陕西黄龙机构改革困局

案例3　陕西黄龙机构改革困局⁽³⁾

陕西省黄龙县是一个财政自给率只有27%，累计财政赤字2300多万元的困难县，靠举债才能发工资;与之相对应的却是，全县平均9个农民养一个财政供给人员，这一比例比全国平均水平高出三倍多。事实上，黄龙县自1994年以来，用过许多办法来精简机构，缓解财政压力，曾是全国精简机构先进县。但是，这个县始终没有走出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。

县小官多支出大

黄龙县地处山区，工业基础薄弱，财政收入主要源自农业，是陕北延安市13个县(区)财政最困难的县。据财政部门的统计表明，黄龙县财政收入年年增长，上级补贴年年增加，但是财政赤字年年在扩大。

黄龙县只有4万多人，但却是“麻雀虽小，五脏俱全”。为了与上面对接，各类党政机构达到308个，财政供养人员达到4400人。2000年，全县的财政收入是859万元，而支出却高达3159万元，其中90%以上是用于人员工资。但是就是如此，由于财力严重缺乏，住房公积金、养老保险、公费医疗等干部、职工福利根本无从考虑。

据县长行志强介绍，该县一个县长每年的办公经费预算只有400元。即是如此，全县每年的收支逆差仍然越来越大，各种挂账、应支未支和应报未报的，比全县一年的财力还要高。到2000年年底欠发工资3个月，最后还是靠借钱才过了年关。

财政收入少，工资发放难，而干部、教师又要吃饭，导致基层政府正常的服务职能弱化，干部与民争利的现象屡禁不止。据统计，黄龙县近年修公路、架电线和“普九达标”等基础设施建设大都要靠集资来完成，仅农村通电农民人均集资最少的要500元，多的要达到2000元以上。

精简人员屡屡流产

背负“人多钱少”的重重压力，1994年，黄龙县痛下决心，开始搞机构改革，精简人员。

当时黄龙县是将职能相近的局委合并，比如将科委、教委、体委与文化局合并为科教文体局;对有经济收入的单位分三年逐年减少财政供给，直至全部脱钩。通过努力，全县最终撤并了党政事业单位58个，仅县直就减少了228个吃财政饭的。按这一改革方案，三年后全县将减财政供给100多万元。财政局局长屈治平说，这100万元猛一听并不多，但其意义在于通过财政的手段严把了进人口。

黄龙县的机构改革一度在全国叫响，不断地有人来参观学习。然而，黄龙县的改革很快就失败了，如今全县的财政供给人员比改革时增加了1100多人，不少合并的机构又恢复了原貌。

是什么原因使黄龙的机构改革遇“红灯”呢?据了解，主要的因素是来自“条条”的压力。改革后，有的上级政府部门在黄龙找不到对口单位。“上下没对齐，左右没摆正”，有人形象地总结说:“下改上不改，改了也白改。”当初黄龙县把卫生与计生部门合并了，上级计生部门不止一次地点名批评黄龙县，强调计划生育是国策，按要求必须成立相应的独立机构，否则就亮黄牌;统计局被合并到计划部门，但是上级统计部门说，统计数字的真实要受影响;经贸局与商务局合并后，经贸部门表示今后就不给扶持资金。类似的情况屡屡发生。对绝大部分的被撤并的部门，上级主管部门是开会不通知，文件不下发，该给的资金也不再下拨。改革后的黄龙县一度出现了如此尴尬的一幕:各部门都要备两套章，一套新章在县里用，一套老章到省、市用，否则上报的文件人家上级部门就根本不接收。

让黄龙县领导始料不及的是，政府机构改革还与一些相关的法律法规发生了冲突。当时黄龙县对农业局、畜牧局与农业综合开发办等进行了合并，但是《农业法》和《农业技术推广法》出台后，按照这两个相关法律，以前规定与财政脱钩或合并的单位都要恢复。当前仅这几个部门合并就公开拍卖了7部小车，每年减少养车费就是十几万元，但是由于与上面的法规不相同，只好恢复。

在第一次机构改革失败后，黄龙县并没有放弃探索。1996年，黄龙县到山东考察学习后，提出根据山区的优势搞“以绿兴绿创办实体”:由单位和个人各出一部分投资，县乡干部三年一轮岗，采取返租农民土地的办法，人均搞一亩干果园，希望通过这种办法转变干部观念、精简机关人员。绝大部分的局委都办了实体，但是几年后，通过这种办法基本没有分流出去干部。

三岔乡党委书记李小虎说，从目前看，机构改革是大势所趋，但是我们这种贫困地区，乡镇企业不发达，农民也都签订了30年的土地承包合同，干部分流出路很少。曹谷乡前两年为了分流干部，办过果园、木镙钉厂，也曾搞过游戏厅，但都失败了，分流的人最终又回到乡里。

反思

从某种角度说，基层政府的改革影响大，难度也更大。黄龙县轰动一时而又失败的机构改革令人深思。在我国各地正在推进地方机构改革的今天，我们该如何看待“黄龙现象”?如何从根本上把人减下去?

不少人认为，要使县一级的机构改革顺利进行，离不开一个与之相配套的宏观大环境。近几年，我国中央政府机构改革取得了成功，但基层的改革相对难度较大，对像黄龙县这样处于基层的县一级的机构，各级政府都应该持积极的支持态度。

人员分流是机构改革的难点和核心。要把“人”分流出去，不仅要给他们找出路，还要解决这些人的后顾之忧。黄龙县财政局局长屈治平认为，现在许多县乡由于财政困难，应该给干部搞的医疗保险、养老保险等社会统筹“有名无实”，这就使分流人员产生畏难情绪。要建立类似下岗职工最低生活保障线的制度，使那些不愿“泡机关”的干部走向市场时有一个最低的生活保障。

有关专家认为，要想使机构改革跳出过去“精简再膨胀”的怪圈，就得让分流人员的人事关系与政府机关脱钩。专家建议由中央、地方各级财政联合，把安置金集中发放，以便让分流人员能有钱有物办企业。对于分流人员办的企业，国家可以通过发专项贷款、减税等办法进行扶持。

【案例思考】

1.本案例反映的是什么公共行政事件?

2.黄龙县机构改革的原因是什么?历次机构改革的结果如何?为什么?

3.结合案例材料，分析我国基层政府机构改革所面临的主要阻力，并谈谈其可能出路。

【注释】

(1)本案例材料主要参考陈晓芬:《一个国家级贫困县竟有十二个“县官”》，《小康》，2006-08-18。

(2)本案例材料主要参考聂春林，姚海鹰:《S市政府驻汉办黯然谢幕》，《21世纪经济报道》，2006-09-14。

(3)本案例材料主要参考刘健，姚晓娜，朱振远:《陕西黄龙机构改革调查》，人民网，2001-08-29。