以台湾地区“行政诉讼法”的相关规定为蓝本，对行政法院的审理程序予以简单述明。

一、第一审普通程序

(一)第一审程序的发动

1.适格的当事人

(1)当事人的诉讼权利能力与诉讼行为能力

行政诉讼中的当事人的诉讼权利能力是指承受行政诉讼上各种效果的一般资格，即享受行政诉讼上的权利及承担行政诉讼上的义务的资格能力。行政诉讼中的当事人的权利能力是一种抽象的资格，而非一种具体的行为能力。“行政诉讼法”第22条规定，自然人、法人、“中央”及地方机关、非法人团体，有当事人能力。自然人有无行为能力，并不影响其权利能力的成立，而仅仅决定其有否诉讼行为能力。法人与自然人一样为权利能力的主体。“中央”与地方机关能独立代表“国家”而为意思表示，因此法律规定其具有当事人的能力。但当“中央”及地方机关非为对外进行意思表示，而仅仅对其内部的事务进行处理，则不具有当事人的能力。至于非法人团体，因其具备一定的组织形式、名称及目的而有自主表示的能力，因而常具有当事人的能力。当然，在我国台湾地区，非法人团体不具有行政诉讼之当事人能力的也并不少见。行政诉讼中当事人的诉讼行为能力，是指当事人能否独立承担诉讼效果的资格。

(2)适格的原告当事人

具备行政诉讼权利能力和行为能力的当事人，于具体诉讼中有当事人适格的各要素，则可称为真正的当事人。若在具体诉讼中，具备原告资格者，称为适格的原告；具备相应的被告资格，称为适格的被告。诉讼种类不同，原告起诉的条件也不完全一样。

第一，撤销诉讼的原告资格条件。

台湾地区“行政诉讼法”第4条规定，“人民因‘中央’或地方机关之违法行政处分，认为损害其权利或法律上之利益，经依诉愿法提起诉愿而不服其决定，或提起诉愿逾3个月不为决定，或延长诉愿决定期间逾2个月不为决定者，得向‘高等行政法院’提起撤销诉讼。逾越权限或滥用权力之行政处分，以违法论。诉愿人以外之利害关系人，认为第1项诉愿决定，损害其权利或法律上之利益者，得向‘高等行政法院’提起撤销诉讼”。根据该条，原告可以向行政法院提起撤销之诉的条件是，“中央”或地方机关的违法行政处分致使权利或法律上的利益受侵害。因此，凡是与所请求撤销的行政处分或决定有法律上的利益的，均具有原告资格。这里原告的适格有两方面的问题需予以关注:一是原告的范围，例如行政机关或乡、镇自治机关，间接受害人能否具有原告资格；二是何谓法律上的利益。

台湾地区的“判例”已确认行政机关或乡镇自治机关具有原告资格。台湾地区“1987年度第643号行政法院判决”认为，“所谓‘人民’应该包括行政机关或乡、镇自治机关，基于人民同一地位而受违法不当之行政处分者在内”。根据台湾地区“1989年度第2064号行政法院判决”，若原告不是原行政处分的直接受害人，其在实体上就缺乏诉讼权能，因此，此情形下，不具有原告资格，属于当事人不适格。该判决认为，“‘诉愿法’第1条及‘行政诉讼法’第1条所谓人民对于‘中央’或地方机关之行政处分，认为违法，致使损害其权利，得提起诉愿及行政诉讼者，系指直接损害其他权利者而言”。因此，因“中央”或地方机关的违法或不当而导致的损害，是指权利或利益的直接损害。⁽¹⁸⁾

至于法律上的利益怎样判断，法律上的利益是否仅指公法上的权利，可否包括反射利益?近年来，台湾的司法实务已承认反射利益的存在。反射利益与公权利不同，所谓公权利是指，根据公法规定在行政法关系上，当事人得以主动行使或应受保障的利益，亦即于公法上所取得可以主张此等权利的法律地位。而所谓反射利益，一般认为是因政府机关之各项行政措施，其结果使人民偶然地可以享受到各种相关的利益，或因法律规定间接产生之利益而言。⁽¹⁹⁾反射利益，并不是由于法律的直接规定所致，而只是由于公法反射作用的结果。根据台湾地区“1987年度第503号行政法院之判决”，“政府机关对公共设施之设置，一般享受反射利益，而人民对于该公共设施之设置是否妥适，故无公法上请求权可资行使，以求保护其反射利益”。⁽²⁰⁾

第二，确认诉讼的原告资格条件。

台湾地区“行政诉讼法”第6条规定，“确认行政处分无效及确认公法上法律关系成立或不成立之诉讼，非原告有即受确认判决之法律上利益者，不得提起之。其确认已执行完毕或因其他事由而消灭之行政处分为违法之诉讼，亦同。确认行政处分无效之诉讼，须已向原处分机关请求确认其无效未被允许，或经请求后于30日内不为确答者，始得提起之。确认公法上法律关系成立或不成立之诉讼，于原告得提起撤销诉讼者，不得提起之。确认诉讼以‘高等行政法院’为第一审管辖法院。应提起撤销诉讼，误为提起确认行政处分无效之诉讼，其未经诉愿程序者，‘高等行政法院’应以裁定将该事件移送于诉愿管辖机关，并以行政法院收受诉状之时，视为提起诉愿”。根据该条，台湾地区的确认之诉是指确认行政处分无效及公法上法律关系成立与不成立的诉讼。确认诉讼原告的资格条件为，由主张行政处分无效或所争讼的公法上关系是否成立，且具有判决的法律上利益的人。

