采矿权与林权的冲突与协调(1)
杨 威(2)
采矿权的概念是在国务院公布的《矿产资源法实施细则》的第6条第2款中予以界定的，新修订的《物权法》对采矿权也做出了相应规定，这对于矿产资源的合理利用无疑有深远意义。同时近年比较热的集体林权改革也相继进行，对保护林农合法权益和林业可持续发展亦有重大影响。然现今的现实问题是采矿权与林权的行使的冲突现象已经开始出现，权利冲突使人们的行为与结果之间的合理的预期不能实现，使社会处于混乱状态，破坏法律体系的和谐一致。所以采矿权与林权的权利冲突问题的解决显得尤为重要。
一、采矿权与林权的权利属性界定
（一）采矿权的权利属性
采矿权，是指在依法取得的采矿许可证规定的范围内，开采矿产资源和获得所开采的矿产品的权利。这是《矿产资源法实施细则》对采矿权的定义。(3)对于采矿权的性质，学界还未有统一的观点，有主张用益物权说的，有主张所有权的，也有主张债权的。本文认为采矿权实际上是一种公法化的私权，是一种以获取资源为目的的特殊物权，它既不是用益物权，也不是自物权。它只是国家为了实现矿产资源利用而设立的一种特许物权。
采矿权是一种具有多元化特点的特殊物权。笔者将分两个层次对此进行论述：
第一，采矿权是一种财产权。矿产资源具有价值，包含矿产资源自身的价值、人类劳动投入所形成的价值以及因稀缺性等客观因素共同作用所形成的价值。这种经济属性决定了采矿权具有财产权性质。
第二，采矿权具有其他一些明显的物权特征。直接支配性，采矿权人得依自己的意思占有和支配特定范围内的矿产资源，他人不得干涉；采矿权的让与或者转让，除了必经的法定程序外，不必经过他人的介入或者同意。采矿权具有排他性，在同一矿区范围内不允许有其他采矿权存在，即对于该范围内的矿产资源只有一个采矿权人。
综上，采矿权是指自然人、法人或者其他组织在依法取得采矿许可证并在一定的期限内对规定范围内的矿体进行占有、使用、收益和限制性处分的权利，是由矿产资源国家所有权衍生出的一种独立的特殊物权。
（二）林权权利属性及其权利体系
“林权”一词在许多文献中经常出现，通常认为林权是指森林、林木、林地的所有权和使用权。这种定义简洁明了地揭示出了林权是一组权利、一个权力群，而且其中的所有权与使用权是可以分离的。基于权利群的认识，可以看出，林权应当是指公民、法人和其他组织依法享有的对林地、林木和其他森林资源占有、使用、收益和处分的一系列权利的总称。
1.林权权利属性
林权为物权，林权作为林权人直接支配森林和林木并排除他人干涉的权利，符合物权的规格，如具有绝对性、支配力、对抗效力、物上请求效力、实行法定主义等，所以林权也是一类物权。根据物权法理论，所有权、使用权和土地承包经营权都属于物权，当然有森林、林木和林地所有权，森林、林木和林地使用权以及林地承包经营权等财产性权利构成的林权也属于物权。其中，森林、林木和林地所有权属于物权中的自物权，即所有人在自己的物上享有的权利，是最为完整和充分的物权。森林、林木和林地使用权属于物权中的用益物权，即以物的使用收益为目的的权利。对于林地承包经营权，尽管法律对其保护既有物权方法，又有债权方法，但并不影响林地承包经营权的物权性质，林地承包经营权在法律性质上属于用益物权。林木采伐权为林权中的一种重要权利，在同一片林木上，只能存在一个林木采伐权，不可能两个或者两个以上主体都有权利采伐同一片林木；在内容上体现为对林木的处分和收益，在法律效力上具有排他性。根据法学理论，林木采伐权的这些内容和法律效力具有私权性，这说明林木采伐权又具有私权性，在此把它界定为准物权更为合理。(4)
2.林权体系
权利体系就是一组权利群，林权的权利体系主要包括：森林、林木、林地所有权，森林、林木、林地使用权，林地承包经营权，林木采伐权等。以下对这几种权利分别概述：
第一，森林、林木、林地所有权。林地所有权包括国家所有权和集体所有权。国家所有即全民所有，物权法规定其权利行使机关是国务院；集体林地所有即劳动群众集体所有，其权利由集体经济组织行使。与林地所有权不同，森林、林木的所有权主体不仅包括国家、集体，还包括单位和个人。我国《森林法》第27条规定：“国有企业事业单位、机关、团体、部队营造的林木，由营造单位经营并按照国家规定支配林木收益。集体所有制单位营造的林木，归该单位所有。农村居民在房前屋后、自留地、自留山种植的林木，归个人所有。城镇居民和职工在自有房屋的庭院内种植的林木，归个人所有。集体或者个人承包国家所有和集体所有的宜林荒山荒地造林的，承包后种植的林木归承包的集体或者个人所有；承包合同另有规定的，按照承包合同的规定执行。”
第二，森林、林木、林地使用权。这种权利是体现了林权用益物权的性质，是权利主体对森林、林木、林地使用价值的体现。
