多边环境协定与规则的冲突与协调

第二章　多边环境协定与WTO规则的冲突与协调

多边环境协定与WTO规则的关系问题并非一项最新议题，但它在近年的争论中已获得了新的进展。多边环境协定中的某些贸易限制条款确实与WTO规则发生冲突，如何协调和解决这一冲突目前仍然是一个悬而未决的问题。然而，无论WTO成员及其贸易部长，还是各国学者都对该问题极为关注，并试图提出协调两者关系和解决两者间冲突的种种建议，祈望保持多边环境协定缔约国和WTO成员方在多边环境体制与多边贸易体制之间的利益平衡。

——题记

关于环境与贸易问题的争论，已经历了30多年的历程。自WTO成立以来，环境与贸易问题更成为争论的热门话题。尽管在1999年的西雅图会议上，以欧美为代表的发达成员与发展中成员对是否在新一轮谈判中列入环境与贸易议题产生了极大分歧，但终于在2001年的多哈会议上各成员达成了一致协议，同意将环境与贸易问题纳入新一轮的谈判议程，使贸易与环境问题正式成为“多哈回合”谈判的一个新议题。正如联合国环境规划署(UNEP)执行主任特普费尔所说:“环境问题在WTO贸易谈判中曾一直是个禁忌话题，而在多哈会议上，WTO成员一致同意贸易全球化必须考虑环境保护因素和贫穷国家的发展需要，这在历年会议上尚属首次。”可以预测，多哈会议就贸易与环境问题的谈判必将促进对世界森林、渔业、湿地、野生动物和其他珍贵自然资源的保护。

环境与贸易问题的争议涉及面极广，它包括多边环境协定(Multilateral Environmental Agreements－MEAs)与WTO规则的关系，农业与渔业补贴的改革，生态标志体系与WTO规则的协调和预先警告原则(precautionary principle)的效力等都在激烈争论之中。本文无意论述以上全部问题，而仅就多边环境协定与WTO规则之间的关系，包括关于两者关系争论的新进展、两者在哪些规定上存有冲突，以及如何协调和解决这些冲突等作出探讨。

一、多边环境协定与WTO规则关系争论的新进展

多边环境协定与WTO规则的关系这一议题最早是由欧盟于1994年提出的，其目的是希望多边环境协定中规定的贸易措施(无论是现有的还是今后签署的多边环境协定中的贸易措施)都能够得到WTO的认可。在1999年的西雅图部长级会议上，欧盟又提出了进一步审查多边环境协定与WTO规则关系的建议，从而又引发了对该问题的热烈讨论。从某种程度上讲，人们对该问题的关注与被称之为世界上第一个贸易与环境条约的2000年卡塔赫纳生物安全议定书(The Cartagena Protocol on Biosafety)的通过以及对虾与海龟案的极具争议性裁决是密切相关的。欧盟与瑞士均强调从法律的角度澄清多边环境协定关于贸易措施的规定与WTO相关规则的关系的必要性。新西兰则提议建立一个非正式的自愿协商机制，即在根据某项多边协定实施一项贸易措施之前，先通过一个自愿程序确定该项贸易措施是否为解决相关环境问题的最有效手段。该提议总体上得到了贸易与环境委员会(CTE)的认可。

向贸易与环境委员会提交的一系列议案中，就澄清多边环境协定中的贸易措施与WTO规则关系的方法主要可概括为四种:⁽¹⁾

第一种方法是“维持现状”。许多WTO成员认为，为了环境目的而采取贸易措施，WTO规则和多边环境协定已为其提供了必要的空间。这种“维持现状”的方法，目的在于寻求澄清多边环境协定与WTO规则关系的各种途径，但不修改GATT/WTO规则。这种方法的提出是以WTO已有足够的空间以容纳按照多边环境协定而采取的与贸易有关的措施，以目前仅有少数多边环境协定含有贸易措施和以尚未因适用某项多边环境协定的贸易措施而引起任何争端为前提的。