第三，给付诉讼的原告资格。

享有给付请求权的人对承担给付义务人主张权利，并提起诉讼为给付诉讼的原告资格条件。“行政诉讼法”第5条规定，“人民因‘中央’或地方机关对其依法申请之案件，于法令所定期间内应作为而不作为，认为其权利或法律上利益受损害者，经依诉愿程序后，得向‘高等行政法院’提起请求该机关应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼。人民因‘中央’或地方机关对其依法申请之案件，予以驳回，认为其权利或法律上利益受违法损害者，经依诉愿程序后，得向‘高等行政法院’提起请求该机关应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼”。根据该条，向“中央”或地方机关主张其权利或法律上的利益，该机关于法定期间内应作为而不作为，则该当事人具有原告资格。同法第8条规定，“人民与‘中央’或地方机关间，因公法上原因发生财产上之给付或请求作成行政处分以外之其他非财产上之给付，得提起给付诉讼。因公法上契约发生之给付，亦同。前项给付诉讼之裁判，以行政处分应否撤销为据者，应于依第4条第1项或第3项提起撤销诉讼时，并为请求。原告未为请求者，审判长应告以得为请求。除别有规定外，给付诉讼以‘高等行政法院’为第一审管辖法院”。根据该条，主张对“中央”或地方机关有给付请求权的人，或“中央”或地方机关对人民有请求权的人提起，即为适格的原告。

(3)适格的被告当事人

在行政诉讼中，被告也应具有诉讼权利能力与诉讼行为能力。在具体的诉讼中，具备被告资格条件就称为适格的被告。

第一，撤销诉讼的被告适格。

“行政诉讼法”第24条规定，“经诉愿程序之行政诉讼，其被告为左(下)列机关:(1)驳回诉愿时之原处分机关；(2)撤销或变更原处分或决定时，为最后撤销或变更之机关”。该条规定了撤销诉讼中被告的确定条件，即被告的适格。若当事人申请诉愿被驳回，则以原处分机关为被告；若受理诉愿的机关撤销或变更原处分或决定，则该机关为被告。若部分撤销或变更原处分或决定，则当事人仍应该以原行政处分机关为被告。

第二，确认诉讼的被告适格。

根据“行政诉讼法”第6条第2项的规定，确认行政处分无效的诉讼，以作出无效的原行政处分机关为被告，原行政处分机关为适格的被告。确认公法上的法律关系成立或不成立的诉讼的被告适格分两种情形:其一，如果是由所确认的公法上法律关系的一方提起诉讼，则他方为适格的被告；其二，如果由对公法上关系有即受确认判决法律上利益的第三人提起诉讼的，则以形成或确认公法关系的行政机关为适格的被告。⁽²¹⁾

第三，给付诉讼的被告适格。

给付之诉的原告应向有给付义务人提出，即负有给付义务的人是给付之诉的适格的被告。

2.具体的诉讼请求

原告应在诉状中就诉讼标的声明具体的诉讼请求，即请求行政法院予以判决的内容及其范围。所谓行政诉讼中的诉讼标的，是指行政诉讼当事人以诉或反诉请求行政法院对其所主张或否认的法律关系作出裁判的请求。在撤销诉讼中，原告应在诉状中声明，撤销行政处分及诉愿决定的一部分还是全部。在确认诉讼中，原告应在诉状中声明，请求行政法院确认行政处分无效，或行政处分违法，或公法上法律关系成立或不成立。在给付诉讼中，原告应声明被告所应给付标的物的范围、数量，给付的时间及条件等。原告须在诉状中声明具体的诉讼请求，因为，行政法院除特殊情形外，不得在原告声明的范围外作出判决。因此，原告起诉时须在诉状中声明具体的诉讼请求。

3.诉讼要件

原告起诉须具备法定的形式要件，行政法院始能就该诉讼时间进行审理和裁判。“行政诉讼法”第107条对诉讼要件的形式内容采用否定式的列举方式进行了规定。也就是说，对于下列情形，行政法院应要求原告限期补正，逾期不补正的，裁定驳回原告之诉:

(1)诉讼事件不属行政法院之权限者；

(2)诉讼事件不属受诉行政法院管辖而不能请求指定管辖，亦不能为移送诉讼之裁定者；

(3)原告或被告无当事人能力者；

(4)原告或被告未由合法之法定代理人、代表人或管理人为诉讼行为者；

(5)由诉讼代理人起诉，而其代理权有欠缺者；

(6)起诉逾越法定期限者；

(7)当事人就已起诉之事件，于诉讼系属中更行起诉者；

(8)本案经终局判决后撤回其诉，复提起同一之诉者；

(9)诉讼标的为确定判决或和解之效力所及者；

(10)起诉不合程序或不备其他要件者；

原告不仅须有法定的形式要件，而且还须具备一定的实质要件，即法院的实体裁判须具有诉的利益。一般来说，诉的利益包括以下三方面的内容:其一，当事人所请求的内容是否适合裁判的对象；其二，当事人是否适格；其三，行政法院的裁判对诉讼请求是否具有具体实益。诉的利益制度基于防止当事人滥用诉权的考量而设置的，其目的是:为提高行政法院裁判的实效，保护当事人的正当利益。

(二)第一审程序的审理

1.言词辩论

言词辩论有广、狭两种不同的含义，台湾地区“行政诉讼法”对言词辩论设有专节规定。广义的言词辩论是指行政法院、行政诉讼当事人及其他诉讼关系人，于言词辩论期日所为一切诉讼行为的总称；狭义的言词辩论，则指除宣示裁判外，行政法院、行政诉讼当事人及其他诉讼关系人于言词辩论期日所为的一切诉讼行为。⁽²²⁾