第三，林地、林木承包经营权。林地、林木均可实施承包经营，即所有权可以和经营权相分离。林地的承包经营权从属性上看，属于他物权，但林地的承包经营权却是林权中最基本的内容之一。与之不同的是，林木的承包经营权则可以根据当事人的约定而分别属于自物权或者他物权。
第四，林木采伐权。法律意义上的林木采伐权应指权利主体对林木依法享有的、按照法定方式进行采伐获取收益并排斥他人干涉的权利。在目前阶段，正是因为林木采伐权的存在，广大务林人的积极性才得以维持。
通过上述对采矿权和林权法律性质的界定，确定了这两种权利均属于物权性质的权利，换言之，两种权利就不存在优先性的问题了，那么就为不同权利主体分别行使采矿权与林权时，出现冲突的法律现象埋下了伏笔。
二、采矿权与林权的权利冲突概述
权利本身就具有相互性，必然是相对的，所以只要有权利存在必然会出现各种各样因权利而带来的问题，权利冲突也就在所难免。本文所讨论的权利冲突是指合法性、正当性的权利的冲突。正如采矿权与林权是两类不同的自然资源物权，在现实的矿产资源开发中又极易出现矛盾冲突，下文将进一步深入地谈论采矿权与林权的法律规定的冲突及其相关权利种类的冲突。
（一）《矿产资源法》与《森林法》及其法规中有关这两种权利的规定有冲突
1.相关法律有关这两种权利的规定
《矿产资源法》和《矿产资源法实施细则》对采矿权的规定。我国关于采矿权的规定，在《矿产资源法》第3条中作了规定：“开采矿产资源，必须依法申请，取得采矿权。”同时第3条第2款、第3款规定，国家保障矿产资源的合理开发利用，国家保护探矿权和采矿权不受侵犯。第4条也规定了国家保障依法设立的矿山企业开采矿产资源的合法权益。《矿产资源法实施细则》第30条中关于采矿权人权利内容中有规定，采矿权人可根据生产建设的需要依法取得土地使用权。
新修订的《土地管理法》有关土地使用制度方面的规定。该法取消了以往分级限额审批制度，改为土地用途管制制度，将土地利用总体规划、占用农用地、征地的审批权赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理。
《森林法》和《森林法实施条例》对林权的规定。《森林法》第三条规定，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第7条，国家保护承包造林的集体和个人的合法权益，任何单位和个人不得侵犯承包造林的集体和个人依法享有的林木所有权和其他合法权益。
《森林法实施条例》第3条也有规定，依法登记的森林、林木和林地的所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。第15条规定，国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益。任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。
2.上述法律法规冲突的表现
同一位阶的法律法规的冲突概述。《矿产资源法》与《森林法》关于采矿权与林权的规定，可以看出，这两部法各自规定了采矿权与林权的不可侵犯，而且法律效力相当，所以当出现在同一土地产生采矿权和林权时，两者的权利都受到法律的保护，谁也不会优位于谁，这样，权利的冲突就在所难免。
《土地管理法》与《矿产资源法》有关土地使用与采矿权的规定也存有冲突现象，新修订的《土地管理法》取消了以往分级限额审批制度，改为土地用途管制制度，将土地利用总体规划、占用农用地、征地的审批权赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理。而采矿权的审批管理部门则为国务院、省市(地)、县人民政府的地质矿产主管部门，实行四级管理。正是由于主体不一致而且取得采矿权并不以取得土地使用权为前提这一事实，就不可避免地会出现取得了采矿权，不一定必然就能取得土地使用权的复杂情况，容易造成矿业权行使过程中的混乱。
《矿产资源法实施细则》与《森林法实施条例》中有关采矿权与林权的规定也有冲突，从上述规定中看出，采矿权人可根据生产需要取得土地使用权，而《森林法实施条例》中规定林地所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。这样就出现了当采矿权人根据生产需要取得土地使用权时，又可能在一定程度上影响了本身存在的林地使用权。这种权利冲突在现实中也曾出现。
（二）采矿权与林权的权利冲突的种类概述
采矿权与林权冲突，可以细分为诸种权利的冲突，因为林权是个权利群，所以本文从采矿权与林权权利群中的每个权利的冲突都有必要进行简要的论及。具体可分为，采矿权与森林、林木、林地所有权之间的冲突，采矿权与森林、林木、林地使用权之间的冲突，采矿权与林地承包经营权之间的冲突，采矿权与林木采伐权之间的冲突。