第二种方法是“义务豁免”。WTO成员根据《建立世界贸易组织协定》，可以通过一项决议决定成员方在某一特定时期内背离其所承担的义务。因此，一些成员认为WTO规则根本不需要修改，在发现多边环境协定与WTO规则的规定有不一致时，可根据个案求助于GATT第25条第5款和《建立世界贸易组织协定》第9条第3、4款关于义务豁免的规定加以解决。

第三种方法是“作出解释”。瑞士建议，要澄清两者的关系，必须通过一项以相互支持和相互尊重为基础的解释性决议，因为该项解释性决议既不改变约文本身，但又能在发生争端的情况下将成员方就GATT第20条所作的解释性意见予以适用，这种解释能够为协调两者间的关系确定原则并决定哪些多边环境协定应当适用等。欧盟还就两者关系提请WTO成员在作出解释时考虑举证责任倒置⁽²⁾的可能性以便适应多边环境协定的强制性措施，但这一建议遭到绝大多数WTO成员的强烈反对。

第四种方法是“建立非正式的自愿协商机制”，新西兰建议采用这种方法的目的是在不更改WTO规则的情况下避免冲突的发生。其宗旨是:确保多边环境协定缔约国在拟订贸易措施之前进行自愿和非正式的协商，以便最经济且有效地解决环境问题;加强WTO、多边环境协定和联合国环境规划署之间的对话;鼓励在多边环境协定中拟订明确的贸易措施，避免因解释而发生争端。新西兰还提议，谈判方根据现有或新多边环境协定发展新措施时均可采用这一机制。这种方法被视为一种处理两者间关系的比较实用的方法。

在多哈会议上，欧盟再次提出澄清多边环境协定与WTO规则之间的关系，并主张调和自由贸易规则同有关环境原则之间的矛盾。欧盟认为，任何成员方如果严格遵守多边环境协定的规定并履行其中之义务，就理当得到WTO争端解决机制的保护，即便该多边环境协定同自由贸易规则相抵触。另外，欧盟还竭力主张将“预先警告原则”⁽³⁾适用于国际贸易中，即除非能够证明某一产品或生产与加工方法(Production and Process Methods-PPMs)不含对环境和人类在目前或将来造成任何已存在或潜在的损害或风险，否则诸如禁止进口或强制标签之类的合理环境保护措施存在的合法性将得到持续保留。

2002年3月，贸易与环境委员会举行了特别会议，进一步讨论多哈会议授权解决的环境问题。欧盟在多哈会议上提交的关于多边环境协定与WTO规则关系的议案遭到其他成员的一致反对。澳大利亚和马来西亚等成员认为欧盟之提议扩大了WTO规则中环境措施的比重，提高了对非多边环境协定成员进行贸易限制的可能性。尽管如此，欧盟仍执己见，继续阐述缘由。

关于环境与贸易问题的争议将持续至2005年1月1日。目前虽未有定论，然各方的争论将有利于摆正贸易与环境的关系，从而克服WTO“自由贸易优先”之偏见，公正地对某些贸易措施的环境影响作出客观评估，以实现可持续发展的目标。特别是近几年来关于多边环境协定与WTO规则之相互关系问题的争论，进展则更为明显，其中有一点值得提出的是，成员方无论主张采用哪一种方法以澄清多边环境协定与WTO规则的关系，都不主张修改WTO规则，这显然是对原来主张修改WTO贸易规则以容纳多边环境协定贸易措施的观点的否定。⁽⁴⁾同时，关于澄清多边环境协定与WTO规则关系的某些方法，如“建立非正式的自愿协商机制”等已得到官方即贸易与环境委员会的认可。这些方法都将可能成为澄清多边环境协定与WTO规则关系和协调其冲突的有效手段。