(1)言词辩论的开始

台湾地区“行政诉讼法”第122条规定，“言词辩论，以当事人声明起诉之事项为始。当事人应就诉讼关系为事实上及法律上之陈述。当事人不得引用文件以代言词陈述。但以举文件之辞句为必要时，得朗读其必要之部分”。根据该条，言词辩论以有当事人起诉(或答辩事项)的声明为开始。也就是说，原告声明起诉事项后，被告亦对原告之声明予以答辩，被告的答辩称为被告声明，但是被告声明一般不能认为是言词辩论的开始。只有当原告声明起诉后不出席法庭的时候，被告的答辩声明才被认为是言词辩论的开始。

(2)言词辩论的进行

言词辩论开始后，当事人双方在审判长的指挥下，以下列方式进行言词辩论:

第一，当事人就诉讼关系为事实上及法律上的陈述。

根据“行政诉讼法”第122条第2项的规定，言词辩论开始后，当事人应就诉讼关系陈述事实上及法律上的理由。事实上的陈述是指当事人就具体的诉讼法律关系发生与否进行陈述；法律上的陈述是指当事人自己对于具体法律关系的存在与归属所进行的主观判断。例如，原告请求某行政法院撤销某行政机关强制其拆迁的决定及有关机关维持强制拆迁的决定，原告陈述其房屋是其私有住房；被告则称该房屋非为被告所有等为事实上的陈述。若原告认为其房屋为私有，不构成行政机关据以强制拆迁的法律依据；被告则认为其行政符合有关强制拆迁的法律，则此等陈述为法律上的陈述。

第二，当事人一方对于另一方提出事实应予以陈述。

根据“行政诉讼法”第32条与“民事诉讼法”第195条第2项的规定，行政诉讼当事人一方对另一方提出的事实上的陈述，应该进行陈述与辩驳。台湾地区的“行政诉讼法”对行政诉讼的审理并非如“民事诉讼法”所规定的采辩论主义，而是采职权探知主义。究其原因，是由于行政诉讼事件往往涉及台湾地区有关机密，且其具有很强的专业性、复杂性，“人民”取得有关资料不太容易。

第三，当事人应根据规定，声明其所用的证据。

根据“行政诉讼法”第136条与“民事诉讼法”第277条之规定，行政诉讼当事人一方就诉讼事件提出了有利自己的事实，而对方当事人对此进行反驳，则该当事人有就该事实承担举证的责任。

第四，声请审判长发问，或经审判长许可后，自行发问。

根据“行政诉讼法”第132条与“民事诉讼法”第200条的规定，当事人一方经审判长许可，可以自行向对方当事人发问；当事人一方也可以声请审判长向对方当事人发问。

第五，向审判长或陪审法官提出异议。

根据“行政诉讼法”第153条及“民事诉讼法”第201条之规定，当事人对审判长关于指挥诉讼的裁定，以及陪审法官的发问和晓谕可以提出异议。例如，审判长关于禁止当事人发问、发言或许可一方当事人发问等的裁定，均为审判长关于指挥诉讼的裁定。根据“行政诉讼法”的规定，行政法院对当事人的异议的处理，当事人不得提起抗告。

(3)言词辩论的终结

根据“行政诉讼法”第87条第1项的规定，言词辩论的期日，以朗读案由为始。言词辩论的期日，以朗读案由时起开始计算，至审判长宣布终结言词辩论时止。言词辩论的终结通常因行政诉讼事件的终结或停止而终结，例如，行政法院对案件事实已经查清，证据确实充分，可以依法裁判，诉讼当事人和解等。

2.行政法院调查证据的程序

证据是行政法院认定事实真假，及获得特别法规知识或经验事实的一切资料，包括视听资料、技术数据等。所谓调查证据是指为求得法官内心的确信，以什么样的调查证据的具体方法来探知证据的原因的行为。行政法院调查证据可以当事人的声请，也可以职权主动调查证据。

(1)证据调查机关

台湾地区“行政诉讼法”第138条规定，“行政法院得嘱托普通法院或其他机关、学校、团体调查证据”。同法第139条规定，“行政法院认为适当时，得使庭员一人为受命法官或嘱托其他行政法院指定法官调查证据”。根据该两条规定，台湾地区内调查证据的机关有:普通法院、其他机关、学校、团体、受诉行政法院、受命法官和受托法官。根据直接审理主义的原则，一般来说，证据调查应由受诉行政法院进行。但行政法院于调查证据事必躬亲既不太可能，也无必要，因此，受诉行政法院可以嘱托普通法院或其他机关、学校、团体代为调查。

(2)当事人声请调查证据的期日、程序及条件

根据“行政诉讼法”第176条及“民事诉讼法”第285条的规定，当事人声请调查证据可于言词辩论开始前提出。但为防止当事人滥用诉讼权利，以提出调查证据为由故意拖延诉讼，行政法院如认为当事人有此意图，则可以“行政诉讼法”第132条及“民事诉讼法”第196条之规定，裁定驳回。声请人请求行政法院调查证据需提供:①应命其提出之文书；②依据该文书应证之事实；③文书的内容；④文书为他造所执之事由；⑤他造有提出文书义务之原因。“行政诉讼法”对声请法院调查证据的条件采用否定式的例句形式进行规定，行政法院于下列情形下不得进行调查:①证据的声明不符合程式，经命其补正不补正者；②逾期行声明证据，得认为意图拖延诉讼，或因重大过失逾期声明，行政法院认其调查将延滞诉讼的；③经行政法院定由举证人提出的期限，逾期仍未提出者；④行政法院对于待证事实已有心证明者；⑤当事人声明之证据与待证事实无关者。⁽²³⁾

(三)第一审程序的终结

行政诉讼程序终结的原因，一般有以下三种:一是行政法院作确定的终局判决；二是根据“行政诉讼法”第107条第1项的规定，裁定终结诉讼；三是由于当事人的行为而终结。

1.判决

所谓判决，一般是指行政法院在经过言词辩论后，依照法定程序对当事人实体上的权利的争论点所作出的书面的意思表示。“行政诉讼法”第187条规定，除法律有特别规定外，行政法院的裁判均以裁定的方式作出。