1.采矿权与森林、林木、林地所有权之间的冲突
在我国，土地只有国家所有和农村集体所有两种所有权，而矿产资源则一律为国家所有，在国有土地上开采矿产资源时，采矿权的行政授权程序完成后，采矿权人可依《国有土地使用权出让和转让暂行条例》获得国有土地使用权。对于在集体所有的土地上行使采矿权时，土地的集体所有权人和采矿权人的关系如何协调，尚无具体法律规范。其实，这里也主要就是采矿权人与林地所有权人如何协调关系时存有冲突。有些人主张，应一律给予矿地使用权以优先权。由于我国的矿产资源不分种类均属于国家所有，如果一律规定矿业用地权优先，则一些普通矿产的开采将可能会降低土地价值或破坏林地土壤层，这显然不符合经济效益原则和我国保护森林资源的政策。
2.采矿权与森林、林木、林地使用权之间的冲突
同样，森林、林木、林地使用权也分为国家使用权和集体使用权，采矿权行使所涉林地上如果已经存在国有林地使用权，并且这种国有林地使用权的行使也属于公共用途且成立在先时，则采矿权不得排除国有土地使用权。就这点来说，两者就不存在权利行使的冲突现象了。而采矿权与集体林地使用权之间，我国法律规定，取得矿业权并不代表取得在矿区开采矿产资源所需土地的使用权，拥有土地的使用权也不代表拥有其范围内矿产资源的矿业权。《土地管理法》第43条规定，当企业获得矿业权之后，必须把集体土地征为国有后再由国家出让给矿业权人。土地征用是两级管理（国务院、省级政府），不可避免地与矿业权特别是其中的采矿权的四级管理（国家、省、市、县）相冲突。(5)
3.采矿权与林地承包经营权的冲突
农村土地承包经营权可分为家庭承包经营权和其他方式的承包经营权两种，其中林地承包经营权是属于家庭承包经营权里的一种。当采矿权的客体与林地承包经营权的客体不呈上下结构排列的情况下，二者之间为物权之间的一般关系，或者为相邻关系，权利行使的冲突也会当然发生，但用相邻关系理论则可解决。但当采矿权的客体与林地承包经营权的客体呈上下结构排列，采矿权的行使须占用农民承包的林地，那么，采矿权与林地承包经营权的效力谁优谁劣？法律在这个问题的处理上仍然存有盲区，这就不可避免地会出现这种权利冲突的不和谐局面。(6)
4.采矿权与林木采伐权的冲突
林木采伐权为林权中的一种重要权利，采伐权的确立对调动林农的积极性有不可磨灭的作用，法律意义上的林木采伐权应指权利主体对林木依法享有的、按照法定方式进行采伐获取收益并排斥他人干涉的权利。在同一片林木上，只存在一个林木采伐权，不可能两个或者两个以上主体都有权利采伐同一片林木。在内容上体现为对林木的处分和收益，在法律效力上具有排他性。而当在这片林木上亦存在采矿权时，则采矿权的行使必然会对采伐权人有不利影响，这样两个权利主体在行使权利时，又会出现利益之间的冲突。(7)
三、解决采矿权与林权两者冲突的应对途径
大量的自然资源相关权利行使的冲突不可避免，并有日益增多之趋势，及时进行权利冲突解决机制的立法完善工作，将有助于提高立法的统一性、完整性，有利于提高解决资源相关权益冲突的工作质量和效率。然而，现行法律法规有关这两种权利相冲突时的解决规定还存在诸多不足之处。
（一）现行法律对解决采矿权与林权冲突的现状概述及不足
对于采矿权与林地相关权利关系，我国《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”“勘察、开采矿产资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权。”同时，立法者考虑到派生于矿产资源所有权的采矿权和土地权利可能发生的冲突需要进一步协调，所以在第33条还规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在区的矿产资源开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”这就是说，在法律规定的上述情况下，法律规定“采矿权”优先于土地权利。但对其他情况下两种权利的冲突如何协调，法律并未加以规范。仅有这样简单的制度设计，无法涵盖“采矿权”与林地相关权利冲突的所有范围。(8)
实际上，开采矿产资源的行为都要使用矿区土地，所以必然与矿区土地权利人发生冲突，当该矿区又恰巧是林地时，则自然演化为和林权权利人之间的冲突。而我国法律在协调这两种权利冲突方面的规范严重不足，可以说在采矿权和林权权利关系调整方面尚存在法律空白。
现行《矿产资源法》和《土地管理法》及《森林法》关于如何衔接矿权审批和土地使用权审批没有规定，这为两类权利的冲突提供了法律的温床，是滋生权利冲突现象的催化剂。