二、多边环境协定与WTO规则冲突的若干表现

近二三十年来，国际社会为了保护全球生态环境和自然资源而签订了大约240项多边环境协定，其中含有贸易条款的仅有25项左右，而且大部分贸易条款同WTO规则并无冲突。⁽⁵⁾然而这25项协定却涉及全球的气候变化、臭氧消耗、物种危害以及危险废物、化学品和生物多样性贸易等多方面问题。这些贸易条款或者允许就某些产品或危害环境的物质与某些国家进行贸易，但同时又禁止或限制就相同产品与其他国家进行贸易;又或者允许在进口产品与本国相同产品之间实行差别待遇(如对进口产品或物质实施更加严格的控制措施等)。很显然，前一种规定与WTO最惠国待遇原则相悖，而后一种规定则违背了WTO的国民待遇原则。简言之，这些贸易条款均与WTO的非歧视原则或自由贸易规则不符，从而导致了多边环境协定与WTO规则之间的冲突。

一是与最惠国待遇原则的冲突。例如1991年修正的《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(以下简称《蒙特利尔议定书》)第4条是关于“同非缔约国贸易的控制”规定，该条明确指出在该议定书生效后一定时期内，各缔约国应禁止从非缔约国进口附件所列的控制物质，或向非缔约国出口附件中所列的控制物质及生产和使用相关控制物质的技术。《控制危险废物越境转移及其处置的巴塞尔公约》(以下简称《巴塞尔公约》)第4条第5款也禁止缔约国与非缔约国之间进行危险废物或其他废物的进口贸易。从这些公约的缔约国来看，它们多为WTO成员，执行这些规定即意味着对WTO最惠国待遇原则的违背。显然这些规定已构成对非多边环境协定缔约国的歧视。

二是与国民待遇原则的冲突。例如《濒危野生动植物物种国际贸易公约》(以下简称《物种贸易公约》，第14条第1款允许成员国有权对附录一、二、三所列物种标本的贸易、取得、占有和转运，在国内采取更加严格的措施或完全予以禁止。这实际上是允许该公约成员国对来自外国的相关物种标本在贸易、取得、占有或转运等环节实施与国内相同产品不同的措施，其中不仅存在对来自非成员国相同产品的歧视问题，而且也有可能导致对来自其他成员国相同产品的歧视，从而违背了WTO的国民待遇原则。

三是与自由贸易规则的冲突。无论是《物种贸易公约》还是《蒙特利尔议定书》都无不采用许可证或数量限制的办法以限制相关产品或控制物质的进出口，或干脆禁止某些产品或控制物质的进出口。例如，《物种贸易公约》第2、3、4、5、8条规定，对于被确认为濒临灭绝的物种，其贸易应当全面禁止;对于有可能濒临灭绝的物种，均须在获得进出口许可证的前提下方能进出口;并且，公约还允许对不遵守公约规定的缔约国予以惩罚性的贸易限制。《蒙特利尔议定书》第2、4条也要求其缔约国之间采用数量限制的办法限制进出口破坏臭氧层的物质，甚至要求缔约国在该议定书生效后一定时期内禁止与非缔约国进行该类控制物质的贸易。还有《禁止用长拖网捕鱼的惠灵顿公约》第3条则允许缔约国采取符合国际法的措施，禁止在其境内装卸或进口用长拖网捕获的鱼和鱼产品。这些规定无疑与WTO自由贸易规则相悖。对此，有一种观点主张，WTO不应接受多边环境协定的贸易措施。理由是，从福利经济学的角度来看，WTO通过推动贸易自由化，促进了资源在世界范围内的更有效分配，只有在出现市场失灵、信息不完善的情况下，才需要政府对市场加以干预。多边环境协定是政府间达成的协定，实际上也是政府干预市场的一种行为，但由于其中贸易措施多属传统的贸易手段(如进出口许可证和数量限制等)，所以WTO决不能接受这种既破坏自由贸易又不能从根本上解决环境问题的贸易措施。⁽⁶⁾