(1)判决的种类

①终局判决

诉讼事件的终结，通常以终局判决的裁判形式终结诉讼。所谓终局判决是指行政法院对诉讼事件的一部分或全部，在审级上终了的判决。“行政诉讼法”第190条及第191条第2项规定了全部终局判决的情形。同法第191条第1项、第202条等规定了一部分终局判决。

②舍弃或认诺判决

“行政诉讼法”第202条规定，“当事人于言词辩论时为诉讼标的之舍弃或认诺者，以该当事人具有处分权及不涉及公益者为限，行政法院得本于其舍弃或认诺为该当事人败诉之判决”。根据该条，所谓舍弃判决是指，行政法院因原告舍弃诉讼标的，而判决原告败诉的判决；认诺判决是指行政法院因被告对诉讼标的承认，而判决被告败诉的判决。

③中间裁判

所谓中间裁判，是指行政法院就本诉讼事件的实体或程序上的争论点，在终局判决或裁定前予以判断的意思表示。根据“行政诉讼法”第192条及第193条的规定，行政法院可以作出中间裁判的，有下列三种情形:一是各种独立之攻击或防御方法，达于可为裁判之程度的；二是请求的原因及数额具有争执时，行政法院以其原因为正当的；三是行政诉讼进行中所产生的程序上的争执，达于可为裁判之程度者，行政法院得先为裁定。

④不经言词辩论的判决

行政诉讼的判决本来应基于言词辩论作出，但下列情形，行政法院却可以不经言词辩论而径行判决。

一是“行政诉讼法”第107条第3项规定的情形。根据该条规定，“原告之诉，依其所诉之事实，在法律上显无理由者，行政法院得不经言词辩论，径以判决驳回之”。至于如何理解在法律上显无理由者，则有不同的理解。一般认为，所谓法律上显无理由的，指按照原告起诉所主张的事实，行政法院无须调查事实的真假，就可认定该事实没有理由的情形。若尚需行政法院进行调查才能判断事实的真假者，则不属于此种情形。

二是“行政诉讼法”第194条规定的情形。该条规定，“撤销诉讼及其他有关维护公益之诉讼，当事人两造于言词辩论期日无正当理由均不到场者，行政法院得依职权调查事实，不经言词辩论，径为判决”。

⑤只经一方辩论的判决

一般情形下，行政诉讼的判决需经过双方言词辩论才能作出，但根据“行政诉讼法”的规定，在一方当事人无正当理由不到庭的情况下，行政法院可以缺席判决。因此，行政法院若只经一方当事人言词辩论径行判决，须具有下列条件。

一是当事人一方于言词辩论期日未出席法庭。根据“行政诉讼法”第218条规定与“民事诉讼法”第385条第1项规定，当事人一方于言词辩论期日未到庭。

二是未到庭的一方当事人无正当理由。“行政诉讼法”第280条与“民事诉讼法”第386条规定了四种具有正当理由未到庭的情形:其一，一方当事人未到庭是由于在相当时期内，言词辩论期日的通知未送达，例如，采邮寄送达的，该当事人则已搬迁异地，或在外地办事未归。其二，因自然灾害等不可抗拒的原因而未到庭。其三，当事人一方所提出的证据、事实或声明，在相当时期内未通知另一方当事人。其四，到庭一方当事人不能进行必要的证明，行政法院未调查清楚前，不能受理该诉讼事件的情形。

三是经到庭当事人一方声请。

(2)判决形成的要件

行政法院判决的形成须具备形式上的要件与实质上的要件。形式上的要件包括:①合议庭的组成必须合法，即合议庭的人数、组成合议的法官的任用资格等必须符合“行政法院组织法”的规定。②除前述可以不经言词辩论，行政法院可以径行缺席判决或只经过一方当事人言词辩论径行判决的情形外，行政法院的判决须经过双方当事人的言词辩论才可以作出。③根据“行政诉讼法”直接审理的原则，未参与法庭辩论的法官，不得参与诉讼事件的判决。行政法院判决作出的实质要件有:①根据“行政诉讼法”第190条之规定，行政诉讼案件必须是已达到裁判的程度，即案件的事实已经查清，证据确实充分。②行政法院的判决只能就当事人声明的事项进行判决，即除特殊情形外，行政法院不得在诉状中所叙明的请求外而为判决。③依据法官内心的确信判断事实的真假。“行政诉讼法”规定审理行政诉讼事件不采陪审制度，因此法官对事实真假的认定，对证据的采信依凭其内心的确信和伦理、经验进行判决。

(3)行政法院判决的范围

根据“行政诉讼法”第218条与“民事诉讼法”第388条的规定，行政法院判决的范围一般为:一是必须依当事人的声明作出判决；二是行政法院必须在当事人诉状中声明的范围内作出判决，也即当事人未声明的，除法律有特别规定者外，行政法院不得对之作出判决。

①行政法院的判决必须依当事人的声明作出。一般情形下，行政法院只能对当事人在诉状中声明的事项进行判决，否则，就构成诉外裁判。例如，原告在诉状中诉请某“高等行政法院”判决撤销某行政处分，行政法院经审查发现原告诉请撤销的行政处分，本为无效的行政处分。此时，则受诉行政法院不得作出确认某行政处分无效的判决，而只能裁定驳回原告的诉讼请求。