虽然，新修订的《物权法》对矿业权和土地承包经营权均有规定，但也缺少两者权利产生冲突时的解决途径，也是存有法律盲区的。
由于矿产资源与林地资源紧密联系的特性，使采矿权与林地上相关权利群不可避免地发生着各种联系。妥善协调这组权利群，适当处理采矿权与相关权利之间的效力冲突，是《物权法》内部和谐性的要求，也是《物权法》与《矿产资源法》衔接与配合的需要。
（二）解决两种权利冲突的法律制度构想
1.《矿产资源法》和《森林法》中应该添补和修改之处
在《矿产资源法》和《森林法》中关于这两种权利冲突的协调规定，少之又少，法律缺失严重。所以很有必要在这两部法律中规定关于协调这两者冲突的制度。具体制度修改如下：
第一，“矿地使用有优先权”的规定应在《矿产资源法》总则中有所体现。这一规定是为采矿权与林地相关权利发生冲突时提供了一个总的原则。是一般情况下解决冲突的指导性方针，也即在发生采矿权与林地相关权利的冲突时，林权就要让位于采矿权，这样就消减了两者的冲突。
第二，按自然资源的重要性程度设计具体的冲突解决方案。关乎国民经济发展的重要矿产资源的采矿权享有绝对的优先权。这些矿产资源包括：①国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源；②外商投资开采的矿产资源；③《矿产资源开采登记管理办法》附录所列的矿产资源(即附录中的34种矿产资源)。由于以上这些矿产资源大都在国民经济中具有重要地位，关系到国计民生和国民经济的可持续发展，同时，有些矿产可以吸引外商投资发展我国矿业，故只要不是在法律法规规定采矿除外的范围，这类矿产采矿用地应具有优先使用土地的权利。当这类矿产资源与森林资源依附于同一土地上时，采矿权的行使要优于林权的行使。
对于其他一些普通矿产资源的采矿权是没有优先性的，还是按照权利成立的先后顺序来行使。
《森林法》中关于森林的分类分为：防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林五类。在此，笔者赞同学界关于森林分类的修改，即把森林分为公益林和商品林。这样分类可以更好地解决矿产资源与森林资源利用的冲突之状。
当关乎国民经济的重要矿产资源与森林资源中不论是公益林还是商品林之间权利产生冲突时，该类矿产资源开采权始终处于优先性。当普通矿产资源与公益林相关权利发生冲突时，则公益林林权优位于采矿权的而得以行使，这是公众利益起作用的效果。当普通矿产资源与商品林相关权利发生冲突时，还是按“矿地使用有优先权”的总原则来解决此种冲突。
第三，采矿权负外部性内化制度在《矿产资源法》中的构建。采矿权的外部性是指采矿权人行使权利往往涉及除权利主体之外的第三方的利益。可分为正外部性和负外部性。“负外部性意味着权利主体没有承担其行为的全部成本，部分强加于他人身上”，采矿权主要是负外部性。在《矿产资源法》中建立采矿权权人对林权权利人的补偿制度尤显必要，这样可使两类权利的关系相对处于比较和谐的状态，对社会秩序也大有裨益。诸如此类的制度，还有现今比较热的生态效益补偿制度，也可以使采矿权负外部性内化。
2.物权法关于权利冲突解决途径的概述
《物权法》对采矿权的规定仅仅是原则性的，条文过于粗糙简陋。对采矿权与林权之冲突的协调，其制度供给存在许多不足，不能适应现实生活中存在的复杂多样的采矿权纠纷的制度需要。
对于物权法处理权利冲突现象可以借鉴法国的做法。在国家或他人享有开采权时，林权权利人与采矿权人通过设定法定地役权的途径解决其权利效力的冲突。
【注释】
(1)该文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“安全与和谐视野下我国矿山生态环境恢复治理法律问题研究”（编号：08JA820015）阶段性成果。
(2)江西理工大学环境与资源保护法学2008级硕士研究生
(3)姚婷.论采矿权的法律性质及合法煤矿企业的权益保护［J］.山西省政法管理干部学院学报，2007(6).
(4)胡一鹏.略论林权的法律性质［J］.湖北生态工程职业技术学院学报，2006(2).
(5)李晓武.我国矿业权行使过程中存在的问题与对策［J］.湘潭师范学院学报，2004(4).
(6)韩洪今.论矿业权与土地上相关权利群的关系［J］.理论探讨，2006(11).
(7)胡一鹏.略论林权的法律性质［J］.湖北生态工程职业技术学院学报，2006(2).
(8)孙习稳.探矿权、采矿权与相关土地权利关系法律调整［J］.理论探讨，2003(4).
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