除上述公约的贸易措施对多边贸易有影响外，1992年《生物多样性公约》、2000年《卡塔赫纳生物安全议定书》，以及正在谈判的《烟草控制框架公约》等都对多边贸易有着不同程度的影响。可以预见，随着国际社会对人类生态环境保护意识的增强，这类公约将不断增多，环境保护与自由贸易之矛盾将会不断产生。

然而，从环境保护的角度来看，多边环境协定对有关动植物及其产品以及某些危害环境的物质的贸易进行限制或禁止也是无可非议的。问题是环境协定中的贸易措施与WTO自由公平原则之间发生冲突也是客观存在的，如何预防并协调这一冲突，才是我们研究的重点。如果不及时采取有效的办法加以协调和解决，一旦发生争端，当事国和争端解决机构就很可能陷入适用法律困难的境地，这无论对于国际贸易争端的及时有效解决还是两种多边体制的完善都是有弊而无利的。因此，积极探讨协调多边环境协定和WTO规则之间冲突的方法已成为当务之急。

三、协调多边环境协定与WTO规则冲突的几点思考

尽管多边环境体制与多边贸易体制之间尚未有任何诉诸WTO争端解决程序的争端案件，但是各国贸易部长均已看到两者之间冲突的严重性，并积极寻求协调这种冲突的有效方法。在2001年多哈部长级宣言中，已明确要求就现行WTO规则与多边环境协定的特定贸易义务关系进行谈判;且强调谈判不得损害非多边环境协定的WTO成员根据WTO而享有的权利。同时宣言还进一步要求，谈判的结果应当符合多边贸易体制的公开性和非歧视性，不能增减各成员根据现行WTO各协定而产生的权利和义务，也不能改变这些权利义务之间的平衡。此次谈判还强调重点解决在争端当事方既是WTO成员，又是多边环境协定缔约国的情况下，争端的解决应如何适用法律的问题。其实，在争端当事方同为WTO成员，而一方为某一多边环境协定缔约国，另一方则不是该协定缔约国的情况下，发生争端的可能性也是很大的。因此，我们必须寻求解决产生于多边环境协定缔约国之间的争端和多边环境协定缔约国与非缔约国之间的争端的各种有效方法。

1.遵循国际公法上“后法优于前法”原则。

在国际条约实践中，两国同为多边环境协定和GATT/WTO协定成员方的情况是极为普遍的。在A国根据某一多边环境协定对B国实施某项贸易限制措施的情况下，很可能被B国指控违反了GATT/ WTO的相关原则或条款，在通过协商无法解决而诉诸WTO争端解决机构时，首先涉及的就是法律适用问题，即该两项相互冲突的多边协定的适用，孰先孰后?笔者以为，我们应当遵循“后法优于前法”的原则。⁽⁷⁾因为《维也纳条约法》第30条第3款已有明文规定，即“遇有先订条约全体当事国亦为后订条约当事国时，先订条约仅于其规定与后订条约规定相符之范围内适用之”。这就是说，在先订条约与后订条约之间发生冲突时，则后订条约应得到优先适用。按照该条的规定，问题已经十分清楚，当GATT/WTO协定缔约方后来又缔约或加入某些多边环境协定时，只要其中的贸易措施与GATT/WTO协定相冲突，则这些后订的多边环境协定应得到优先适用。

2.规定某些多边环境协定具有优先适用效力。

这种方法适用于AB两国均为WTO成员，但其中一方为某一多边环境协定的缔约国，而另一方不是该多边环境协定的缔约国的情形。这种方法完全是借鉴《北美自由贸易协定》(NAFTA)的做法，其中第104条第1款规定:“当本规定与多边环境协定中的贸易条款不符时，成员国在多边环境协定下之义务在不相符的范围内优先适用，如果成员国有多种同等有效且合理可得的方式来履行这些环境义务，则应当选择其中最少违反(least inconsistent)该协定的方式。”这一规定实际上是对多边环境协定有限优先适用原则的确立。⁽⁸⁾之所以说“有限”是因为，多边环境协定仅在与《北美自由贸易协定》不相符的范围之内优先适用，并且实施多边环境协定必须在众多选择中以最少违反《北美自由贸易协定》的方式进行。《北美自由贸易协定》及其附件列举了三项多边环境协定和两项双边环境协定⁽⁹⁾，在其规定的贸易条款有与该协定不相符时，这些多边或双边环境协定则优先适用。此外，《北美自由贸易协定》第104条第2款还规定，成员国可以通过书面一致同意的方式随时将现有或将来的环境协定列入到受保护的名录中，使其在发生冲突的情况下得到优先适用。