②除法定情形外，行政法院不得在当事人声明的范围外作出判决。例如，原告为给付退休金一事，向行政法院提起给付之诉，诉请被告给付新台币50万元，行政法院经审理认为，被告应给付原告退休金额为新台币100万元，此时，若被告也承认应给付原告新台币100万元退休金，但如果原告不变更先前的诉讼请求，行政法院仍不得作出被告给付原告新台币100万元退休金的判决。

但是下列情形下，行政法院可以职权径行判决，而不受前述行政诉讼判决范围的影响:

①根据“行政诉讼法”第104条与“民事诉讼法”第87条的规定，行政法院在作出终局判决时，应依职权就诉讼费用进行裁判。

②同法第125条规定，“行政法院应依职权调查事实关系，不受当事人主张之拘束。审判长应注意使当事人得为事实上及法律上适当完全之辩论。审判长应向当事人发问或告知，令其陈述事实、声明证据，或为其他必要之声明及陈述；其所声明或陈述有不明了或不完足者，应令其叙明或补充之。陪席法官告明审判长后，得向当事人发问或告知。”根据该条，行政法院应依职权对事实关系进行调查时，不受当事人主张的拘束。因此，行政法院依职权调查的事实关系，经辩论后，可以作为判决的基础。

③根据“行政诉讼法”第280条与“民事诉讼法”第396条第1项的规定，对于给付判决，其有相当长的履行期间，则行政法院可以判决给付义务人在该履行期限内，分几个期间履行。

2.裁定

所谓裁定，一般是指行政法院在书面审理或任意的言词辩论后，依照法定程序，对当事人或诉讼关系人就非实体上的权利的争论点所作出的意思表示。根据“行政诉讼法”第187条的规定，除依据本法以判决的形式作出外，其余均须以裁定的形式作出。行政法院的裁定经宣示或送达后始能生效，经宣示后，作出该裁定的均受该裁定的拘束；不经过宣示，而经公告或送达后生效的裁定，则在其公告或送达时对行政法院、审判长、受命法官及受托法官有拘束力。

3.因判决外的原因而终结诉讼

诉讼的终结除以行政法院的裁判而终结外，还有因当事人的原因而终结，例如诉的撤回，诉讼上的和解。

所谓诉的撤回，是指原告起诉后，向行政法院表示撤回诉的一部分或全部，请求行政法院对该一部分或全部诉讼请求不予判决的意思表示。行政诉讼的当事人撤回起诉应根据“行政诉讼法”的规定，在法定的时期，按照法定的程序向受诉行政法院提出。所谓行政诉讼上的和解，是指在诉讼终结前，当事人双方在受诉行政法院法官的主持下，双方约定互相让步，以解决所争议的事件或为防止该事件发生，而终结诉讼的全部或一部分的意思表示。对于当事人双方处分诉讼标的，并不违反社会公共利益者，行政法院应终结诉讼。行政法院法官还可以根据所争执的事件，劝谕当事人在不违背社会公共利益的情况下和解，但行政法院不得以命令的形式要求当事人和解。

二、上诉审程序

(一)提起上诉的条件

所谓上诉是指对于一审未确定的不利判决，为获取对己有利的裁判，向“最高行政法院”表示不服一审不利之判决，请求其撤销或变更的方法。台湾地区的行政诉讼采二审终审制度，一个行政诉讼事件经过二级行政法院审理，案件便告终结。按照台湾地区“行政诉讼法”的规定，“高等行政法院”为第一审级，属于事实审，“最高行政法院”为第二审级，属于法律审。上诉审与再审不同，所谓再审，是指受生效判决拘束的当事人或其继受人，对该判决不服请求行政法院对该诉讼事件重新审理的程序。为确保诉讼的经济与维持法院裁判的权威性，法院的生效判决非依法定情形，当事人不得声请重新审理。但为了追求裁判的正当性与公正性，法律同时规定可以声明重新审理的诸种情形。

根据“行政诉讼法”的规定，一审当事人提起上诉的条件有:

(1)由受一审不利益判决的当事人或诉讼关系人提起。

(2)上诉只能在一审判决尚未生效时，即判决尚未确定时提出。

(3)上诉必须向“最高行政法院”提出请求撤销或变更一审判决。

(二)“高等行政法院”对于上诉的处置

(1)“高等行政法院”对上诉的形式审查

“行政诉讼法”第244条规定，提起上诉，应以上诉状表明左列各款事项，提出于原“高等行政法院”为之:①当事人；②“高等行政法院”判决，及对于该判决上诉之陈述；③对于“高等行政法院”判决不服之程度，及应如何废弃或变更之声明；④上诉理由。当事人上诉向原“高等行政法院”提出，则原“高等行政法院”应根据同法第245条第1项及第246条进行形式审查。对于不合法律规定的上诉，原“高等行政法院”可令其补正，对于法定期间不予补正的，裁定驳回上诉。

(2)答辩状

原“高等行政法院”对于符合法律规定的上诉，应根据同法第247条第1项的规定，将上诉状送达被上诉人。被上诉人应在受到上诉状之日起15日内，向该“高等行政法院”提交答辩状。

(3)送交诉讼卷宗

“行政诉讼法”第247条第3～4项规定，“高等行政法院”送交诉讼卷宗于“最高行政法院”，应于收到答辩状或前项期间已满，及各当事人之上诉期间已满后为之。前项应送交之卷宗，如为“高等行政法院”所需者，应自备缮本、影本或节本。根据该条，原审“高等行政法院”应在收到答辩状或虽未收到答辩状，但答辩期间届满，以及各当事人的上诉期限均已届满时，向“最高行政法院”移交诉讼卷宗。

(三)“最高行政法院”对上诉的审理

1.形式审查

如前所述，当事人不服“高等行政法院”的判决，向作出判决的原审“高等行政法院”提出，而该“高等行政法院”已就上诉进行过形式审查，因此，“最高行政法院”审理的上诉案件，其形式要件原则上多为合法。如有不合法律规定的上诉案件，则可以令其补正。对于经“高等行政法院”令其补正而未补正的，由“最高行政法院”裁定驳回上诉。

2.实质审查

根据“行政诉讼法”第242条、第254条第1项的规定，“最高行政法院”对上诉案件的审理采用法律审的方式，所以，其对于案件的实体审查与一审“高等行政法院”不同:

(1)“最高行政法院”的判决不得变更或扩张上诉人的上诉声明。同法第250条规定，“上诉之声明不得变更或扩张之”。

(2)“最高行政法院”的审理范围原则上限于上诉人提起上诉的事项。“行政诉讼法”第251条第1项规定，“最高行政法院”应于上诉声明之范围内调查之。

(3)“最高行政法院”原则上不经言词辩论，而采书面审理的方式判决。同法第253条规定，“最高行政法院”之判决不经言词辩论为之。但有左(下)列情形之一者，得依职权或依声请行言词辩论:①法律关系复杂或法律见解分歧，有以言词辩明之必要者；②涉及专门知识或特殊经验法则，有以言词说明之必要者；③涉及公益或影响当事人权利义务重大，有行言词辩论之必要者。言词辩论应于上诉声明之范围内为之。根据该条，“最高行政法院”在上述三种情形下，仍然应该经言词辩论而为判决。

(4)“最高行政法院”以原审行政法院判决确定的事实为判决的事实基础。同法第254条第1项规定，除别有规定外，“最高行政法院”应以“高等行政法院”判决确定之事实为判决基础。根据该条，“最高行政法院”除法律规定的情形下，依职权调查证据外，原则上不对一审判决确定的事实进行审查，而仅就一审判决在法律适用上进行判决。

(四)“最高行政法院”判决

“最高行政法院”经审查认为上诉案件合法，则依据不同情形作出如下判决:

1.对于上诉无理由的判决

“行政诉讼法”第255条规定，“最高行政法院认为上诉为无理由者，应为驳回之判决。原判决依其理由虽属不当，而依其他理由认为正当者，应以上诉为无理由”。根据该条，“最高行政法院”对于上诉为无理由的，应判决驳回。对于原判决依其理由虽属不当，而依其他理由认为正当的，也同样以上诉无理由为由，判决驳回其上诉。

2.对于上诉有理由的判决

“最高行政法院”经审查认为，上诉人上诉有理由，则“最高行政法院”应就该有理由的一部分或全部撤销原判决，并依不同情况，作出如下判决。

(1)自为判决

“行政诉讼法”第259条规定，“经废弃原判决而有左列各款情形之一者，‘最高行政法院’应就该事件自为判决:①因其于确定之事实或依法得斟酌之事实，不适用法规或适用不当废弃原判决，而事件已可依该事实为裁判者；②事件不属行政法院之权限，而废弃原判决者；③依第253条第1项行言词辩论者”。根据该条，“最高行政法院”应就该事件自为判决的情形有以下三种:

①原判决事实清楚，但适用法律、法规不当，“最高行政法院”予以撤销的情形。

因“高等行政法院”就确定的事实在适用法规有错误，但其所确定事实的程序并无违反法令的情形，则“最高行政法院”在撤销原判决时，应就该诉讼事件重新判决，而无须发送原“高等行政法院”审理或发交其他“高等行政法院”审理，以节约诉讼成本。

②因事件不属于行政法院的权限，而撤销原判决的情形。

行政诉讼事件不属于该受理案件的行政法院管辖，即受诉行政法院对该诉讼事件无审判权，则应依同法第107条第1项第7款的规定，裁定驳回原告的诉讼请求。但如果“高等行政法院”误认为自己有管辖权而作出了原告胜诉的实体裁判，则“最高行政法院”撤销原判决，并判决驳回原审原告在第一审的诉讼请求。如若“高等行政法院”作出原审原告败诉的实体判决，则“最高行政法院”仍应判决驳回上诉。

③经言词辩论而自为判决的情形。

“行政诉讼法”第253条规定，“最高行政法院”于下列三种情形下，须经言词辩论:其一，法律关系复杂或法律见解分歧，有以言词辩明之必要；其二，涉及专门知识或特殊经验法则，有以言词说明之必要；其三，涉及公益或影响当事人权利义务重大。如前所述，“最高行政法院”为二审法院，对原判决适用的法律进行审查，因此，无言词辩论的必要，但前述三种情形则须进行言词辩论的审理程序。对于经言词辩论的审理程序的上诉事件，“最高行政法院”没有必要将上诉案件发回原审“高等行政法院”或发交其他“高等行政法院”审理，以节约诉讼成本，提高诉讼效率。

(2)发回或发交判决

“行政诉讼法”第260条规定，“除别有规定外，经废弃原判决者，‘最高行政法院’应将该事件发回原‘高等行政法院’或发交其他‘高等行政法院’。前项发回或发交判决，就‘高等行政法院’应调查之事项，应详予指示。受发回或发交之‘高等行政法院’，应以‘最高行政法院’所为废弃理由之法律上判断为其判决基础”。根据该条，除法律有特别规定外，“最高行政法院”原则上应将上诉案件发回原审“高等行政法院”或发交其他“高等行政法院”判决。由根据“行政诉讼法”第242条规定，“对于‘高等行政法院’判决之上诉，非以其违背法令为理由，不得为之”。因此，经“最高行政法院”审查认为其上诉为有理由时，则第一审判决当然违背法令，除有前述第259条规定的情形外，“最高行政法院”可自为判决。但因诉讼事件复杂，调查证据多有困难，只得将上诉案件发回至原“高等行政法院”或发交其他“高等行政法院”审理。