然而，在GATT/WTO协定中，均未含有其他条约(包括多边环境协定)优先于该协定的地位之条款。因此，要解决这个问题首先还需要WTO成员进行多边谈判并取得一致意见，在GATT/WTO协定中补充一项规则，则承认某些多边环境协定有优先于该协定之地位。实际上就是借鉴《北美自由贸易协定》第104条的规定来解决相关的法律冲突问题。虽然采取这种方法具有很大难度，但也并非毫无可能。

3.解释GATT第20条之相关条款。

近年来，WTO关于澄清多边环境协定与WTO规则关系在理论上已有较大发展，认为WTO规则已为容纳环境措施提供了足够的灵活性。到目前为止，已有9个案件是根据GATT第20条进行审查的，其中汽油案(Gasoline)、虾与海龟案(Shrimp-Turtle)和石棉案(Asbestos)是在新的WTO争端解决规则下审理的。⁽¹⁰⁾值得注意的是，上诉机构在审理以上三个争端案件中就GATT第20条作出了宽泛解释，例如，在石棉案中，上诉机构仅强调一项措施只要是实现其本身的目标所必需的即可，并不强调该项措施必须是“最少违反”GATT的其他规定或符合“最低贸易限制”的要求，也即是说只要一项措施的采取是为了实现“保护人类和动植物的生命和健康”这一目标，该措施即被视为必要。上诉机构还进一步指出，WTO成员有权决定它们认为合适的健康保护水平;法国所采取的措施的目标是扼止石棉对人类健康的危害，这也是它所确定的健康保护水平。⁽¹¹⁾石棉案的裁决结果，是成功援引GATT第20条(b)款的第一个范例。又如在汽油案和虾与海龟案中，上诉机构又对GATT第20条(g)款作了宽泛的解释:首先，将“自然资源”一词解释为包括生物资源和非生物资源;其次，将“可用竭自然资源解释为无论生物的(如海龟)或非生物的资源(如各种矿物资源)均为可用竭自然资源，凡保护可用竭自然资源的措施，都属于GATT第20条(b)款的范围;再次，将“与限制国内生产或消费自然资源一起实施”解释为一项要求，即是说对有关措施施加的限制，应既针对进口品，也针对国产品。这些宽泛的解释使人们对贸易与环境关系的态度发生了变化，成员方成功援引环境例外条款的可能性已大大增加，对于协调多边环境协定与WTO规则的关系也将起到积极的作用。

然而，WTO争端解决制度并不承认先例原则，上诉机构的裁决和解释对后来的案件并不当然具有约束力。要使这些解释被接受并适用于多边环境协定，还须由WTO成员通过一项解释性决议，规定将上诉机构对GATT第20条相关条款所作的宽泛解释适用于协调多边环境协定与WTO规则的关系，并在该决议中规定协调两者关系的原则，哪些多边环境协定应当适用，贸易限制与环境协定目标之间的关系以及实施程序等。

4．免除根据WTO协定而承担的义务。

《建立世界贸易组织协定》第9条第3款规定:“在特殊情况下，部长级会议可决定豁免本协定或任何多边贸易协定要求一成员承担的义务，但是任何此类决定应由成员的3/4多数作出。”根据该规定，WTO成员在发现多边环境协定中的贸易措施与WTO规则不符的情况下，申请免除其根据WTO各协定而承担的义务。笔者以为，这种方法虽有可取之处，但在技术上并不大可行，并存在许多不确定因素和具有程序繁琐之嫌。