三、抗告程序

(一)抗告的含义

所谓抗告，是指行政诉讼当事人或其他诉讼关系人不服一审行政法院或审判长所作出的未生效的不利裁定，向“最高行政法院”请求撤销或变更一审裁定的行为。抗告的提起不限于当事人，证人、诉讼代理人、法定代理人、行政法院的书记官或其他人员等均可以提起抗告。抗告之目的在于:一是为保障当事人及其他诉讼关系人的诉权不受非法的侵害；二是为节约诉讼成本，提高诉讼效率。

(二)提起抗告的要件

提起抗告须具备下列要件:

1.须由有抗告权人提起。凡是因行政法院审判长的裁定而受不利影响的人，均可以提起抗告，例如证人、鉴定人、行政法院的书记官、送达员、法定代理人、诉讼代理人等。于此，抗告权人的范围比上诉权人的范围广。

2.须主张一审裁定不当，且对己不利益。

3.须在抗告的法定期限内提出。根据“行政诉讼法”第268条的规定，不服原审行政法院、审判长的裁定，应于裁定送达后10日内提起，但是该裁定在送达前并不丧失其效力。

4.抗告须对“高等行政法院”的一审裁定声明不服。如前所述，台湾地区的行政诉讼采二审终审制，“最高行政法院”裁定是终审裁定，当事人及其他关系人不服，不得提起抗告之诉。

5.抗告须符合法定的程式。“行政诉讼法”第269条规定，“提起抗告，应向为裁定之原‘高等行政法院’或原审判长所属‘高等行政法院’提出抗告状为之。‘高等行政法院’适用简易诉讼程序之事件或关于诉讼救助提起抗告，及由证人、鉴定人或执有证物之第三人提起抗告者，得以言词为之”。根据该条，提起抗告应向原“高等行政法院”提交诉状，抗告之诉由原审“高等行政法院”进行形式审查。如抗告不符合法律规定的形式要件，由“高等行政法院”令其补正，逾期不补正者裁定驳回。当事人及其他诉讼关系人一般应以书面的形式提起抗告，但是对于下列三种情形则可以言词提起抗告之诉:一是“高等行政法院”适用简易诉讼程序之事件；二是关于诉讼救助提起抗告；三是由证人、鉴定人或执有证物之第三人提起抗告的。

(三)对于抗告的裁判

1.原审“高等行政法院”或审判长的裁判

(1)形式上审查

根据“行政诉讼法”第272条与“民事诉讼法”第491条第2项，原审“高等行政法院”或审判长对于当事人或其他关系人提起的抗告应进行形式审查。对于抗告不符合法律规定的，原审“高等行政法院”可以令其补正。但是在驳回当事人与其他诉讼关系人的裁定的法律上，抗告与上诉不同。也就是说，原审“高等行政法院”或原审判长除了对于法定期限内未提起抗告或对于法律规定不得提起抗告的事件可以裁定驳回外，其他不合法的抗告，仍应移送“最高行政法院”，由“最高行政法院”裁判。

(2)实质上审查

根据“行政诉讼法”第272条及“民事诉讼法”第489条的规定，原审“高等行政法院”或原审判长经审查认为抗告符合法律规定时，即应对该抗告进行实质上审查，其审查的范围还包括抗告人提出的新事实及证据。经审查，如其认为抗告有理由时，则原审“高等行政法院”或原审判长应撤销或变更原裁定。若原审“高等行政法院”或审判长未裁定驳回抗告诉讼，也没有对原裁定予以更正，则应及时将抗告事件送交“最高行政法院”裁判。

2.“最高行政法院”对于抗告的裁判

对于抗告之诉，除法律规定由原审行政法院或审判长裁定驳回抗告或更正原裁定外，应由“最高行政法院”裁定。根据“行政诉讼法”第272条及“民事诉讼法”第482条的规定，“最高行政法院”对于抗告之诉，应首先就抗告的提起是否合法进行审查，如其不符合法律规定的形式要件则令其补正。当事人及其他诉讼关系人逾期未补正的，“最高行政法院”可裁定驳回其抗告。经审查，其抗告符合法律规定的形式要件，则“最高行政法院”应进行实体审查，并根据法律规定作出裁判。

(1)裁定驳回

根据“行政诉讼法”第272条与“民事诉讼法”第492条第1项规定，“最高行政法院”对于抗告无理由的，应裁定驳回。当事人或其他诉讼关系人提起抗告须以原裁定对于抗告人不利益，且原裁定不当为由方能提起，因此，凡未达此等要求而提起抗告的，均为抗告无理由。另外，“最高行政法院”若认为依诉讼的进行或终结，抗告之诉已丧失其目的，此等抗告之诉也被认为是无理由。

(2)撤销原裁定

根据“行政诉讼法”第272条与“民事诉讼法”第492条第2项的规定，“最高行政法院”撤销原裁定后，无须重新裁定，也没有必要命原“高等行政法院”或原审判长变更原裁定。

(3)撤销原裁定，并令原“高等行政法院”或原审判长变更原裁定

根据前述法律的相关规定，“最高行政法院”认为抗告有理由的，原则上应撤销原裁定，并作出新的裁定。但如有必要，则可令原“高等行政法院”或审判长变更原裁定。所谓“必要”，是指对于当事人及诉讼关系人提起的抗告之诉的事实或证据调查等方面，“最高行政法院”多有不便和困难而言。因此，为降低诉讼成本，由原“高等行政法院”或审判长就该诉讼事件进行调查，并对原裁定予以变更。

(4)撤销原裁定并重新作出裁定

根据前述法律的相关规定，“最高行政法院”在撤销原裁定时，原则上应作出新的裁定以代替原裁定。例如，对于驳回诉讼救助声请的裁定的抗告，“最高行政法院”认为有理由的，应撤销原裁定，并作出准许诉讼救助的裁定。