5.建立非正式的自愿协商机制。

这种方法是新西兰提出来的。因为这种机制是建立在平等自愿的基础上，因而它能够确保多边环境协定缔约国在拟订贸易措施之前进行友好协商，并将贸易措施订得明确具体，避免日后因条款含糊不清而发生冲突。笔者以为，这种机制对于新多边环境协定的贸易措施的拟订应当说是有避免冲突作用的，但对避免和协调现有环境协定的贸易措施与WTO规则已产生的冲突则几乎是不可能的。因此，将其作为协调多边环境协定与WTO规则关系的主要方法是有局限性的。

显然，以上五种方法的提出，都是以承认多边环境协定中的贸易限制条款的合法性，以及不修改WTO规则为前提的。第1、2、3种方法似乎更具合理性，而第4、5种方法则具有不确定性和局限性。总之，到目前为止，还没有任何一种协调多边环境协定与WTO规则之间关系的方法为国际社会普遍认可，如何协调两者之间的冲突仍然是一个悬而未决、亟须加倍努力探讨的复杂问题。

(原文刊于《国际贸易问题》2003年第12期)

【注释】

(1)See Sabrina Shaw and Risa Schwartz，“Trade and Environment in the WTO”，Journal of World Trade 36(1)，2002，pp.134-136.

(2)这里的“举证倒置”是指在涉及多边环境协定的争端时，将原本根据GATT第20条举证责任应由多边环境协定缔约国承担改变为WTO成员承担。即WTO成员方应负责证明多边环境协定缔约国的贸易限制措施违反了GATT第20条的相关规定。参见郎平:《新一轮多边贸易谈判中的贸易与环境问题》，载人大复印资料《外贸经济、国际贸易》2003年第3期，第48页。

(3)“预先警告原则”在国际协定中已适用于不同的环境问题，具有不同的解释和12种不同的定义。该原则除了得到《生物安全协议书》的有效采用外，还被列入1985年《维也纳公约》和《蒙特利尔议定书》等若干国际环境协定之序言中。同时，在《联合国气候框架公约》、《伦敦倾废公约》和《里约宣言》中也有体现。See Sabrina Shaw and Risa Schwartz，“Trade and Environment in the WTO”，Journal of World Trade 36(1)，2002，p.141.

(4)Neumayer，Eric，“Trade Measures in Multilateral Environmental Agreements and WTO Rules:Potential for Conflict，Scope for Reconciliation”，Aussenwirtschaft 55，Jahrgang，2000，pp.403，426.

(5)Sabrina shaw and Risa Schwargz，“Trade and Environment in the WTO”，Journal of World Trade 36(1)，2002，p.149.

(6)See Motaal，Doaa Abdel，“Multilateral Environmental Agreements and WTO Rules”，Journal of World Trade 35(6)，2001，pp.1215-1233.

(7)参见李浩培:《论条约的抵触》，《中国国际法年刊》，中国对外翻译出版公司1984年版，第3页。

(8)秦天宝:《〈北美自由贸易协定〉关于贸易与环境的法律协调》，《国际经济法论丛》第6卷，法律出版社2002年版，第306页。

(9)它们是《蒙特利尔议定书》、《巴塞尔公约》和《物种贸易公约》;1983年《保护和改善边界地区环境合作协定》和1986年《加拿大政府和美利坚合众国政府关于危险废物跨界移动的协定》。

(10)Sabrina Shaw and Risa Schwartz，“Trade and Environment in the WTO”，Journal of World Trade 36(1)，p146.

(11)Report of the Appellate Body—Measures Affecting Asbestos and Asbestos Containing Products，WT/DS 135/AB/R，Para，68.转引自张若思:《世界贸易组织内的“环境”争端》，载《环球法律评论》2002年冬季刊，第403页。