四、对我国台湾地区行政法院制度的简要述评

我国台湾地区行政法院制度基本上秉承了大陆法系传统，其中德国行政法院的基本制度对其影响尤为深远。但台湾地区的行政法院制度也有自己的一些特色，而这些特色对我国大陆设立行政法院有着一定的借鉴意义，现就此分述之。

首先，台湾地区行政法院的设立具有一定的灵活性，即实行以地域为主，事务为辅的原则。据此，台湾地区“司法院”在台北、台中、高雄三地设立了“高等行政法院”，然后根据管辖区域之广狭与事务之简繁予以重新划分或变更。台湾地区行政诉讼的级别实行两审终审制，其“最高行政法院”设立于台北。鉴于此，如考虑在内地设立行政法院，则在行政法院设立上可参酌之。我国内地行政法院之设立可考虑在设区的市设高等行政法院，在北京设立最高行政法院。而后，可根据区域范围之大小和事务之多寡由司法部门予以重新划分或变更。

其次，台湾地区行政法院组织结构有以下几个特点:第一，无论是“高级行政法院”，还是“最高行政法院”，其院长均为非民选。院长之任命均由台湾“司法院”决定之。第二，行政法院法官的资质条件不是必须具有律师考试及格之资格，而是具有一定程度的开放性。例如，台湾“教育部”审定合格之大学或独立学院之教授、副教授并具有相应资格者，可出任行政法院之法官。第三，行政法院的行政事务与审判事务基本分离，院长主持全院的行政事务、庭长则主持本庭有关的行政事务。第四，书记处或书记庭与行政审判庭相分离，其职等低于法官职等。

再次，台湾地区行政法院的审判权限划分有其自己的特色。凡公法之争议，除法律有特别规定外，均可依据台湾地区新的行政诉讼法提起行政诉讼。具体地说，台湾地区行政法院审理行政案件的权限有如下特点:第一，区别了宪法争议事件和行政审判权限。此制源于德国，台湾地区司法则承袭之。第二，将公务员申诉事件之审理划归公务员惩戒委员会。在法国和瑞士，公务员申诉事宜由行政法院负责审理。在德国则设有公务员惩戒法院，专门负责审理公务员惩戒事件。但该惩戒法院隶属行政法院，为行政法院的下级法院。因此，不服惩戒委员会的裁决，可向行政法院上诉。在奥地利，凡公务员惩戒事件则可向宪法法院诉请撤销。我国台湾地区则专设公务员惩戒委员会，且不隶属于行政法院。第三，交通违规事件、治安管理处罚事件、国家赔偿事件、律师惩戒事件均不属于行政审判权限范围之内，由相关机构负责审理相关事件。

最后，我国台湾地区行政法官的回避范围比大陆行政法官回避的范围广。台湾地区行政法官的回避情形仿民法之制，其范围较广。例如，法官的前配偶及未婚配偶为诉讼当事人，则该法官应回避。法官为该诉讼事件当事人八亲等内血亲或五亲等内姻亲或曾有此亲属关系的，也应回避。

【注释】

(1)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第9～10页。

(2)参见吴庚著:《行政争讼法》，台湾三民书局股份有限公司1999年版，第33页。

(3)吴庚著:《行政争讼法》，台湾三民书局股份有限公司1999年版，第26页。

(4)参见林胜鹞著:《行政法总论》，台湾三民书局股份有限公司1999年版，第639页。

(5)荐任是指辛亥革命以后到解放以前文官的第三等，在简任以下，委任以上(编者加注)。

(6)参见史庆璞著，《法院组织法新论》，台湾三民书局股份有限公司1999年版，第272页。

(7)参见史庆璞著:《法院组织法新论》，台湾三民书局股份有限公司1999年版，第333～334页。

(8)在行政法院与公务员惩戒机关的关系方面，大陆法系国家的法律制度有以下不同种类:1.不设惩戒机关而由有任命权之机关首长行使惩戒权，受惩戒者如有不服可向行政法院提起诉讼，法国与瑞士属于此例。2.在行政机关内部附设惩戒委员会，对惩戒委员会的裁决不服而主张其违法者，可向行政法院提起上诉；如主张裁决违宪，则可向宪法法院请求撤销，奥地利采用这种制度。3.设有惩戒法院，专门负责审理公务员惩戒事件，但惩戒法院在功能上属于行政法院的下级审，因此，不服联邦惩戒法院裁判可依分别情形向联邦行政法院提起上诉或抗诉。德国即属于采用这种制度的国家(参见吴庚著:《行政争讼法》，台湾三民书局股份有限公司1999年版，第41～42页)。

(9)参见吴庚著:《行政争讼法》，台湾三民书局股份有限公司1999年版，第45页；蔡志方著:《行政救济法新论》，台湾元照出版公司1995年版，第125页；陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第15页。

(10)参见吴庚著:《行政争讼法》，台湾三民书局股份有限公司1999年版，第46页。

(11)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第17～18页。

(12)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第19页。

(13)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第24页。

(14)参见蔡志方著:《行政救济法新论》，台湾元照出版公司1995年版，第130页。

(15)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第29～30页。

(16)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第42页。

(17)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第34页。

(18)参见城仲模主编，《行政法院裁判百选》，台湾月旦出版公司1996年版，第588、594页。

(19)参见城仲模主编，《行政法院裁判百选》，台湾月旦出版公司1996年版，第82页。

(20)城仲模主编，《行政法院裁判百选》，台湾月旦出版公司1996年版，第79～80页。

(21)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第51～52页。

(22)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第362页。

(23)参见陈计男著:《行政诉讼法释论》，台湾三民书局股份有限公司2000年版，第445～446页。